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本文作者：劉東杰作者單位：中共淮安市委黨校

政黨與公共政策的邏輯關系

“政黨是當今世界各種類型的民族國家普遍存在的現(xiàn)象，全世界180多個民族國家，不存在或不允許政黨存在的國家不足20個”[3]180?？梢姡h政治是當前民主政治的主要形式。執(zhí)政黨甚至非執(zhí)政黨在政策的制定、執(zhí)行、評估、終結等政策過程中都發(fā)揮著重要的作用。目前存在的幾種主要政黨政治體制有：兩黨制、多黨制、一黨制和中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度。在兩黨制與多黨制的政黨政治中“，政黨首先與權力而不是與政策相聯(lián)系”[4]77。也就是說，政黨首先要獲得選舉成功，取得執(zhí)政地位，然后才能對政策過程發(fā)揮權威性的作用。這主要以歐美等發(fā)達國家為主要代表。在一黨制的國家，該黨是國家的唯一執(zhí)政黨，它是應然和實然的國家權威政策制定者，它所制定的政策，往往直接進入國家公共領域，指導經(jīng)濟社會發(fā)展，或者通過權力機關的形式上“合法化”而成為國家公共政策，執(zhí)政黨的政策往往就等同于國家公共政策。這主要以二戰(zhàn)時期的法西斯政權，當前的安哥拉、幾內(nèi)亞等國家的政黨體制為代表。我國實行中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各派是參政黨。在我國，執(zhí)政黨對于國家政策過程的影響，主要體現(xiàn)在“政治領導和向國家機關尤其是政府部門推薦重要干部”[4]77等方面。執(zhí)政黨主要通過各級黨代會對當前以及未來的發(fā)展戰(zhàn)略提出綱領性意見和方針性政策建議，然后經(jīng)由相應的各級國家權力機關經(jīng)法定程序上升為國家意志，進而再細化為具體的公共政策。各派作為參政黨，“以黨派名義進行的參政議政，在方式上是建言獻策型而非直接操作型，基本上集中于決策層面，也就是公共政策制定層面”[5]。各派多以通過中國人民政治協(xié)商會議的途徑提出各種政策意見和建議，對我國公共政策的制定發(fā)揮建言獻策的功能。當然，在政策其他環(huán)節(jié)，各派也發(fā)揮著自身的作用。與其他類型的政黨體制相比，我國政黨體制在聚合和表達社會各基層利益方面具有天然的優(yōu)越性，這主要表現(xiàn)在，我們黨的宗旨和運行機制方面。一是黨的宗旨是全心全意為人民服務，這就否定了西方政黨為集團利益服務的立場，因此，更能切實地從社會公共利益的角度出發(fā)去思考和總結社會發(fā)展問題；二是從黨的運行機制方面來看，中國共產(chǎn)黨是組織嚴密的，高度紀律化、政治化、和權威化的政治實體，長期堅守民主集中制的決策體制、密切聯(lián)系群眾的工作作風和實事求是的思想路線，因此，更容易實現(xiàn)決策的科學化、民主化、法制化。決策的科學化、民主化、法制化正是各階層利益得到有效聚合和表達的前提條件。綜上分析可以得出，從普遍意義上來講，政黨是公共政策的重要來源；從我國執(zhí)政黨的特殊性來看，中國共產(chǎn)黨是我國公共政策制定的重要主體，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，所有重大方針、重大策略都是先由黨的組織提出，再經(jīng)國家權力機關的法定程序上升為國家意志。

黨的政策能力具體體現(xiàn)

