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[摘要]本文對江西省第四屆村委會(huì)選舉中,各個(gè)程序、環(huán)節(jié)上已出現(xiàn)的漏洞作了歸納、分析;并從技術(shù)層面上對其原因進(jìn)行分析;最后文章針對這些問題提出了相應(yīng)的對策與建議。

[關(guān)鍵詞]村民自治;選舉;程序;規(guī)則;制度

選舉的運(yùn)作與實(shí)踐,總是要以一定的制度框架為基礎(chǔ)。顯然,這種制度框架并不限指正式的制度文本,更主要的是指制度實(shí)踐過程。1999年10月至12月底,我們到江西省C、T兩縣10個(gè)鄉(xiāng)共40個(gè)村,進(jìn)行村委會(huì)直選的現(xiàn)場觀察研究。我們在其正式選舉前即進(jìn)入,并進(jìn)行全程觀察,既考察選舉前平靜的鄉(xiāng)村環(huán)境與秩序,又觀察選舉競爭的現(xiàn)場,在選舉結(jié)束后再進(jìn)行深度訪談與問卷調(diào)查。本文,我們在40個(gè)個(gè)案報(bào)告的基礎(chǔ)上,擬集中分析在村選舉中選舉規(guī)則與程序的落實(shí)情況,及其對選舉的實(shí)際影響,如:選舉各個(gè)程序、環(huán)節(jié)上已出現(xiàn)哪些問題?產(chǎn)生這些問題的直接原因是什幺?應(yīng)如何盡可能地防止這些“技術(shù)細(xì)節(jié)”出現(xiàn)漏洞?

1.選舉各環(huán)節(jié)上出現(xiàn)的問題

從我們對40個(gè)村的選舉觀察看,雖然多數(shù)村基本上是依法操作選舉,但在各個(gè)程序上也同時(shí)存在或輕或重的與法規(guī)不一致的地方。

首先,村選舉委員會(huì)的產(chǎn)生。按要求,選舉委員會(huì)應(yīng)由村民會(huì)議或各村民小組推選產(chǎn)生。但是,在操作中選舉委員會(huì)主任一般由村書記擔(dān)任,而其它成員的產(chǎn)生也多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村支書指定,或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村支書定下后,提交到村組干部、黨員會(huì)議上討論,真正由村民代表、黨員和村組干部選舉產(chǎn)生的極少。這就帶來隨意性太強(qiáng),村干部所占人數(shù)過多,缺乏代表性等問題。工作人員的產(chǎn)生也存在同樣的問題。此外,在仲村、鐵村、桃源等村,個(gè)別選委會(huì)成員成為正式候選人后并未能即時(shí)退出選委會(huì)。這些情況為一些候選人作弊提供了方便。

其次,選民資格的確認(rèn)。在江西省民政廳制定的《選舉規(guī)程》中,選民資格的屬地條件是“必須是本村的村民”。從實(shí)際情況看,這一條件相當(dāng)含糊。如,判定“本村的村民”的標(biāo)準(zhǔn),是依戶籍所在地還是依現(xiàn)居地,卻并不清楚。近年來,絕大部分村莊中均出現(xiàn)了因嫁娶或農(nóng)轉(zhuǎn)非、購買小城鎮(zhèn)(或城市)戶口而導(dǎo)致實(shí)際居住地與戶籍所在地不一致的情況,一些居于村中的人未必有本村戶口,相反,一些戶籍在本村的人未必就常住于村中、并成為村民們所認(rèn)同的“本村的村民”。因此,在確認(rèn)選民資格出現(xiàn)這個(gè)問題時(shí),實(shí)際操作人員往往無所適從,如在羅家村就出現(xiàn)了這種糾紛。

