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中國政治體制改革的憲政取向，應當已成為執(zhí)政黨和絕大多數關心政治的民間人士的共識。中共十六大政治報告給出的20年時間表，在某種意義上可解讀為執(zhí)政黨推行憲政的中、長期計劃。不少知識界人士認為，在中國施行憲政的初期階段，應當以法治的健全和完善為目標，即所謂的“先法治后民主”。較為激進的觀點對此表示了異議。筆者認為，就此進行爭論是沒有多大意義的。因為，法治與民主雖然內涵不同，但有共生性，法治的目的,是對國家權力的限制和對個人權力的保護；隨著法治的建立，人民的民主權利必將得到更充分的體現。正如約翰·洛克所說的那樣：“憲政，或者說法治，意味著國家領導人和政府機構的權力是有限的，并且這些限制可以通過成文的程序得到實施。”（《政府論(下集)第四章》)令人欣慰的是，從提出依法治國到總書記在紀念現行憲法頒布20周年會議上的講話，都充分表明，執(zhí)政黨的執(zhí)政思維在這一時期與時俱進地發(fā)生了較大的變革，中國的政治現代化建設已經步入軌道。

開啟憲政的體制背景及其所能承受的“度”

《南方周末》日前采訪的幾位學者認為，從十六大至十七大的期間，“是開啟憲政的關鍵時期”，并引19世紀末清政府變法失敗為例，提出忠告，“要珍惜改革時機”（見該報2003年3月13日1-4版）。這是十分中肯的意見。應該看到，一方面，由于政治體制改革滯后，已成為經濟持續(xù)發(fā)展的瓶頸，并增大了經濟體制改革的阻力，而社會諸多矛盾也由此積累，蘊藏著危機爆發(fā)的可能；同時，隨著市場經濟體制的初步確立，社會利益多元化、各利益階層在政治上的訴求日趨強烈，都在客觀上要求對“上層建筑”作相應的重構調整。另一方面，中國正處于近幾十年來政治環(huán)境最為寬松的時期，執(zhí)政黨的“執(zhí)政黨意識”正在強化，其內部的（政治體制）改革沖動再次發(fā)力；而來自民間的推動力量在日漸增長的同時也顯得更為成熟、理智，這些，又都為中國憲政的開啟提供了有利的條件。因此可以說，未來幾年是我國大力推進政治體制改革的“最有利時機”。不過，在中國推行憲政的路徑選擇上，卻存在著不同的意見。如前所述，是“先法治后民主”或相反，可視為“兩步論”或“一步到位論”；在改革的切入點和具體的操作實施方面，則有更多的不同觀點和建議，如實行兩院制、設立民選的監(jiān)督委員會、實行黨政分開等等。我個人認為，在考察這些意見并作路徑選擇時，必須充分地考慮這些改革能否成功的現實可能性，必須清醒地認識到現行體制給出的背景條件和它所能夠承受的“度”。

一個不容否認的事實是：在可以預見的時期內，執(zhí)政黨的領導地位不容挑戰(zhàn)，任何對這一現實構成危害的選擇都不可能有生長的空間；改革只能在執(zhí)政黨的主導下進行。這是一個至關重要的“度”。其次，作為我國現行根本政治制度的人民代表大會制度同樣在相當的時間內不可動搖，只能在其框架內發(fā)展和完善，而不能推倒重構。第三，改革是利益的調整，各利益階層的政治訴求是不相同的，改革的成功只能是政治上的妥協(xié)而不是針鋒相對，那些可能在根本上危及各個層面權力群體利益的改革都很難有完成的可能。顯而易見，在這樣的前提條件下，實行兩院制、設立民選的監(jiān)督委員會等等，都可能與上述三方面的要求相背立，無法取得進入改革通道的“許可證”。這里再就“黨政分開”談一點看法?！包h政分開”是小平同志在上一世紀80年代提出來的，任何真正意義上的法治國家，黨政分開都是必然的選擇。在中國施行憲政，同樣不能例外。不過，執(zhí)政黨在1989年后對此表示出盡可能的沉默，原因是多方面的，除了擔心局面可能會由此失控外，其中一個潛在的因素，應該是各個層面的權力群體憂慮黨組織的領導成員會因此而被“架空”。因此，要實現“經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，”就必須在制度上有一種“妥協(xié)”的安排，“使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員”，化阻力為動力。