（一）指導政策規(guī)劃的能力

眾所周知，我們黨對于國家的領導主要是政治領導、組織領導和思想領導。黨作為領導整個國家的最高政治組織，對于國家公共政策往往是進行宏觀性、原則性的指導和規(guī)劃。對于公共政策細化后的具體措施，則是各級國家法權機關，在遵從黨的意志的基礎上，循著黨的宏觀政策方針指導思想而制定的。黨的宏觀的政策規(guī)劃與指導，一般并不能作為公共政策直接運用于政策問題的解決，它們只是提供了政策問題的解決思路，政策發(fā)展的宏觀方向。例如，中國共產(chǎn)黨在第十七次全國代表大會上通過了《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》的報告，該報告對科學發(fā)展觀的時代背景、科學內(nèi)涵和精神實質(zhì)進行了深刻闡述，對深入貫徹落實科學發(fā)展觀提出了明確要求。報告對改革開放、科學發(fā)展觀、小康社會建設、發(fā)展國民經(jīng)濟、發(fā)展社會主義民主政治、繁榮社會主義文化、加強社會建設、軍隊和國防現(xiàn)代化建設、祖國統(tǒng)一、和平發(fā)展和黨的建設等十一個方面作了原則性和指導性的規(guī)劃。針對高度概括性的政策建議，國家各級法權機構（主要是人大和政府）制訂了相應的細化的政策措施，來對黨的宏觀性、概括性的政策規(guī)劃進行具體化。例如，深圳市出臺的《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會建設促進條例（草案）》就是在黨的十七大報告中的有關社會建設政策規(guī)劃思想的指導下，結合本地區(qū)特點，因地制宜出臺的具體政策措施。再如，陜西省渭南市出臺的《渭南市支持文化大發(fā)展大繁榮的若干政策》，就是對黨的十七大報告中提出的繁榮社會主義文化政策規(guī)劃的具體落實措施。在這里，應當注意一個問題，即黨的全國代表大會、中央委員會與地方各級黨員代表大會、委員會之間是存在著政治權威差級的。黨的全國代表大會，每五年召開一次，是黨的最高領導機關，黨的中央委員會是其常設機關，他們出臺的政策規(guī)劃通常具有全國性的最高政治權威，相應的，這些政策規(guī)劃也最具概括性、宏觀性和全局指導性。通常，這些政策規(guī)劃作為黨對國家經(jīng)濟社會發(fā)展的建議，由全國人民代表大會和常務委員會或中央人民政府經(jīng)法定程序上升為國家意志和可操作性的政策條目。地方各級黨的代表大會和委員會通常要對黨的全國代表大會和中央委員會出臺的政策規(guī)劃結合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展特點，進一步具體化，然后再經(jīng)由相應的地方人大會議、常委會或者地方政府直接通過成為具有操作性，指導地方經(jīng)濟社會發(fā)展的公共政策。中國共產(chǎn)黨作為我國公共政策最主要的權威來源，其政策規(guī)劃建議是否正確、是否科學合理、是否具有指導性，都決定著國家主要公共政策群的科學合理及解決公共問題的效力。回顧歷史，我們可以汲取一些教訓。如“”系列政策等，一定程度脫離客觀實際，對我國經(jīng)濟社會造成巨大的損失。這反映了特定時期我們黨在政治掛帥下弱化了的政策規(guī)劃能力，嚴重削弱了黨在該時期的執(zhí)政能力。黨的十一屆三中全會，針對國家經(jīng)濟社會落后的客觀實際，提出解放思想、實事求是的思想路線和堅持改革開放的發(fā)展路線，制定了一系列切合中國經(jīng)濟社會發(fā)展的政策規(guī)劃，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展保持生機活力提供了宏觀的政策指導。當下，在黨和國家大力倡導科學發(fā)展觀，加強黨的執(zhí)政能力建設背景下，應當更加注重提升黨的政策規(guī)劃能力，為國家經(jīng)濟社會發(fā)展提供科學合理的政策建議。