第三,候選人條件的制訂。按照法律,享有被選舉權(quán)的村民都享有成為候選人的權(quán)利。雖然江西省規(guī)定,縣、鄉(xiāng)選舉工作指導(dǎo)小組可根據(jù)實(shí)際情況對村委會(huì)成員的任職條件提出一些具體的指導(dǎo)性意見,但同時(shí)指出,這個(gè)指導(dǎo)性意見須“由村民選舉委員會(huì)提請村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論通過后張榜公布”。但實(shí)際上,各村候選人條件均是由縣、鄉(xiāng)統(tǒng)一制定,根本未提請村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論。再說,所規(guī)定的一些條件也有不合理甚至不合法之處,如有的規(guī)定,候選人必須具有初中以上文化;年齡要在18周歲至45周歲,特殊情況可放寬到55周歲。有的甚至出現(xiàn)“因人設(shè)制”、“因人改制”的現(xiàn)象,游村選舉中原本規(guī)定的候選人年齡須在50周歲以下,但為了讓52歲的原村主任繼續(xù)當(dāng)選,就將年齡條件放寬至52歲。

第四,選票的發(fā)放與登記。在發(fā)放選票這個(gè)環(huán)節(jié)上,大部分村都出現(xiàn)漏洞。在選舉嚴(yán)重作假的6個(gè)村中,大量的選民根本沒有得到選票,工作人員在鄉(xiāng)村干部的授意下,將選票扣留在自己手中不發(fā)下去,自己一下子填寫幾十張甚至上百張選票,所選的人都是上面內(nèi)定好的。如在下章村,只發(fā)選民證給選民,以造成拿到了“票”的假象。至于《選舉規(guī)程》“領(lǐng)取選票的應(yīng)在選民冊上作出標(biāo)志,以便核對統(tǒng)計(jì)”的要求,能認(rèn)真做到的村實(shí)際上很少。

第五,正式候選人的確定。40個(gè)村確定正式候選人時(shí),大多數(shù)雖能遵循省里規(guī)定的依法、客觀公正和差額的原則,但沒有一村采取了由村民會(huì)議或代表會(huì)議投票預(yù)選的方式。在具體操作過程中,縣、鄉(xiāng)政府干預(yù)過度,甚至以利誘、脅迫等手段來操作。另一方面,村選委會(huì)又過于依賴政府,缺乏自主性,如在艾村、石橋等村,當(dāng)鄉(xiāng)、村組織原先預(yù)定之外的選民脫穎而出,理應(yīng)成為正式候選人時(shí),縣、鄉(xiāng)、村組織甚至出面對其施加壓力,迫其退出競選。這些都明顯違背了《村組法》的精神。

第六,正式選票的設(shè)計(jì)。在正式候選人確定后,公布名單及選票中候選人的排序往往容易引起爭議。候選人是按預(yù)選得票多少、還是按姓氏筆劃來排序,江西省民政廳的《選舉規(guī)程》未明確規(guī)定,這造成了實(shí)際操作中的無法可依,無所適從。這雖增加了基層組織的自由裁量權(quán),但極易引發(fā)紛爭。如新坪村選舉中,為應(yīng)付可能引起的糾紛,村支書竟備印了兩套選票。

第七,投票中的問題。從40個(gè)村的選舉看,投票環(huán)節(jié)最容易出現(xiàn)作弊行為,其方式歸納起來主要有:一是濫用流動(dòng)票箱。在40個(gè)村中,僅有2個(gè)村的投票是在村民會(huì)議上完成的,其它村皆實(shí)行了流動(dòng)票箱(詳見表1)。對此,縣、鄉(xiāng)、村干部的解釋多是:“全村規(guī)模大,人口多,居住分散”,“群眾對選舉不感興趣,不愿來”,總之,集中投票很困難。最糟糕的是,在使用流動(dòng)票箱時(shí),一些村并未嚴(yán)格按照規(guī)則來操作,甚至嚴(yán)重作弊。從我們對流動(dòng)票箱投票與選舉合法性的相關(guān)分析來看(詳見表2),它們之間的相關(guān)性顯著(P<0.05)。這表明,流動(dòng)票箱為一些人作弊大開了方便之門。二是委托投票不規(guī)范。許多人代填票數(shù)超過3張,一些工作人員在發(fā)放選票時(shí)往往將全家的票交由一人代填,使得一人一票選舉成了“戶代表”選舉。更有甚者,有的選民在別人不知情的情況下擅自“越俎代皰”,對此,一些工作人員也不聞不問。三是投票沒有嚴(yán)格遵循“秘密”原則。不少選民填票時(shí)十分隨意,隨便抄別人的或請人代填;有的人則站在其它選民身邊觀看其劃票。一些候選人及幫他拉選票的人更刻意影響別人填票,他們暗示、慫恿村民填某某某,或站在選民身邊形成壓力,迫使其礙于“情面”填自己或自己所支持的人。四是對流動(dòng)票箱保管不善。有的村不能嚴(yán)格保管流動(dòng)票箱,隨意放置。五是流動(dòng)票箱的制作很不規(guī)范。吳坊、下章等村的票箱開口過大,伸手即可進(jìn)去拿到選票。而在尺江、洲村等村提名中,工作人員甚至不用票箱,將選民寫好的票放在衣袋或麻袋里。

