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建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府的引擎推動(dòng)作用是任何其他社會(huì)組織和力量無(wú)法替代的，政府在對(duì)經(jīng)濟(jì)的參與過(guò)程中所表現(xiàn)的行為絕大多數(shù)是理性的（即滿足社會(huì)公眾利益的最大化）。這一點(diǎn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速增長(zhǎng)和國(guó)民生活水平的提高已是極好的證明。但由于種種原因，政府行為中的非理性因素也比較突出，成為體制改革中一個(gè)深層次的、棘手的、又必須消除的問(wèn)題。本文提出政府非理性行為這一問(wèn)題，并不是消極的，而正是欲通過(guò)分析其表現(xiàn)、原因、研究消除它的對(duì)策，為政府行為得以規(guī)范、有秩序地實(shí)施和政府理性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供引玉之磚。

一、政府非理性行為的表現(xiàn)

本文所說(shuō)的“非理性”，特指政府行為的不規(guī)范、不科學(xué)、不公正、不合理，包括違背法律、違背規(guī)律、違背行政道德，總之違背人民真實(shí)利益的行為。當(dāng)前，主要表現(xiàn)為以下4種：

1.政府贏利行為。非贏利性，是政府行為的基本特征之一。政府代表公共權(quán)力，因而政府行為必須以非贏利性為依據(jù)，而不能有獨(dú)立的利益取向，否則就扭曲了政府形象。然而目前，一些地方政府卻從事著許多工業(yè)、貿(mào)易、商業(yè)、甚至豪華賓館等服務(wù)業(yè)，直接扶植自己的小金庫(kù)。這固然增加了政府部門收入，但卻嚴(yán)重干擾了市場(chǎng)的正常秩序，并為政府官員的腐敗提供了土壤和條件。一些政府部門為了贏得一己之利，使得哪怕最權(quán)威最合法合理最無(wú)可挑剔的管理內(nèi)容、形式、方法、手段都走調(diào)變形。如監(jiān)督檢查、合理收費(fèi)、依法罰款、適度集資，本是政府部門履行職責(zé)、管理社會(huì)的途徑，但現(xiàn)在某些部門卻把它們變作求利的手段。還有一些地方政府部門，把其為社會(huì)服務(wù)的基本職能與經(jīng)濟(jì)利益結(jié)緣，彈出一支支服務(wù)變奏曲，在服務(wù)的前奏下收取高額費(fèi)用。

2.行政權(quán)力性市場(chǎng)壟斷行為。在現(xiàn)實(shí)生活中，常?？梢钥吹竭@樣的現(xiàn)象：環(huán)衛(wèi)和交通部門能夠強(qiáng)迫機(jī)動(dòng)車和駕駛員購(gòu)買其所提供的各種物品和勞務(wù)，各類政府機(jī)構(gòu)的官辦公司可以憑藉行政隸屬關(guān)系擁有各自的營(yíng)銷領(lǐng)地，甚至黨政理論宣傳部門也可以通過(guò)某些精神產(chǎn)品的指令性發(fā)行而大賺其錢，等等。所有這些現(xiàn)象都具有一個(gè)共同特點(diǎn)：即商品買賣關(guān)系的形成帶有明顯的行政強(qiáng)制性。供給者（都有堂而皇之的身份）依靠行政權(quán)力不僅能夠控制商品價(jià)格，而且可以左右需求行為，權(quán)力影響越大，超額利潤(rùn)就越高。這種行政權(quán)力性市場(chǎng)壟斷行為是體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中出現(xiàn)的一種特殊的政府行為，其本質(zhì)是權(quán)錢交易，是對(duì)市場(chǎng)的非理性干預(yù)和分割。其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是負(fù)面的：它把需求→價(jià)格→供給→資源配置這一正常的市場(chǎng)機(jī)制扭曲為權(quán)力→價(jià)格→供給→資源配置，由此造成經(jīng)濟(jì)的低效率；造成大量的商品無(wú)效供給和嚴(yán)重的實(shí)際收入分配不公；導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)福利的更大損失和大量資源的非生產(chǎn)性流失；誘發(fā)政府工作人員腐敗墮落甚至違法犯罪，產(chǎn)生社會(huì)政治成本。可見，行政權(quán)力性市場(chǎng)壟斷行為是一種極其有害的政府非理性行為。

