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本文作者：于京東作者單位：南京大學

系統(tǒng)的外部條件：寧夏D鄉(xiāng)的基本狀況

（一）社會經(jīng)濟現(xiàn)狀

D鄉(xiāng)位于寧夏回族自治區(qū)中部，曾處于沙漠地帶，飽受干旱和沙塵暴的侵擾，但地勢平坦且臨近黃河，因而從上世紀80年代開始成為自治區(qū)政府吊莊移民政策①的規(guī)劃地區(qū)。D鄉(xiāng)屬于回民區(qū)，2008年總?cè)丝?2136人，回族占60％，計劃生育政策的松動和地區(qū)傳統(tǒng)重男輕女思想，導致單位家庭孩子數(shù)量相對較多。回族民眾篤信伊斯蘭教，全鄉(xiāng)各處佇立著大大小小的清真寺，回漢文化多元并進。多年的經(jīng)濟整治使得砂質(zhì)土壤得到改良，再加上黃河灌溉和搬遷時統(tǒng)一規(guī)劃的水渠系統(tǒng)的使用，D鄉(xiāng)逐漸成為適宜種植和居住的地區(qū)，以農(nóng)業(yè)為主，主要作物為玉米、小麥和經(jīng)濟作物枸杞，同時還有少量的畜牧與養(yǎng)殖。由于地理上的交通便利和臨近首府銀川、西安和蘭州等大城市，近年來進城務(wù)工的農(nóng)民越來越多，得益于現(xiàn)代化的趨勢和經(jīng)濟增長的拉動，D鄉(xiāng)近年經(jīng)濟進入快速發(fā)展時期，勞務(wù)需求和人工費的增加使得該地區(qū)農(nóng)民收入普遍增長。據(jù)當?shù)卣W(wǎng)站公布數(shù)據(jù)顯示，D鄉(xiāng)2009年有6000多人外出務(wù)工，勞務(wù)收入2800萬元，農(nóng)村剩余勞動力的務(wù)工浪潮，給D鄉(xiāng)經(jīng)濟帶來了發(fā)展。

（二）義務(wù)教育政策的基本實施

在全國范圍內(nèi)，《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定實行九年義務(wù)教育，凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，并履行接受義務(wù)教育的義務(wù)。與此同時，D鄉(xiāng)作為少數(shù)民族自治地區(qū)的農(nóng)村教育，除法律規(guī)定的普遍性政策之外，還具有許多政策上的獨特之處。首先，致力于中西部地區(qū)的“兩基普九”。為貫徹推進西部大開發(fā)，國家提出實現(xiàn)西部地區(qū)基本普及九年義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲目標的“兩基”計劃，少數(shù)民族教育成為“兩基”攻堅的難點。行走在D鄉(xiāng)的田間地頭，隨處可見基礎(chǔ)義務(wù)教育重點普及地區(qū)的標語，D鄉(xiāng)共有完小9所，遍布全鄉(xiāng)26個村莊，完中一所，基礎(chǔ)教育學校體系基本完善。其次，農(nóng)村義務(wù)教育的“兩免一補”。國家從2001年開始實施對農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學生就學實施兩免一補政策，即“免雜費、免書本費、逐步補助寄宿生生活費”，2006年又從西部地區(qū)開始全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學生的學雜費。D鄉(xiāng)所有中小學生均享受了基本的兩免一補政策，學費書本費均由國家承擔，上學成本普遍不高，即便存在一定的日常開支，相對該地區(qū)近年來平均工資和人均收入而言也不算很多。再次，民族地區(qū)的教育政策傾斜。民族教育政策傾斜的支點則在民族基礎(chǔ)教育。［3］D鄉(xiāng)回族學生在入學升學方面均享有優(yōu)惠政策，以中考為例，回族學生可以有30分的加分政策，同時在入學和錄取上也享有優(yōu)先保障。日常生活中，政府的“雞蛋工程”讓所有學生每天可以得到一個雞蛋作為早餐。從2012年起，政府還啟動免費午餐的工程，而D鄉(xiāng)作為試點地區(qū)提前享受到這樣的補助機會。