從另一個角度看，中國現行的制度體系為憲政的生成提供了基本的平臺，初步的政治體制改革完全可以在這個平臺上構建。這一點已為國內外不少專家學者所肯定。例如，武漢大學副教授褚建國先生就是在這個基礎上提出了“一黨立憲”的建議。他認為“一黨制國家可以有意識、有計劃地培養(yǎng)選舉性權力，”“一黨立憲意在利用現有的制度框架，在不改變執(zhí)政黨的領導地位的前提下，使其權力得到有效的制約?！保ㄒ姟皯椪摵狻本W：《一黨立憲：中國憲政新路》）應當說這是一種很有新意的觀點，尤其是該文充分地注意到了開啟憲政的現實條件，與那些一廂情愿、近乎空談的“一步到位論”者有明顯的區(qū)別。不過，褚先生借鑒君主立憲的先例并引伸出的“一黨立憲”的概念還有待推敲，毋如仍用執(zhí)政黨倡導的“政治體制改革”更為貼切。因為“一黨立憲”不等同于憲政，而現行的制度體系在文本上并不缺少“立憲”的意義。

再從另一個視角看，任何劇烈的社會動蕩都將會遲滯中國的歷史性進步，都將會給民眾尤其是弱勢群體帶來無法預料的空前災難，即使是如某些人提及的那樣，以前幾代人的犧牲換取后幾代人的福祉，也將會得不償失，其負面影響同樣難以預料。近來不少學者著文對辛亥革命前后中國的“憲政運動”進行了回顧，基本的共識就是暴力革命最大的負面影響是往往導致專制的又一個輪回。在這樣的過程中，經濟將受到毀滅性打擊，民眾生活將一落千丈。因此，在執(zhí)政黨的主導下，循序漸進地進行改革，是中國憲政之路的唯一正確選擇.

綜上所述，在未來的五至十年間中國憲政的啟動性階段，最為可行的路徑選擇應當是催生現體制框架內的權力制衡機制、加快法治建設的步伐并最后完成中共向法治意義上的執(zhí)政黨的轉變。要實現這一階段性目標，可嘗試從以下三個方面進行改革：

一、完善法制，構建制度化、程序化的執(zhí)政機制

完善法制，是推動法治建設的基礎性工作。在現代政治語境中，那種以法治民的“法制”已不再成為可能。隨著法制的健全和完善，依法治國方有可操作性和現實可能性。不能設想，當許多違憲或相互沖突、存在著大量的“空白、模糊和混亂”的法規(guī)及其它的一些具有權力效能的“文件”依然生效時，依法治國能有效地推行。因此，現階段政治體制改革當務之急的一個重要方面，就是完善法制。這也是構建制度化、程序化執(zhí)政機制的基礎平臺。制度化、程序化的執(zhí)政機制，就是一種建立在法治精神上、法制化的施政組織結構體系和運作方式。構建這樣的一種的機制，也是完成中國共產黨由“革命黨”向“執(zhí)政黨”最后轉變的基本標志。中共十六大政治報告就這一取向作了一些原則性的闡述，其要點是：改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式；黨的領導主要是政治、思想和組織領導，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領導。按照黨總攬全局、協(xié)調各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關系，支持人大依法履行國家權力機關的職能，經過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，并對他們進行監(jiān)督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協(xié)圍繞團結和民主兩大主題履行職能。在這里，首先應當進行規(guī)范的應是“政治、思想和組織領導”。這是一個內涵及外延都很廣泛的概念，沒有嚴格的界定，黨的領導會被隨意引申和解釋，其執(zhí)政方式的制度化、程序化就不可能實現。十六大政治報告雖然對此作了進一步的表述，但要使之化作國家政治運作的實際方式，就必須制定成文的程序和規(guī)范。同時，對“按照黨總攬全局，協(xié)調各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)與人民團體的關系”要給出明確的有法定效力的規(guī)則，這也是執(zhí)政黨“依法執(zhí)政”、完善法制的一個重要內容。因此，可以考慮制定“中華人民共和國政黨法”，除了對包括派在內的政黨的一般性質、活動方式等進行規(guī)范外，更重要的是對執(zhí)政黨與國家政治生活（以及與國家政權機關）的關系做出界定。這些規(guī)范應大致包括以下內容：