3.決策上的隨意或沖動(dòng)。政策是最大的政府行為，所以制定政策應(yīng)該是一個(gè)客觀的、科學(xué)的、有序的動(dòng)態(tài)過(guò)程。因?yàn)檎獙?duì)全社會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)歷史負(fù)責(zé)，它天然地應(yīng)該從客觀長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮問(wèn)題，而不能有短視行為。任何不顧客觀實(shí)際、閉門造車、夾雜個(gè)人偏好和情緒的政策，都可能殃及社會(huì)和公眾。然而在改革的進(jìn)程中，卻有不少地方政府機(jī)構(gòu)的不少?zèng)Q策表現(xiàn)出沖動(dòng)和隨意甚至有的任意妄為。比如對(duì)經(jīng)濟(jì)的諸多決策，不是依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和要求制定的，而是憑主觀意志、憑狹隘經(jīng)驗(yàn)、憑一時(shí)的熱情和自負(fù)、憑人云亦云的一窗風(fēng)來(lái)制定事關(guān)國(guó)計(jì)民生的大計(jì)。一些地方政府官員甚至只是把決策與其政績(jī)掛勾，為了追求和顯示政績(jī)，要么不顧本地實(shí)際，別人干什么自己干什么，形成這個(gè)“熱”那個(gè)“熱”、形式主義等弊端；要么只講高速度，只抓投入，只要在向上級(jí)申報(bào)政績(jī)時(shí)有話可說(shuō)即行；甚至以鄰為壑，以短損長(zhǎng)，逞一時(shí)之能，遺歷史之害，以本屆之功，留后屆之患。尤為嚴(yán)重的是把一些役民之舉冠以人民事業(yè)而動(dòng)輒亂集資亂收費(fèi)亂攤派，悖逆民意，不恤民生。

4.裁判踢球行為。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，政府不能成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體卷入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，否則就如運(yùn)動(dòng)場(chǎng)上某人既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員一樣，無(wú)法以公正人的角色來(lái)協(xié)調(diào)各種矛盾。但是迄今為止，政府還沒(méi)有完全退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。有些地方還出現(xiàn)這樣一種情況：地方政府親自插手，把銀行稅務(wù)部門請(qǐng)來(lái)強(qiáng)行為企業(yè)提供貸款和減免稅金，或發(fā)動(dòng)企業(yè)搞“扶貧”，把好的企業(yè)和差的企業(yè)合并搞“拉郎配”，搞平均主義……所有這些情況，依然是裁判踢球行為，不僅有悖于《企業(yè)法》和《條例》，而且和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背道而馳。