系統(tǒng)的反常輸出：義務(wù)教育政策下D鄉(xiāng)的初中輟學現(xiàn)象

無論是國家整體推行的教育政策，還是落實到民族農(nóng)村地區(qū)的具體政策傾斜，其基本出發(fā)點都意在維持所有“適齡兒童接受教育”這一基本目標，而當既定政策目標群體的學生出現(xiàn)流失之時，政策本身也就出現(xiàn)了失靈。目前全國范圍內(nèi)普遍存在的農(nóng)村學生輟學現(xiàn)象就是這種教育政策失靈的體現(xiàn)，而寧夏D鄉(xiāng)則尤為明顯。以全鄉(xiāng)唯一的D鄉(xiāng)中學為例，學校共設(shè)有七八九三個年級，2010年的在校學生人數(shù)為2400人，根據(jù)筆者對2010年新入學的七年級其中一個班級為期一年的跟蹤觀察顯示，從2010年9月入學時全班人數(shù)63人，到2011年6月學年結(jié)束之時全班人數(shù)51人，一年期間輟學人數(shù)達到12人，其中男生9人，女生3人，漢族2人，回族10人，男生占總輟學人數(shù)的比例為75％，回族占總輟學人數(shù)比例為83％。同樣的現(xiàn)象反映在學校2010年入學時的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，如表1所示：首先，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和入學成本的降低，D鄉(xiāng)中學尚處在義務(wù)教育政策階段的初中生卻出現(xiàn)了輟學人數(shù)逐漸增多的反常趨勢，并且此增長一方面是輟學人數(shù)的絕對數(shù)字的增加，另一方面是從低年級到高年級，伴隨著年齡的增長輟學人數(shù)也增加。八年級和九年級的輟學率分別達到17．4％和25．5％，這一指標遠高于同期其他省份輟學率，也遠高于國家“兩基普九”規(guī)定的3％的輟學率警戒線。其次，盡管存有地區(qū)落后觀念和家長的影響，但多數(shù)學生輟學屬于主動輟學。輟學生離開學校，與家庭經(jīng)濟負擔沒有直接關(guān)系。［4］在同期進行的對家長和學生輟學的訪談記錄顯示，有73％的學生認為其輟學是自己的決定，且71％的家長對學生輟學持堅決反對態(tài)度，可見地區(qū)觀念和家長作用對學生輟學即使起到間接影響但也沒有決定作用。在經(jīng)濟困難時期，農(nóng)村青少年更多的是因為貧困而輟學，是被迫輟學；反之在經(jīng)濟發(fā)展時期，更多是因為眼前的社會經(jīng)濟利益而輟學，是主動輟學。［5］調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，民族基礎(chǔ)教育的政策傾斜并沒有減少回族學生輟學的可能，相反回族學生輟學率遠高于漢族，八年級輟學人數(shù)中回族135人，占88．2％，而在九年級輟學人數(shù)中回族占72％。在回族和漢族都具有的重男輕女思想的農(nóng)村地區(qū)，以往女生為主的輟學現(xiàn)象被男生輟學人數(shù)遠多于女生的現(xiàn)象所取代，八年級輟學人數(shù)中女生只占36．6％，而相反男生輟學人數(shù)達到97人，占63．4％；九年級中輟學男生則占輟學總?cè)藬?shù)的52．7％。