表1：40個(gè)村正式選舉中的投票方式

投票站流動(dòng)票箱投票站+流動(dòng)票箱村民會(huì)議+投票箱村民會(huì)議+流動(dòng)票箱僅有村民會(huì)議村民會(huì)議+投票箱+流動(dòng)票箱

12.5%40.0%10.0%2.5%27.5%5.0%2.5%

資料來源：對40個(gè)樣本村情況的調(diào)查。

表2:流動(dòng)票箱投票與選舉合法性的相互分析表n=39(村)

選舉合法性流動(dòng)票箱Total

是不是

合法8614

有差距17219

違法606

資料來源：對樣本村情況的調(diào)查。

第八,唱票、計(jì)票中的問題。《選舉規(guī)程》規(guī)定,有效選票分揀出來后,由唱票、計(jì)票人在兩名監(jiān)票人的分別監(jiān)督下,對選票進(jìn)行逐一唱票、計(jì)票。這一點(diǎn)大多數(shù)村能做到,但也有一些村是一人計(jì)票,無人唱票、監(jiān)票。這就為一些村干部在計(jì)票過程中作弊提供了方便,如爵譽(yù)村,村支書在“一轉(zhuǎn)眼間”即拿出了一沓選票。

第九,對爭議的裁定。大部分村在選舉過程中都曾出現(xiàn)爭議,如選民資格的認(rèn)定,正式候選人的確定,對廢票與有效票的認(rèn)定等等。從觀察情況看,當(dāng)這些紛爭事關(guān)選舉結(jié)果時(shí),村組織往往會(huì)請示縣鄉(xiāng)政府,有時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也會(huì)不請自到,直接介入。他們對該事件直接表態(tài)或作評價(jià),對選委會(huì)施加影響甚至拍板裁定,使得事情向著有利于自己的方向發(fā)展。

第十,競選中的問題。在正式投票前,大多數(shù)村的選委會(huì)并不會(huì)向選民介紹候選人,這對一些從未當(dāng)過干部的候選人十分不利。如在擁有3千多人口的普田村,一位從未當(dāng)過村干部、知名度不高的村民成為村主任候選人后,他要求選委會(huì)主任帶他到其它自然村去作介紹,被以沒有時(shí)間為由拒絕。結(jié)果,該候選人眼見自己當(dāng)選毫無可能,便自動(dòng)提前退出競選。此外,在選舉大會(huì)上,村主任候選人本應(yīng)進(jìn)行競選演說,村民也可進(jìn)行提問。在40個(gè)村中只有12個(gè)村進(jìn)行了這個(gè)程序,這些村僅有坎下一個(gè)村安排了選民提問。石橋村甚至安排在投票結(jié)束之后、唱票計(jì)票之前進(jìn)行“形式化”的競選演說。

2.成因分析

綜覽40個(gè)村的選舉,可以說選舉的每一個(gè)程序都有得不到落實(shí)的可能,每個(gè)環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)漏洞。從技術(shù)層面上分析,其原因主要有：