二、政府非理性行為的原因分析

上述政府非理性行為的產(chǎn)生，主要基于3方面的原因：

1.經(jīng)濟(jì)原因：政府產(chǎn)生獨(dú)立的利益取向

本文用傳統(tǒng)的微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來(lái)分析政府部門及官員的行為動(dòng)機(jī)和方式，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)行為和政治行為作為人類的社會(huì)行為，在本質(zhì)上具有一定的相似之處。經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，是經(jīng)濟(jì)學(xué)中一個(gè)極為重要的分析前提。這一假設(shè)是指：人是理性的自利主義者，當(dāng)一個(gè)在社會(huì)活動(dòng)中面臨若干個(gè)不同的選擇機(jī)會(huì)時(shí)，他總是本能地選擇能夠自己帶來(lái)更大經(jīng)濟(jì)利益的那種機(jī)會(huì)。由于政府是由人組成的，政府的各類決策是由人制定，各種政策措施是由人去執(zhí)行的，而人們?cè)谛枰鞒稣螞Q策和經(jīng)濟(jì)決策時(shí)，對(duì)各種可能的選擇機(jī)會(huì)的反映，在本質(zhì)上是沒(méi)有差別的，一般說(shuō)來(lái)，總是趨利避害或趨大利而避小利。因此，即使在政治活動(dòng)過(guò)程中，人們的行為也不可避免地帶有經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的特征，其行為實(shí)際是受個(gè)人的成本——收益計(jì)算原則支配的。這種關(guān)于人的政治行為的分析旨在說(shuō)明：對(duì)于政府部門及其工作人員的行為，如果在制度上沒(méi)有一種之行有效的約束機(jī)制，那么當(dāng)大權(quán)在握的政府部門及其工作人員的身自利益與公眾利益發(fā)生矛盾時(shí)，受損害的總是公眾利益。政府部門及其工作人員為保護(hù)自身利益而損害社會(huì)公眾利益的行為便是非理性行為。

所以，作為權(quán)力載體的政府部門如果產(chǎn)生或追逐獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，也是非理性的。以權(quán)力為籌碼求得經(jīng)濟(jì)利益的最大化，更是非理性的。在改革已進(jìn)行了十幾年的今天，中國(guó)的制度環(huán)境已發(fā)生了很大變化，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)向經(jīng)濟(jì)行為動(dòng)機(jī)和方式也發(fā)生了顯著變化：政府越來(lái)越明顯地表現(xiàn)出本地區(qū)、本部門利益代言人的作用，而不僅僅是中央意圖的執(zhí)行者，不僅僅是為人民謀利益。政府機(jī)構(gòu)及其工作人員產(chǎn)生獨(dú)立的利益取向，使行政權(quán)力功利化。

就公民個(gè)人而言，追求最大經(jīng)濟(jì)利益，是理性的；但就政府部門而言，只有追求全社會(huì)利益的最大化，才是理性的。然而，隨著體制轉(zhuǎn)軌，在兩種體制的矛盾和磨擦中，經(jīng)濟(jì)利益作為一種潤(rùn)滑劑相機(jī)滲入，與即使是政府工作人員也具有的經(jīng)濟(jì)人特性相吻合，從而使政府部門出現(xiàn)了獨(dú)立的利益取向，出現(xiàn)了權(quán)力和利益相結(jié)合的傾向，產(chǎn)生了政府部門及工作人員利用權(quán)力謀求局部、部門或個(gè)人利益最大化的沖動(dòng)，從而產(chǎn)生政府違背或損害公眾利益的政府非理性行為。而客觀上制度規(guī)則的不完備和法律體系及約束機(jī)制的不健全，則為這種非理性行為提供了生長(zhǎng)的條件。

2.機(jī)制原因：監(jiān)督制約不力或失效

古今中外的政治實(shí)踐都反復(fù)證明了這樣一條真理：對(duì)一種權(quán)力的制約，只有來(lái)自同一層次的獨(dú)立的其他權(quán)力的存在活動(dòng)才能奏效。這是因?yàn)椋旱谝?，任何?quán)力都包含著強(qiáng)制因素，如果在全社會(huì)只有一種權(quán)力系統(tǒng)，那么這種權(quán)利系統(tǒng)就必須能夠?yàn)樗麨?。第二，任何?quán)力都具有自我擴(kuò)張的機(jī)制。權(quán)力作用的范圍越廣，發(fā)揮作用的時(shí)間越長(zhǎng)，就越顯示自身的價(jià)值，行使權(quán)力者就越感到自身的能量，整個(gè)社會(huì)對(duì)權(quán)力主體的依附性就日益增強(qiáng)，其它性質(zhì)的行為主體無(wú)法控制權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張的趨勢(shì)，權(quán)力主體自身也會(huì)成為權(quán)力的奴隸。只有存在另外的權(quán)力，這些權(quán)力的自我擴(kuò)張機(jī)制就會(huì)分化為相互制約的力量。第三，掌握巨大的社會(huì)資源是權(quán)力存在的條件，權(quán)力的行使過(guò)程就是對(duì)這些資源的分配過(guò)程。因此，權(quán)力可以使絕大多數(shù)社會(huì)成員對(duì)各種物質(zhì)資源的需要面對(duì)它表示服從。所以，各種非權(quán)力的社會(huì)組織，各個(gè)普通的社會(huì)成員對(duì)權(quán)力的監(jiān)督是軟弱無(wú)力的。