系統(tǒng)輸入：對D鄉(xiāng)輟學學生和教育資源的考察

（一）要求輸入———學生的輟學邏輯

在嘗試辨析影響學生做出輟學決定的因素時，單靠分析訪談學生自身提出的輟學原因是不夠的，為減少這種主觀性的偏差，筆者通過學生提出的輟學原因和實際輟學去向兩組調(diào)查數(shù)據(jù)來分析，有33％的學生認為是學習困難導致信心喪失，無法繼續(xù)念書；30％的學生認為讀書無用是自己輟學的原因；26％的學生認為家庭困難是自己輟學原因；還有小部分因為身體等客觀原因而輟學。而輟學后去向，其中有56％的同學外出打工，22％的同學在家打工，6％的同學去清真寺念經(jīng)，還有小部分同學結(jié)婚。在這兩組數(shù)據(jù)中可以看出學生輟學的隱性邏輯：學習困難容易導致普遍的厭學情緒，并且在朋輩交流和信息媒介的發(fā)展下得到傳播，而這種信息傳播和流動機會的增加助長了學生經(jīng)濟社會參與行為，在D鄉(xiāng)主要表現(xiàn)為學生周末常常跟隨父母進城打工，枸杞收獲的時節(jié)，平均兩元錢一小時的人工費也使得大量的學生課余打工，更有甚者逃課曠課去打工掙錢，由于往來交通方便，許多學生出走銀川、蘭州等大城市，脫離校園走向社會。

（二）支持輸入———基層教育資源的缺乏

首先，經(jīng)費投入的不足。教育事業(yè)賴以發(fā)展的基礎(chǔ)是經(jīng)費投入，［6］經(jīng)費作為義務(wù)教育政策系統(tǒng)的支持性輸入，在我們這個窮國辦大教育，教育事業(yè)適度超前發(fā)展與教育投入不足的矛盾將長期存在，甘肅和江蘇的校車事件可見一斑。寧夏D鄉(xiāng)雖已基本建立遍布全鄉(xiāng)的小學體系，但在筆者走訪了解過程中，無論是學校建設(shè)還是教師工資都存在嚴重的資金缺乏，雖然國家普及的兩免一補和地方性的“雞蛋工程”和“免費午餐”體現(xiàn)出國家在教育經(jīng)費上的大力支持，但此種支持遠遠無法支撐完善農(nóng)村義務(wù)教育所需的開支，且還要考慮過程中可能有的教育腐敗和資源浪費現(xiàn)象，由中央層面下放的教育投入，經(jīng)由一級級政府機關(guān)的層次扣減，到最后留給基層部門可利用的資金非常有限，而作為這個體系當中最底層的學校和教師，可利用的資源更是少得可憐。其次，師資力量的缺乏。資金不足往往伴隨著師資缺乏，年輕教師流失的原因大多都是出于經(jīng)濟考慮，而這種師資不足又導致教師教學任務(wù)沉重。2010年D鄉(xiāng)中學有學生2400人，40多個教學班，并且這個數(shù)字會隨著吊莊移民地區(qū)搬遷人數(shù)的增加和人口出生率的居高不下而逐年遞增，而學校的教職工人數(shù)卻只有142人，除去后勤部門外，能擔任教學任務(wù)的教師不足百人，因而在教學任務(wù)上，平均每一專任教師負擔學生數(shù)為20～30人，遠遠高于2009年寧夏平均16人的水平。［7］此外教師流動和流失頻繁。一方面由于學校缺乏教師，因而許多從縣城和其他地區(qū)“借”來的支教老師和交流老師都擔任了主課教學任務(wù)，這些臨時性老師經(jīng)常性的交換流動使得教學工作存在斷裂，對學生學習及心理成長產(chǎn)生消極作用。另一方面業(yè)已入職的年輕教師存在大量流失，無論是考取公務(wù)員還是研究生，抑或是到更好的縣城和市區(qū)求職，在導致師資力量不足現(xiàn)象更嚴峻的同時，也給學生們帶來不良的示范影響。

