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一、服務(wù)型政府建設(shè)中存在的公共政策執(zhí)行力問題

1.觀望式執(zhí)行研究表明，當一種政策實施有損執(zhí)行主體利益，而政策決策者又沒有運用恰當?shù)氖侄沃萍s和監(jiān)督執(zhí)行主體的執(zhí)行活動時，公共政策執(zhí)行主體往往會采取觀望式態(tài)度執(zhí)行政策，進而造成政策執(zhí)行效果不明顯。所謂觀望，就是一種被動的、坐壁上觀的心態(tài)。觀望式執(zhí)行實際是指公共政策執(zhí)行主體在“執(zhí)行”與“不執(zhí)行”某一政策之間搖擺不定，在政策執(zhí)行活動中采取“軟拖”“硬泡”的對策。

2.象征式執(zhí)行所謂象征式執(zhí)行，也叫政策敷衍，是指在政策實施過程中，執(zhí)行主體僅在表面上做文章，建設(shè)“形象工程”，在執(zhí)行活動中往往只做宣傳而不務(wù)實際，或者前緊后松，或者陽奉陰違，而規(guī)避可操作性的政策措施。在這種執(zhí)行模式中，執(zhí)行主體的具體措施在于口頭上支持政策決策，或以書面形式表態(tài)，但卻沒有按照決策者的期望做任何事情。簡單地說，就是將政策束之高閣而不予執(zhí)行。它的欺騙性特點，往往會導(dǎo)致“錯失政策執(zhí)行的最佳時間，影響政策目標的實現(xiàn)，同時不可避免地造成政策資源的浪費”。

3.上有政策，下有對策在公共政策執(zhí)行領(lǐng)域，執(zhí)行不力最常見一種表現(xiàn)就是富含替代性執(zhí)行特點的“上有政策，下有對策”。事實上，這種表現(xiàn)所體現(xiàn)的是上級政府與下級政府之間的一種利益博弈：當上級決策符合下級利益時，下級會設(shè)法擴大利益范圍；當上級決策與下級利益不符時，下級會努力使上級決策盡量滿足下級的利益需求；而當上級決策約束下級行為時，下級往往會尋找替代辦法規(guī)避約束或打政策的“擦邊球”。在這個利益博弈的框架中，形成的不良后果既包括導(dǎo)致政策既定目標無法實現(xiàn)，更重要的是會損害中央政府的形象，進而降低政策決策的社會認同。在這種模式下，政策執(zhí)行往往會出現(xiàn)執(zhí)行腐敗。

4.機械式執(zhí)行機械式政策執(zhí)行是公共政策執(zhí)行中常見的一種現(xiàn)象。所謂機械執(zhí)行，是指在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體對上級下達的政策機械地照搬照抄，包括只講原則，不講靈活；只顧上情，不顧實情；明知政策有漏洞，也不補救；明知政策執(zhí)行起來會有偏差，也不糾正。實質(zhì)上，這嚴重違背了理論聯(lián)系實際的哲學(xué)規(guī)律?！斑@種呆板地執(zhí)行政策的做法不但不能解決實際問題，還容易出現(xiàn)責(zé)任推諉，把過錯歸咎于政策本身，認為問題之所以沒有解決是政策的質(zhì)量問題?！本C上所述，公共政策執(zhí)行不力的表現(xiàn)形式是多種多樣的。但是，這些政策執(zhí)行不力的表象，無一例外地突出了政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中存在著主客觀因素制約的問題。公共政策執(zhí)行不力，是主觀因素與客觀因素共同作用的結(jié)果。所謂主觀因素，主要包括政策執(zhí)行者的自身利益和需求、執(zhí)行者的素質(zhì)缺陷、執(zhí)行機構(gòu)的管理缺陷以及政策宣傳過程中存在的缺陷等?？陀^因素則主要包括政策本身的質(zhì)量問題、政策環(huán)境的變化、目標群體所施加的壓力、政策執(zhí)行經(jīng)費供給的缺位及相應(yīng)法制不全、方法不當?shù)仍斐傻膶φ邎?zhí)行行為監(jiān)督缺位與乏力。

