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【摘要】本文試通過對公共政策的簡單闡釋，并結(jié)合部分城市設(shè)計的實際案例，對城市設(shè)計中公共政策的績效進行分析和評價，從而進一步理解在具象規(guī)劃設(shè)計領(lǐng)域中公共政策的作用和意義。

【關(guān)鍵詞】公共政策；城市設(shè)計；政策分析

1公共政策簡述

公共政策通常被認為是公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題達成公共目標，以實現(xiàn)公共利益的方案。公共政策的本質(zhì)就在于其公共性，政府通過對自身利益和公共利益的考量，在減少主觀差距和減少客觀差距之間做出選擇，進而及時有效地解決公共問題，其最基本表現(xiàn)即：公共性、權(quán)威性和合法性。

2公共政策中的城市設(shè)計維度

2.1城市規(guī)劃中的城市公共政策

公共政策通常不如法律法規(guī)嚴格精確，但比法律法規(guī)更具有可變性。城市規(guī)劃作為公共政策的表現(xiàn)形式之一，根據(jù)范圍和規(guī)模大小可分為：微觀政策，即某一個體從某一行政管理機構(gòu)那里尋求有利的裁定、許可等行為，例如建設(shè)工程規(guī)劃許可等具體事項；中觀政策，即與特定政策領(lǐng)域相關(guān)的某些關(guān)系模式，例如教育、醫(yī)療等公共服務(wù)類專項規(guī)劃；宏觀政策，即吸引廣泛注意或爭論的政策，參與者極其廣泛，例如城市總體規(guī)劃等。

2.2城市公共政策中的城市規(guī)劃

城市規(guī)劃作為城市公共政策的重要組成部分，應(yīng)當符合城市公共政策的基本要求。從城市的角度出發(fā)，無論城市發(fā)展目標、組成要素的發(fā)展政策還是有關(guān)城市規(guī)劃編制的政策，所有關(guān)于城市發(fā)展的政策應(yīng)當是一個完整體系。“城市規(guī)劃與城市中的各項組成要素是緊密相關(guān)的”，與城市規(guī)劃相關(guān)的所有政策，“應(yīng)當與城市政府的所有其他政策是相互匹配的，相互促進的”。

2.3具象的城市公共政策——城市設(shè)計

維度“城市設(shè)計是一個實際生活問題”，對城市空間形體進行規(guī)劃，使城市具有合理的三維空間，它補充了傳統(tǒng)規(guī)劃對空間形態(tài)控制要求和建筑形體關(guān)系的缺乏。完整的城市設(shè)計過程是物質(zhì)性過程和社會性過程兩個維度的有機整合，涉及設(shè)計實施、運行保障體系和過程組織機制等內(nèi)容。其中，城市設(shè)計中對有關(guān)城市體型、空間環(huán)境等提出的具體設(shè)計和控制導(dǎo)則，可歸為公共政策的客體部分；為保障城市設(shè)計運行的總體策略、評價體系甚至公眾參與則可歸為公共政策的主體部分。

3城市設(shè)計中的公共政策分析實證案例A：

寧波市三江六岸拓展提升總體規(guī)劃規(guī)劃對寧波外圍流域段和中心城區(qū)段分別進行了框架格局和要素管控分析，將奉化江、甬江、余姚江不同流域區(qū)段劃分為適建區(qū)、限建區(qū)和禁建區(qū)；為確保中心城區(qū)濱江綠地的公共性、完整性，保證濱江道路的通達性、連貫性，將濱江空間劃分為五個區(qū)段、九個中心節(jié)點以及保護更新類、改造升級類、拓展培育類和轉(zhuǎn)型發(fā)展類四大功能類型，對其發(fā)展策略和開發(fā)強度等進行引導(dǎo)；確定了18處核心管控區(qū)域，形成良好的濱江景觀天際線，對建筑高度、容積率等指標分別予以界定。該規(guī)劃是介于宏觀和中觀的導(dǎo)控型城市設(shè)計，公共政策側(cè)重點不在于具體導(dǎo)則，而是宏觀設(shè)計原則，盡管控制全面且力度大，但給予了最大限度的控制彈性。