（三）隱性輸入———現(xiàn)代化與經(jīng)濟發(fā)展

從教育經(jīng)濟學角度分析，農(nóng)民將教育看作一種投資，這種投資可為接受教育的人帶來貨幣收益（如未來較高的工資），因而在教育成本和教育收益之間的權(quán)衡成為學生是否輟學的一個重要因素，而伴隨著經(jīng)濟發(fā)展和教育普及，教育的資本價值大大降低，讀書不再成為出人頭地前途似錦的唯一方式，世代經(jīng)學的傳統(tǒng)不再具有政治和經(jīng)濟的現(xiàn)實意義，如今人們更愿意認為“遺子一經(jīng)，不如黃金滿籯”?，F(xiàn)代化還打破了傳統(tǒng)的倫理格調(diào)和社會觀念，民眾對現(xiàn)實利益的追逐興趣遠勝于教育精神，當外出打工的流行和務(wù)工人員普遍收入增長的現(xiàn)象出現(xiàn)時，近在眼前的經(jīng)濟利益顯然比作為長期投資且存有風險的教育更具有吸引力。此外農(nóng)村人口具有很強的同質(zhì)性，大家都沿著相同的軌跡生活，教育改變生活的示范和刺激效應短期難以實現(xiàn)，相反打工掙錢帶來的現(xiàn)實收益和示范刺激效應卻很快對學生和家長產(chǎn)生影響。

政策執(zhí)行系統(tǒng)：D鄉(xiāng)義務(wù)教育政策執(zhí)行分析

即使存在著學生厭學情緒和讀書無用論，以及教育資金和教師資源的不足和經(jīng)濟因素等影響因素，義務(wù)教育政策都有關(guān)于普及義務(wù)教育和抑制失學的預防措施，而原本可作為防止學生輟學的最后一道關(guān)卡的政策執(zhí)行在最后關(guān)頭失去作用，導致寧夏D鄉(xiāng)大量輟學現(xiàn)象的產(chǎn)生?！霸趯崿F(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10％，而其余90％取決于有效的執(zhí)行”。義務(wù)教育政策的形式內(nèi)容、適用狀況和社會理解程度，執(zhí)行機構(gòu)的具體執(zhí)行和目標群體的接受程度，以及文化社會環(huán)境等都是影響義務(wù)教育在D鄉(xiāng)成敗的考慮因素，如圖2。

（一）理想化政策：義務(wù)教育政策失靈

九年義務(wù)教育政策在國內(nèi)實施以來，曾經(jīng)取得了長期而廣泛的成就，建國初的1949年全國學齡人口入學率僅為20％，其中文盲達80％以上，到2000年，全國總?cè)丝诘?5％實現(xiàn)了義務(wù)教育，初中階段入學率達到85％，小學入學率達到99％。［8］然而任何政策，決不能有利而無弊，也不能歷久而不變。教育系統(tǒng)在D鄉(xiāng)的失靈源于理想化的政策與時代的脫節(jié)，時代在變，相應的政策和制度理應隨之變化。

（二）目標群體：學生和家長教育認知

公共政策制定以后，如果政策目標群體不能正確理解公共政策的內(nèi)涵、基本原則及其制定政策的重要價值和意義，或者公共政策理解發(fā)生偏差，則可能使公共政策執(zhí)行行動發(fā)生偏差。［9］學生和高文盲率的家長對教育認知矛盾構(gòu)成了對政策理解的搖擺，在諸如D鄉(xiāng)這樣的偏遠的農(nóng)村地區(qū)，一方面，厭學情緒的產(chǎn)生和“讀書無用論”在學生和家長中間的滋長流行導致對教育的質(zhì)疑進一步加深，另一方面，“教育”價值依然受到傳統(tǒng)的深刻影響，舊有的經(jīng)學致用風氣的傳承導致學生和家長對教育的理解產(chǎn)生矛盾和沖突，而這種情況下，教育的功利性出路和國家的資金支持就成為影響的重要變量。義務(wù)教育政策的失靈伴隨的輟學現(xiàn)象客觀上是由于利益刺激下學生的經(jīng)濟參與行為，而這種利益刺激，一方面來源于輟學帶來的直接利益，另一方面來源于教育資源不足帶來的間接損失。