1、黨的主張必須經過法定程序成為國家意志后方能在國家政治生活中施行。國家政權機關（包括人大和一府兩院）要發(fā)揮實質的職權作用，執(zhí)政黨不應再將自己的主張直接施諸于國家政治生活。例如，黨的施政方針、對重大事項的決策和立法方面的要求、重要的人事安排等，都應以建議的方式提交國家權力機關，由其通過后分別以法律法規(guī)、政府令等方式予以施行。當執(zhí)政黨的主張在國家權力機關未能獲得通過時，應當調整自己的主張另行提出建議。

2、黨的主張成為國家意志只能通過對國家政權機關的主導予以實現。執(zhí)政黨“對國家和社會的領導”不等同于各級黨委為同級國家政權機關的上級領導機構，其主導方式主要地是利用執(zhí)政黨的優(yōu)勢資源，依照法定程序，推薦安排在國家政權機關中的領導職位以及表決的多數比例。同時，可在法律范圍內通過制度安排確立一些有效的主導性機制，例如，在權力機關中執(zhí)政黨黨團（黨組）的特別動議權和否決權；執(zhí)政黨對違紀表決的黨員代表、委員或官員的撤換程序等等。

3、黨的主導必須符合憲法和法律的規(guī)定。一方面，執(zhí)政黨不得提出與法律相違背的主張，并運用其主導力使國家權力機關通過而予以施行；另一方面，黨的主導在程序上、在適用范圍等方面都不得違背諸如“選舉法”、“組織法”等各相關的法律。

在某種意義上說，“政黨法”是實現黨的執(zhí)政方式轉變的必要保證。在構建了制度化、規(guī)范化的執(zhí)政機制后，中共于政治體制改革發(fā)動之初提出的“改革黨的領導制度，劃組織和國家政權的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關、群眾團體、企事業(yè)單位和其他各種社會組織之間的關系，做到各司其職，并且逐步走向制度化”的目標將會得到實現。由于執(zhí)政黨的政黨屬性和職能范疇有了明確的界定，它的執(zhí)政運作方式即被導入法治化的軌道，國家政權機關將成為在國家政治生活中唯一發(fā)揮職能作用的權力和行政、司法]機構。有了這樣的基礎，我國的法治化建設也將會步入一個新的階段，國家治理的運作效率、國家政治生活的有序化程度將進一步提高，憲政中國之路，就有了一個良好的開端。

二、黨政合一，強化國家政權機關的法定權力職能

在現階段，企圖成功移植西方國家政黨政治的方式是行不通的，它超越了現體制所能承受的“度”。構建制度化、程序化執(zhí)政機制最為可能的途徑之一就是推行“黨政合一”，借鑒國外一些成功的經驗，改革黨的內部運作方式和組織結構，使之與法治化的國家治理方式相適應，進一步強化國家政權機關的法定權力定位。在這一方面，中共曾提出了一個初步的設想：“為了適應黨的領導方式和活動方式的轉變，必須調整黨的組織形式和工作機構。今后，各級黨委不再設立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委。黨委辦事機構要少而精，與政府機構重疊對口的部門應當撤銷，它們現在管理的行政事務應轉由政府有關部門管理．．．．．．現在由上級行政部門黨組織垂直領導的企事業(yè)單位的黨組織，要逐步改由所在地方黨委領導。黨組織的領導人員和機關工作人員，由各級黨委管理；國家權力機關、審判機關和檢察機關的領導人員和工作人員，建立類似國家公務員的制度進行管理；群眾團體的領導人員和工作人員、企事業(yè)單位的管理人員，原則上由所在組織或單位依照各自的章程或條例進行管理。”（見“中共十三大政治報告”）應當說，這是一個可行性很強的體制改革選擇，它雖然被概括于“黨政分開”的表述之中，但卻又可以構成“黨政合一”的要素之一。因為，本文所提出的“黨政合一”的內涵，簡約的說，就是指執(zhí)政黨的核心領導層同時為國家政權機關的核心領導層；黨的組織機構要“少而精”、不再與國家機關的機構重疊；黨組織的運作由同時擔任國家政權機關領導的核心領導層主導。筆者在《合二為一：改革執(zhí)政方式的一項制度設計》中曾就此作過一些較為具體的論述，現將相關的研究心得補充陳述如下。