實證案例B：

寧波南站區(qū)域綜合規(guī)劃與城市設(shè)計專項研究規(guī)劃為實現(xiàn)南站地段“寧波高鐵時代人文活力品質(zhì)客廳”的功能定位，提出了綠脈延續(xù)、文化廊道打造、生態(tài)系統(tǒng)鏈接、步行休閑體驗等設(shè)計策略?；谏鲜瞿繕耍瑢﹂_放空間系統(tǒng)、步行系統(tǒng)、水岸景觀系統(tǒng)做了分析梳理，并將其中5個組團11個重點區(qū)塊作為設(shè)計亮點，以具體開發(fā)項目為切入點，空間設(shè)計引導(dǎo)為主線，輔以交通組織布局和建筑風格建議。該城市設(shè)計還針對控制性詳細規(guī)劃的部分經(jīng)濟技術(shù)指標進行校核，對南郊公園中心綠地的景觀及地下空間進行了創(chuàng)新設(shè)計。該規(guī)劃是介于中觀和微觀的方案型城市設(shè)計，公共政策以標準控制來體現(xiàn)，在力度上公共政策的控制態(tài)勢強大，針對性強，但其控制彈性卻相對較小。

城市設(shè)計所確立的基本公共政策包括：

規(guī)劃實施政策（如容積率等技術(shù)經(jīng)濟指標），規(guī)劃推進政策（如功能業(yè)態(tài)引導(dǎo)等），促進社會協(xié)調(diào)政策（如土地混合使用等），促進政府協(xié)同政策（如交通組織統(tǒng)籌等），完善決策過程政策（如公眾參與）等。能否達成以下四方面的相對平衡，可視為公共政策在城市設(shè)計中的衡量標準。第一，“多數(shù)人”利益與“少數(shù)人”利益的平衡。在城市設(shè)計中，由于建筑退界、容積率等剛性指標，開發(fā)商（“少數(shù)人”）利益實際被削弱，政府運用公共政策保證市民（“多數(shù)人”）對公共空間享有權(quán)、視覺眺望權(quán)等諸多利益。案例A中，鄞奉-長豐區(qū)塊要求“建筑高度不超過40米”，案例B中，B組團3號地塊建議“西側(cè)支路取消，形成濱河景觀綠帶”，開發(fā)商均受到了利益的嚴格控制。第二，主體利益與客體利益的平衡。城市設(shè)計中的開發(fā)和改造滿足了主體利益，但在某些情況下會剝奪客體利益。這一點在案例B中猶為明顯，由于火車南站地段為寧波中心城核心區(qū)域之一，開發(fā)建設(shè)勢必損害原有土地和房屋產(chǎn)權(quán)人的利益，公共資源被更多占用和消耗，交通更為擁堵，原住民的遷移，區(qū)域原有的社會屬性被破壞都很難復(fù)原。第三，政策穩(wěn)定與政策創(chuàng)新的平衡。

過于穩(wěn)定的政策會使城市流于平庸，但過分革新的政策容易存在風險。案例A前身是《寧波市三江六岸濱江發(fā)展管控與濱水空間建設(shè)指引》，最終完善成稿并通過市人大常委會決議，成為具有法律效力的穩(wěn)定城市公共政策。案例B是基于《寧波市火車南站地段控制性詳細規(guī)劃》提出的動態(tài)更新調(diào)整，在尊重現(xiàn)有法定規(guī)劃的基礎(chǔ)上強化城市門戶節(jié)點特色，是對原有政策的創(chuàng)新。第四，政策數(shù)量與政策質(zhì)量的平衡。案例A中“方橋滯洪濕地斑塊須保證集中3平方公里規(guī)模的生態(tài)涵養(yǎng)空間，嚴格限制城鎮(zhèn)開發(fā)與建設(shè)活動；結(jié)合生態(tài)涵養(yǎng)與農(nóng)田，可建設(shè)適度的旅游、游覽、休閑等配套設(shè)施。”這樣的條款在整個規(guī)劃中數(shù)量眾多，其內(nèi)容多為原則性指引而非指標化限定，彈性與剛性兼顧。公共政策內(nèi)容越細，單個政策的涵蓋面就越窄，可供自由發(fā)揮的領(lǐng)域就越少，城市設(shè)計作為政策本身容易失去導(dǎo)向的宏觀作用。

4結(jié)語

公共政策可以通過兩種途徑尋求公共問題的解決，第一，減少主觀差距，降低或轉(zhuǎn)移公眾的期望值，緩和公眾的不滿情緒；第二，減少客觀差距，即公共政策著眼于社會利益關(guān)系的調(diào)整，盡力解決公共問題。城市設(shè)計作為空間設(shè)計和政策制定的結(jié)合，不僅關(guān)注視覺審美，更注重環(huán)境品質(zhì)提升、社會保障和經(jīng)濟發(fā)展等要求。各層次各階段的城市設(shè)計應(yīng)得到公共政策的全面保障，實現(xiàn)利益價值的相對均衡和績效指標的實現(xiàn)，從而使公共政策在城市設(shè)計中真正發(fā)揮作用，取得實效。

參考文獻

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作者：汪雯婕 單位：寧波市海曙區(qū)規(guī)劃服務(wù)中心