第一,一些鄉(xiāng)村干部有法不依。從觀察情況看,選舉中的問題特別突出地反映在縣鄉(xiāng)村干部的違規(guī)、違法操作上。這一方面是由于他們未能認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)法律、法規(guī),以致對規(guī)則的理解和掌握只停留在較膚淺的程度上,對選舉規(guī)程并不能熟練操作;對相關(guān)法律的精神未能真正領(lǐng)會(huì),甚至曲解。這種情況下,他們就容易憑經(jīng)驗(yàn)、憑被他們所曲解的規(guī)則辦事,違規(guī)操作有時(shí)就在所難免。另一方面,則是由于政府力求在選舉中實(shí)現(xiàn)其組織意圖。對多數(shù)村委會(huì),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府皆有預(yù)定的“組織意圖”,他們有時(shí)會(huì)因此而巧妙地利用選舉規(guī)則與程序。在多數(shù)情況下,他們會(huì)通過村書記(選委會(huì)主任)來保持對選委會(huì)的影響力,或者通過規(guī)定候選人任職條件,將其它社會(huì)精英阻擋于村委會(huì)大門之外;或者在選舉的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵時(shí)刻,以上級的身份對規(guī)則進(jìn)行解釋,使選舉結(jié)果朝著組織意圖方向發(fā)展。當(dāng)這些方法仍難以湊效時(shí),就直接插手干預(yù)。

其次,法律法規(guī)本身的不完善。如選民的屬地資格,正式候選人名單的排序,流動(dòng)票箱使用的限制,縣鄉(xiāng)政府及其駐村工作組的職責(zé)職能,村選舉委員會(huì)的工作方式與程序等問題,相關(guān)法則并未加以規(guī)范。這給基層干部和組織違規(guī)、甚至違法操作選舉提供了方便之機(jī)。

第三,有的法規(guī)條款客觀上難以落實(shí)。有關(guān)選舉的一些條款好雖是好,但不符合農(nóng)村實(shí)際,落實(shí)起來難度相當(dāng)大。如,法規(guī)規(guī)定,選民不能參加選舉時(shí),要用書面形式委托其它選民代為投票,并需經(jīng)村選委會(huì)確認(rèn),再填寫《委托投票憑證》。事實(shí)上,現(xiàn)在農(nóng)民流動(dòng)十分頻繁,在我們觀察的40個(gè)村中每個(gè)村都有上百甚至數(shù)百選民在外地務(wù)工經(jīng)商。在當(dāng)前農(nóng)民自主性政治參與不強(qiáng)的情況下,要落實(shí)此程序?qū)嵲谑敲銥槠潆y。

第四,違法難究。有關(guān)選舉的制度法規(guī)中的一個(gè)重大缺陷是缺乏司法保護(hù),缺少監(jiān)督落實(shí)機(jī)制。如從實(shí)際的操作看,縣鄉(xiāng)政府集立法者、執(zhí)法者、監(jiān)督者三個(gè)角色于一身,既要制定“指導(dǎo)性意見”、并對相關(guān)條文進(jìn)行解釋,又要操作選舉過程,還要對選舉過程進(jìn)行監(jiān)督,這就造成他們既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員、立法者進(jìn)行自我監(jiān)督的現(xiàn)象。另一方面,法規(guī)中對作弊、違法者的法律后果也缺乏明確規(guī)定。由于缺少必要的監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制和制裁機(jī)制,在當(dāng)前普通選民政治冷漠、組織化程度低的情況下,即不容易形成有效的社會(huì)化監(jiān)督,因而往往使得一些人敢于并能夠肆無忌憚地違法操作。

3.小結(jié)與政策建議

從上述分析可見,選舉規(guī)則與程序本身的缺陷正是影響選舉質(zhì)量的因素之一。

我們認(rèn)為,要提升村民直選的質(zhì)量,就應(yīng)當(dāng)加緊制定《村委會(huì)選舉法》或《村委會(huì)選舉規(guī)程》。針對選舉中發(fā)生的問題,建議能考慮并增加以下政策內(nèi)容。

(1)劃分選區(qū),并依此分配村干部名額。有的村多年來已形成片區(qū)劃分及相對穩(wěn)定的權(quán)力分配格局,這種相對穩(wěn)定的權(quán)力分配格局有利于村治。為此,選舉時(shí)可根據(jù)各村的實(shí)際,允許有的村劃分選區(qū),并分配村干部名額的辦法舉行選舉,使得每一片都有精英能當(dāng)選。這既能維持各村長期來形成的權(quán)力在各村莊、房族之間的分配格局,還能盡可能地消減弱小村莊與房股在村政中的“邊緣化”地位,保障少數(shù)派權(quán)利。