在現代憲政國家中，“一個政黨通過贏得選舉而獲得國家權力后，實際上只可能由該黨贏得選舉的那些黨員代表它來行使國家權力。”這就面臨著執(zhí)政黨的內部關系和黨的運作方式的問題，包括那些獲得國家權力的黨員與本黨在國家機關外的黨員處于何種關系，或者說這兩方中的哪一方掌握本黨的最高領導權？“總起來看，六國各大政黨普遍奉行一條準則，即由獲得國家權力的黨員及其組織掌握黨的最高領導權。”（《人大研究》2002年第6期蔣勁松：《美英法德瑞以六國議會與政黨的關系》）當然，我國的選舉制度與之不同，通常，執(zhí)政黨推薦并通過選舉而成為人大代表、委員和政府主要官員的黨員，并不意味著代表執(zhí)政黨，他們與國家機關以外的黨員一道，通通服從于完全獨立的、擁有很大實際權力的黨的組織系統(tǒng)。這就使得這個系統(tǒng)的組織結構過于龐大，其機構設置又往往與國家機關的機構重疊，造成了雙重領導、以黨代政的情況。這樣的治理方式，既不符合依法治國的精神，效率上也是不高的。雖然，不能簡單的認同或移植西方國家政黨政治的方式和準則，但作為借鑒則可以促進和完善我們的政治體制改革。因此應當在執(zhí)政黨的組織結構和國家機關的組織結構上作一種整合。可以設想，從改革黨的運作方式和組織結構入手，將黨的“指揮中心”轉移至國家政權機關領導層的黨員集體中。也就是說，執(zhí)政黨的組織體系，除了分管純粹黨務的領導及“少而精”的辦事機構外，不再設置實際管理國家事務的專職領導職位和處理公共事務的機構，現有的歸并至國家機關中；黨的核心領導機構（各級黨委的常委會）的主體，由擔任國家政權機關（包括人大和一府兩院）主要領導的黨員集體構成。在運作上，黨務與政務分開，在“指揮中心”的主導下，黨內事務，由黨的組織體系直接管理，國家治理則依照法定程序，通過國家政權機關進行（具體設想參見“合二為一”一文）。應當說，這樣的治理方式比較符合法治精神，同時將會進一步強化國家政權機關法定權力職能。

目前，在我國的政治現實中，國家政權機關的法定權力職能尚存在一定的虛化傾向，在某種意義上是為黨委的執(zhí)行機關。這是由于執(zhí)政黨的現行執(zhí)政方式所決定的。實行“黨政合一”，在實質上就是構建制度化、程序化執(zhí)政機制最可行的操作步驟之一，是在現階段、現體制框架內推進依法治國的有效途徑。朝這一方向發(fā)展，今后國務院的部長和國務委員也應該逐步改從全國人大常委會成員中選任；各級黨委一半以上的委員由經過民主投票程序而當選為各級人大常委后，將有效地培養(yǎng)議會內政黨的活動習慣?！爸笓]中心”轉移到國家機關內，不僅不違背而且有效加強了黨的領導，國家機關作為在國家政治生活中唯一具有法定權力職能的地位，也將在實際運作上得以確立。“黨、政權組織同其他社會組織的關系制度化，國家政權組織內部活動制度化”（見“十三大政治報告”）也就能夠得以實現。

三、“委員”專職化，催生現體制內的權力制衡機制

國家治理的“指揮中心”轉移后，它的權力也將隨之膨脹，就會面臨誰來監(jiān)督“中心”的問題。眾所周知，“絕對的權力導致絕對的腐敗”，不受制約的權力是與現代政治理念格格不入的。法治的基本精神就是對公權的限制。這種限制，又主要是通過權力制衡的方式加以實現的。如前所述，在現階段實行三權分立、或設立民選的監(jiān)督委員會等，缺乏必要的體制支持平臺，在無法對現行體制特別是根本制度作重構性的重大調整時，實行人大常委委員（包括執(zhí)政黨黨委委員）的常任制、專職化，幾乎是催生現體制內的權力制衡機制唯一可行路徑。