二、對策四位一體機制構(gòu)建

服務(wù)型政府建設(shè)過程中所暴露的公共政策執(zhí)行力問題，在深層次上是執(zhí)行者素質(zhì)薄弱、執(zhí)行體制缺位、執(zhí)行力文化缺失及執(zhí)行激勵缺乏的產(chǎn)物。因此，要提升我國政府的公共政策執(zhí)行力，必須積極構(gòu)建“執(zhí)行者素質(zhì)——執(zhí)行體制——執(zhí)行力文化——執(zhí)行激勵措施”四位一體的運行機制。首先，加強對公共政策執(zhí)行者執(zhí)行素質(zhì)和執(zhí)行能力的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從主體層面提升政府公共政策執(zhí)行能力。在具體操作方法上，第一，要加強現(xiàn)有公共政策執(zhí)行者的技術(shù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并將培訓(xùn)活動推向制度化；第二，要加強理論聯(lián)系實際，建立公共政策執(zhí)行者之間的溝通交流平臺；第三，要加強重點領(lǐng)域、重點人才的重點引進和使用工作。其次，加強政府公共政策執(zhí)行的制度和體制建設(shè)，從制度和體制層面不斷提升政府公共政策執(zhí)行的效度與效能。對于服務(wù)型政府的公共政策執(zhí)行力建設(shè)而言，制度建設(shè)和體制建設(shè)是最具根本性質(zhì)或者說是最核心的工作。公共政策執(zhí)行力的制度建設(shè)和體制建設(shè)包括五個方面：第一，建立和完善公共政策執(zhí)行制度，塑造“以制度管人管事”的良好氛圍；第二，加強公共政策執(zhí)行體制改革，健全公共政策執(zhí)行機關(guān)，實施公共政策執(zhí)行績效管理；第三，推進并加強公共政策執(zhí)行機關(guān)效能建設(shè)，從效能建設(shè)層面促進公共政策執(zhí)行力的提升；第四，強化督辦，建立健全監(jiān)督機制；第五，加強責(zé)任追究力度，對公共政策執(zhí)行不力者要根據(jù)相關(guān)制度進行嚴厲問責(zé)。再次，加強政府公共政策執(zhí)行力文化建設(shè)，以執(zhí)行力文化建設(shè)提升政府公共政策執(zhí)行潛在影響力?！霸谝粋€擁有好的組織文化的政府組織內(nèi)，其‘執(zhí)行’的氛圍濃厚，對執(zhí)行的速度、質(zhì)量和紀律非常講究，注重執(zhí)行的效益。在這樣的執(zhí)行環(huán)境中，政府決策會較容易得到徹底的貫徹執(zhí)行，具有較高執(zhí)行力。”據(jù)此，加強政府公共政策執(zhí)行力文化建設(shè)，必須要積極創(chuàng)建“即事即辦”的執(zhí)行力文化，同時，加強公共政策執(zhí)行力鍛煉，進而形成高效的公共政策執(zhí)行習(xí)慣。最后，加強政府公共政策執(zhí)行的獎懲機制建設(shè)，通過物質(zhì)和精神的激勵，褒獎具有良好強勁執(zhí)行力的執(zhí)行行為，懲處執(zhí)行不力的做法，促使政府公共政策執(zhí)行卓越的執(zhí)行力文化生成。例如，在政府公共政策執(zhí)行力文化構(gòu)建過程中，可以“運用辭職、辭退等手段，使一些無法適應(yīng)政府執(zhí)行工作、執(zhí)行力低下的人員離開政府部門”。值得一提的是，在“四位一體”運行機制的構(gòu)建中，不能忽視對公共政策執(zhí)行進行“成本—收益”分析這一重要前提。事實上，公共政策執(zhí)行本身就是以利益為中心的公共資源選擇、調(diào)整和分配的過程?？梢哉f，利益問題尤其是經(jīng)濟利益是公共政策執(zhí)行不力產(chǎn)生的主要動因。因此，加強對公共政策進行“成本—收益”分析，有利于明確公共政策執(zhí)行不力的成因，進而加強政策變通和利益協(xié)調(diào)，消除政策執(zhí)行主體和目標群體之間的利益沖突，爭取獲得目標群體更多的理解和支持，以促進公共政策的有效運轉(zhuǎn)和政策目標的順利實現(xiàn)。

作者：陳志強肖夢航