(2)應(yīng)根據(jù)各村產(chǎn)業(yè)特別是勞動(dòng)力就業(yè)的時(shí)間特點(diǎn),安排選舉時(shí)間。作到盡可能地照顧到外出務(wù)工、經(jīng)商者,使他們能直接參加選舉,以增加村莊中的選舉精英,從而提高選舉的競爭性與公正性,提升村委會(huì)班子的素質(zhì)。

(3)加強(qiáng)和改進(jìn)對村委會(huì)選舉的宣傳工作。有關(guān)選舉的國家、省級法規(guī),應(yīng)成為普法教育的重要內(nèi)容,必須進(jìn)村入戶(如《村組法》每戶一冊)。選舉前和選舉期間,地方電臺(tái)、電視臺(tái)和報(bào)紙等新聞傳播有必要加大宣傳力度。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)村民或其它人士自愿地做選舉義務(wù)宣傳。

(4)對選民資格的認(rèn)定,可遵循義務(wù)與權(quán)利對等的原則。只要承擔(dān)了村內(nèi)的相關(guān)義務(wù),就應(yīng)有選舉權(quán),但每位選民只能在一個(gè)村委會(huì)享有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。

(5)村選舉委員會(huì)應(yīng)由戶代表或分區(qū)、分村民小組推選,不得由鄉(xiāng)、村干部指定產(chǎn)生。其成員人數(shù)可適當(dāng)增加,以每組至少有一個(gè)代表為宜。對村干部在其中的比例,應(yīng)有具體的限額。選委會(huì)要實(shí)行嚴(yán)格的回避制度,即候選人的直系親屬和其它一切可能影響選舉公正的人不能成為選委會(huì)成員和選舉工作人員。

(6)選票發(fā)放時(shí)嚴(yán)格實(shí)行領(lǐng)票者逐人簽名、登記制度,以便核實(shí),并防止一人記多票或有人記不到票的舞弊現(xiàn)象。

(7)正式候選人的確定應(yīng)實(shí)行預(yù)選制,即由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議按自由、秘密方式投票產(chǎn)生。

(8)取消流動(dòng)票箱。如確因?qū)嶋H困難非使用不可的村,應(yīng)提請縣民政局批準(zhǔn);并規(guī)定使用流動(dòng)票箱的選票不能超過全村選票總數(shù)的一定比例(如5%)。

(9)嚴(yán)格規(guī)范票箱的制作與管理,票箱必須密封,每只票箱須由三人共同管理。

(10)正式候選人公布和正式選票中名單的排名,應(yīng)按預(yù)選中各人得票的多少來排列;得票相同時(shí)再按姓氏筆劃排列。

(11)公開唱票、計(jì)票、監(jiān)票,并鼓勵(lì)競選者各方分別派出人員參與監(jiān)督。

(12)增加對選舉中違法、舞弊者的法律責(zé)任條款。

(13)在投票超過50%的前提下,不宜將投票率作為考核、評估選舉質(zhì)量的指標(biāo)。

(14)選舉中出現(xiàn)的爭議應(yīng)由村選舉委員會(huì)依法裁定,當(dāng)村選委會(huì)裁定不了時(shí),提請縣以上(包括縣)民政部門裁定。

(15)明確界定各類行為主體在選舉中的角色與職能定位。對縣鄉(xiāng)政府及其派駐各村的工作組的職能職責(zé),對村選舉委員會(huì)的工作方式與決策方式,以及選舉委員會(huì)與政府及其工作組、原村干部的相互關(guān)系,要作出明確而具體的規(guī)定。在選舉中,政府的角色與職能應(yīng)是規(guī)范與指導(dǎo)者,具體的決策者與操作者應(yīng)是村選舉委員會(huì),非選舉委員會(huì)成員的原村干部不應(yīng)參加村選舉工作會(huì)議。

(16)村委會(huì)選舉的監(jiān)督主體應(yīng)為縣、市以上人大。在選舉期間,建議市、縣以上人大和民政部門可派出巡視督察小組。

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