作為我國根本政治制度的人民代表大會制度，實行的是非常設制，每年的會期一般為15天。一方面，源于虛化的“人民”主權理論，人大代表的人數太多，代表構成的象征性意義大于權力機關對“政治家”的要求，幾千人的大會也很難有效地議事論政；另一方面，作為常設機關的人大常委會又規(guī)模過小，難以承擔在實質上愈來愈繁重的立法和監(jiān)督工作，常委會成員在嚴格意義上也不是專職和職業(yè)化的，因此，即使在技術層面上也存在著有效發(fā)揮職能的障礙。但又必須看到，在人民代表大會制度的框架內，成在著一定的權力制衡的生長空間。人大的基本職能之一就是對一府兩院的監(jiān)督，只不過由于種種原因，這種監(jiān)督的效能打了折扣，如果將這種一定程度上被虛化的職能落到實處，加上人民政協(xié)民主監(jiān)督的剛性化，就會結構成一個基本的平臺，形成一個基本而有效的權力制衡機制。

在現體制的框架內，要充分地發(fā)揮人大及其常委會的作用，唯一的方法就是將人大常委會改革成為由職業(yè)政治家組成的、一定意義上類似議會的機構。這就應當擴大人大常委會的規(guī)模，實行委員的常任制、專職化；同時，相應的調整、完善其議事規(guī)則，改善其工作條件。即使是按照人大常委會的現行運作方式和議事規(guī)則，一個專職化、進行了“類議會改造”的人大常委委員集體，不論在技術層面上還是政治上，都很難受到少數人（包括常委會核心領導層）的操控，其職責所在，將會順理成章地對“指揮中心”發(fā)揮監(jiān)督主體的作用。此外，大家都知道，中共黨章規(guī)定黨的領導機關是它的各級代表大會及其所產生的各級黨委會，但在實際運作中，這兩個機構的領導職能如同人大一樣在一定程度上被虛化了。實行黨委委員的常任制、專職化，并將其中的絕大多數推薦當選為人大常委委員，不僅能在實際運作中有效地落實黨委的領導職能，而且由于黨委會的主體實際上已寓于人大常委會中，人大的權力機關地位也將在實質上得以確立。同時，這一主體對核心領導層的制約和監(jiān)督，將具有不可爭辯的剛性效力。這樣的制度設計具有雙重的內意義，一是堅持和完善了黨的領導和人民代表大會制度，二是由黨委會主體為多數構成的人大常委會（而不是人數眾多的人大本身），在一定的意義上，將發(fā)揮著議會的功能。

構建現體制內的權力制衡機制，另一有效的途徑就是實行政協(xié)委員（或常委）的常任制和專職化。筆者在《試論人民政協(xié)的定位與制度保證》一文中曾對此作了較為具體的論述，其“要害”就是通過立法，將人民政協(xié)改革成為某種程度上具有議會上院性質的、在法定意義上實施參政議政、民主監(jiān)督的機構。在這樣的定位上，專職化的政協(xié)委員（或常委），不但對一府兩院，即使是對作為最高權力機關的人大，也具有法定効力很強的制約和監(jiān)督作用。

一個有效的權力制衡機制，是一個法治國家不可或缺的構成要素?！拔瘑T”的專職化，黨、人大、政協(xié)三位一體的“委員”合力，將形成我國現體制下的基礎“制衡”體系，使我國的法治化建設，步入一個有了質的飛躍的新階段。

總的說來，本文認為，“開啟憲政”必須從中國的實際情況出發(fā)，充分考慮所選擇路徑的現實可能性；必須按照順序漸進的原則，分階段推進；必須避免發(fā)生劇烈的社會動蕩，實現改革的“軟著陸”，實現轉型的平穩(wěn)過渡。憲政之路，就是中國的政治現代化之路，一個國家，無論其經濟發(fā)展勢頭多么強勁，如果沒有現代化的政治制度予以保證，都是不可能持續(xù)長久的；而在現代社會，人民充分地享受平等、自由的民主權利，不僅僅是發(fā)展經濟的手段，更是目標的主體，人類文明的體現。