（二）推動政策執(zhí)行的能力

20世紀80年代后，隨著公共政策執(zhí)行運動的肇始和發(fā)酵，人們逐漸擺脫了傳統(tǒng)的認知，即政策制定出來后，便會按照期望被順利執(zhí)行，人們越來越重視執(zhí)行在政策目標達成中的重要環(huán)節(jié)價值，正如美國學者艾莉森所說，“在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”[6]。在政策科學引進我國后，也基于現(xiàn)實一些政策失敗問題的困擾，我國也將政策執(zhí)行的研究提上日程，黨和政府對于良好政策的執(zhí)行狀況、達成效果，也給予了更多的關注。我們黨是執(zhí)政黨，在新中國成立后很長的一段時間內(nèi)，一直存在著黨政不分、以黨代政、以黨干政的現(xiàn)象，黨組織執(zhí)行國家公共政策的現(xiàn)象，屢見不鮮，如“”期間出現(xiàn)的黨組織審判、黨組織收稅的現(xiàn)象就是例證。這模糊了黨政之間的界限和區(qū)別，同時也弱化了我國政府的公共管理和公共服務功能。1980年8月，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》中明確指出要解決“黨政不分”、“以黨代政”和“權力過分集中”的問題，并首次論及了政黨與國家機關職權范圍的問題。“1987年10月，中國共產(chǎn)黨十三大報告在黨的文件中首次正式提出‘黨政分開’，對‘黨政分開’進行了系統(tǒng)闡述并做出了具體部署，標志著中國共產(chǎn)黨對領導制度和領導方式開始進行全新探索”[7]。隨著政治體制改革的推進，和國外公共行政和公共管理思想在國內(nèi)的傳播、消化、吸收、借鑒，如今我國初步建立了黨的宏觀領導和政府具體管理服務的黨政適當分開的政黨政治體制。各級黨組織不再直接進入政策執(zhí)行過程，而主要是通過政治動員、組織領導、思想教育等間接的方式作用于政策執(zhí)行過程。政治動員，主要是指黨充分發(fā)揮其在政治領域的輿論主導地位，充分利用政策權威執(zhí)行主體的黨員政治身份，通過宣傳教育和嚴格黨紀，“使廣大人民了解、信任和支持黨的路線、方針、政策，煥發(fā)人民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，積極參加國家管理”[3]186，營造一個尊重政策、執(zhí)行政策和接受政策的和諧氛圍，使政策能夠得以順利的推行。組織領導，主要是指發(fā)揮黨組織對于干部任免的決定權，及時發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和調(diào)整得力的干部，造就一支政策素養(yǎng)高，善于把握政策執(zhí)行規(guī)律、忠誠于黨和國家政策任務的權威政策執(zhí)行組織。思想教育，主要是指黨充分利用輿論資源、組織資源和思想價值資源，努力塑造政策主客體的馬克思主義的方向意識，社會主義核心價值觀的思想意識和中國特色社會主義的路線意識，進而使其能夠緊緊圍繞具有中國特色的社會主義政策體系活動。

（三）評估政策效果的能力

“政策評估作為一種對政策效益、效率、效果及價值進行判斷的一種政治行為，是政策運行過程這一有機鏈條中的重要一環(huán)”[4]271。這是因為，政策執(zhí)行的效果如何，是決定政策去向的核心因素，而一項政策的執(zhí)行結果如何，不能僅僅依靠主觀的猜測和推斷，而是需要依據(jù)客觀的標準和合理的程序去評估得出。我們黨制定的綱領、路線、方針、政策，經(jīng)由國家權力機關上升為國家意志和轉化為可操作的具體政策措施，并不是將其余的任務轉交給政府，從而置于事外，它除了繼續(xù)針對國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展問題擬定、謀劃新的指導意見外，還需要關注政策執(zhí)行的效果，黨的這種對政策效果的判斷能力是黨的執(zhí)政能力的一個重要方面。在我國，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是國家的政治領導核心，執(zhí)政黨所關注的領域、關注的內(nèi)容，往往成為國家政治生活的重要主題或重要方面。一個只管制定政策，而對政策執(zhí)行效果漠不關心的政黨，是不可能善于總結經(jīng)驗、吸取教訓，進而完善自己的，也不太可能會發(fā)展出有自身特色的政策體系的。黨的宗旨是全心全意為人民服務?？茖W地對公共政策評估，是體現(xiàn)我們黨的宗旨的重要途徑，也成為黨的執(zhí)政合法性的重要基礎。事實上，對于政策評估的重視，是我們黨的一貫傳統(tǒng)。無論是革命戰(zhàn)爭年代抑或是和平建設時期，黨都在堅守著“從群眾中來，到群眾中去”的工作方針，這為黨及時了解政策執(zhí)行效果提供了便利。也正依靠著腳踏實地、實事求是的工作作風，不斷總結完善黨的工作路線、政策方針，黨才取得了革命的勝利和經(jīng)濟社會建設的巨大成就，為全國各族人民謀得巨大福祉。因此，必須重視政策評估，及時了解政策效果，做好政策的選擇、調(diào)整、終結，進而提高運用政策工具的執(zhí)政能力。要實現(xiàn)對政策的科學評估，除了對政策內(nèi)容和精神要有充分的把握外，還需要有相應的政策評估機構和政策評估技術。對于評估技術，陳振明教授在其《公共政策分析》中將政策評估的模式或者路徑分為八種：目標達成模式、附帶效果模式、無目標模式、綜合模式、顧客導向模式、利益相關者模式、經(jīng)濟模式和職業(yè)化模式。無論哪種模式都是不完美的，都存在一定的偏頗或者缺陷。政策評估應該針對不同的政策問題和達成的政策目標來選擇不同的政策評估模式。目前，在國內(nèi)較為常用的評估模式主要是目標達成模式和經(jīng)濟模式。這些評估模式，特別是目標達成模式和經(jīng)濟模式，黨的各級組織掌握和運用的比較嫻熟。在我國，各級黨組織都建有自己的參謀咨詢機構，如黨的政策研究室、信息中心等，這些機構負責為黨委決策提供決策信息、決策方案和參謀意見，同時，它們也是政策的重要評估機構。黨的很多方針政策的初始方案大多是由這些參謀咨詢機構提出，最終經(jīng)由黨委討論通過，他們對政策效力會有自己的期待，對政策評估也會更加關注。