（三）作為執(zhí)行機構(gòu)的政府部門和學校的偏差

一方面學校在政策執(zhí)行中出現(xiàn)問題和失范。九年義務(wù)教育鞏固率指標是國家“十二五”規(guī)劃新增的一項指標，即一個學校入學人數(shù)與畢業(yè)人數(shù)的百分比，這是義務(wù)教育政策中為了保障輟學控制而設(shè)置的一個特殊指標，而在D鄉(xiāng)中學它更多地成為一個象征性的指標，使得它在控制減少輟學的作用上大打折扣。另一方面，吊莊移民地區(qū)的特殊入學政策導致“高齡學生”眾多。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，該地區(qū)學生相較于全國其他地區(qū)而言年齡普遍偏高，存在大量高年齡低年級的個體案例，有70％的學生在吊莊移民搬遷至大戰(zhàn)場后留級一到兩年，而這種留級不是根據(jù)其實際知識學習狀況，而是當?shù)匦W統(tǒng)一實行的留級政策，更有3％的學生從一年級重新讀起，這種入學方式使得后來升入中學的很多學生普遍年齡偏高，甚至已經(jīng)成年但仍未初中畢業(yè)的學生大量存在，這些“高齡”初中生成為輟學的主力軍。再者，當?shù)叵嚓P(guān)機構(gòu)在義務(wù)教育政策執(zhí)行中存在造假和腐敗行為。2005年中央黨校經(jīng)濟部的潘云良教授對全國十六個省市的義務(wù)教育進行了為期一年的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“兩基”達標數(shù)據(jù)造假現(xiàn)象嚴重，地方政府通過編造假數(shù)據(jù)來蒙混過關(guān)，由于“兩基”已成為政績考核的一個標準，與人事晉升直接相關(guān)，甚至出現(xiàn)了“‘兩基’不過關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一鍋端”的說法。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)尚且如此，更何況社會經(jīng)濟尚在起步的D鄉(xiāng)，“上有政策，下有對策”，用民族地區(qū)自主的“自由裁量權(quán)”解釋政策以為自己謀私利，背離了原有政策的精神。另一方面有關(guān)部門巧立名目，利用各種名義收取費用，給學生和家長帶來惡性印象。與此同時還缺乏獨立、多元和有效的監(jiān)督評估，都在某種程度上助長了D鄉(xiāng)的學生輟學現(xiàn)象。

（四）D鄉(xiāng)義務(wù)教育的政策執(zhí)行環(huán)境

一方面D鄉(xiāng)有著吊莊移民的特殊環(huán)境，分散搬遷集中安置導致舊有的村落格局和社會結(jié)構(gòu)被打亂，日漸龐大的人口規(guī)模和源源不斷的零散移民給地區(qū)治安和社會管理帶來巨大挑戰(zhàn)，也給教育政策執(zhí)行造成很大的現(xiàn)實壓力，不僅在家長是否送孩子上學問題上不存在監(jiān)督，甚至是在學生戶籍和學籍管理上都存在混亂。另一方面作為民族區(qū)域自治地方固有的社會環(huán)境，在政策實施和執(zhí)行上擁有一定的自由裁量權(quán)，而這種自由權(quán)限在缺少監(jiān)督情況下極易成為隨意錯誤的根源，D鄉(xiāng)自治區(qū)的背景一方面導致學生輟學現(xiàn)象無人問津，缺少跟進和整治，同時國家和中央有關(guān)部門的政策無法下放到諸如D鄉(xiāng)的基層，導致政令不通，政策執(zhí)行不嚴。最后，少數(shù)民族地區(qū)仍舊落后的地區(qū)觀念和思想對教育政策的執(zhí)行存在消極影響?；刈鍝碛兄乳_放又保守的民族文化，在經(jīng)濟交往領(lǐng)域具有開放性和開拓精神，在信仰、制度、習俗、社會交往等方面又表現(xiàn)得十分保守，這類根深蒂固的舊觀念舊思想仍舊影響著D鄉(xiāng)的義務(wù)教育，很多學生因為重男輕女思想和早婚習俗而輟學，也有回族學生因為要去清真寺念書而輟學，這些觀念或多或少影響著一部分學生正常的學習生活，而反過來這些輟學的學生將來成家立業(yè)之后對其后一代的教育觀念也勢必受到現(xiàn)在的影響。