（四）促動政策終結的能力

公共問題是政策的邏輯起點。當公共問題被解決之后，或者因其他原因而發(fā)生改變，現(xiàn)行公共政策難以發(fā)揮實效的情況下，就面臨著政策終結的問題。政策終結為新政策的制定和執(zhí)行提供空間。一項無效的政策只會浪費公共資源，甚至于使政策問題變得更為復雜棘手。政策終結往往會面臨著各種阻力，特別是該政策的既得利益者。因此，政策能否終結以及能否高效地順利終結，將是對政策主體自身行為能力的一大考驗。我們黨是法定的權威政策主體，對政策終結負有政治責任。黨在促動政策終結過程中的表現(xiàn)好壞，也是其執(zhí)政能力強弱的重要體現(xiàn)。政策終結包括政策功能的終結、政策執(zhí)行機構的終結、政策條款的廢除和政策項目本身的終結。其中，宣布取消一項政策項目和宣布政策廢除比較容易，這只是政策終結的表層現(xiàn)象。對于因政策而產(chǎn)生的機構組織和該政策過去所發(fā)揮的功能，則很難在短時間內(nèi)終結。原因在于政策組織涉及人員安排、利益再分配問題，政策功能涉及集團利益的維護和保障問題。撤銷組織，則意味著人員的分流和既有利益格局的再造，終止政策功能可能會受到政策獲益者的反對。馬克•丹尼爾斯認為往往需要“與強烈抵制政策終結的力量博弈，使其終結”[8]。對于政策終結，我們黨有著豐富的經(jīng)驗。我國社會主義建設的歷史，伴隨著黨的舊政策的不斷終結和新政策的不斷涌現(xiàn)。比較典型的是，黨在十一屆三中全會上作出的黨和國家工作重心由階級斗爭向經(jīng)濟建設轉移決定、改革開放政策和21世紀初制定的取消農(nóng)業(yè)稅政策等，都是在適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，過去政策難以繼續(xù)發(fā)揮作用的情況下，作出的重大戰(zhàn)略部署，這些政策在現(xiàn)實中起著極其重要的作用，決定著我國經(jīng)濟社會發(fā)展方向和全國各族人民的前途命運。在這些政策的終結過程中，不可避免地會遇到阻力。面對政策終結的阻力，我們黨充分發(fā)揮自己強有力的政治優(yōu)勢、組織力量和思想教育功能，始終堅守“人民利益至上”、“科學發(fā)展為本”的原則，逐步走出了一條自身獨特的政策終結之路，表現(xiàn)出我們黨強大的政策終結力量和非凡的執(zhí)政能力。