據(jù)此分析一下我國(guó)當(dāng)前的情況。在我國(guó)，對(duì)行政的監(jiān)督制約力量分為兩部分：權(quán)力監(jiān)督和非權(quán)力監(jiān)督。這兩種力量的監(jiān)督極大地保證了政府行為的合法性和合理性，但也各有缺陷。

首先分析權(quán)力監(jiān)督體系。這個(gè)體系分為兩個(gè)層次：政府系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督和外部權(quán)力監(jiān)督，包括人大、人民法院、人民檢察院的監(jiān)督。就政府系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督而言，它具有全面性、直接性、徹底性的優(yōu)點(diǎn)，因而政府自我約束控制通常是行之有效的。但內(nèi)部監(jiān)督也存在固有的弱點(diǎn)：由于政府系統(tǒng)上下一體的關(guān)聯(lián)性，會(huì)出現(xiàn)“家丑不可外揚(yáng)”的弊端；由于政府處于管理者的地位，當(dāng)局者迷，對(duì)工作中的缺點(diǎn)錯(cuò)誤難以發(fā)現(xiàn)；政府機(jī)關(guān)考慮問(wèn)題好從行政目標(biāo)出發(fā)，易于輕視手段對(duì)公民權(quán)利的傷害；政府自我監(jiān)督作用的發(fā)揮程度，有賴于上級(jí)機(jī)關(guān)的重視程度而非體制本身。因而，“自己的刀難削自己的把”，這層監(jiān)督力量對(duì)于克服政府非理性行為來(lái)說(shuō)還不夠強(qiáng)大。

外部權(quán)力監(jiān)督體系是最重要的監(jiān)督力量，是我國(guó)政府行為理性化、法制化的強(qiáng)大保證。但這個(gè)層次的監(jiān)督并不十分健全，存在如下欠缺：①人大監(jiān)督程序法不健全，起不到震懾作用；部分人大代表素質(zhì)較低，缺乏監(jiān)督意識(shí)；權(quán)力機(jī)關(guān)授予行政機(jī)關(guān)的行政處理權(quán)日益擴(kuò)大，行政權(quán)失控。因而，人大的監(jiān)督作用未能充分發(fā)揮出來(lái)。②人民法院的司法審查是有限的司法審查，表現(xiàn)出一定的局限性和被動(dòng)性。如審判機(jī)關(guān)的法律監(jiān)控遵循不告不理的原則，無(wú)權(quán)對(duì)政府進(jìn)行主動(dòng)審查，只有當(dāng)公民，法人或其他組織告到法院時(shí)，監(jiān)督過(guò)程才開始，這就有可能遺漏某些雖已違法但原告缺失的案件。另外，司法審查只能結(jié)合具體案件進(jìn)行，無(wú)權(quán)對(duì)抽象政府行為進(jìn)行一般審查。③檢察機(jī)關(guān)只擔(dān)負(fù)著行政人員嚴(yán)重違法犯罪的追究職責(zé)，而不承擔(dān)對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政人員的一般違紀(jì)行為的追究，更不承擔(dān)對(duì)失當(dāng)行為的處理責(zé)任。因而外部權(quán)力監(jiān)督表現(xiàn)出相應(yīng)的局限性，而且往往是事后監(jiān)督。

其次分析非權(quán)力監(jiān)督體系，主要指社會(huì)力量的監(jiān)督。群眾和群眾組織及其他社會(huì)組織、社會(huì)輿論的監(jiān)督即屬于此。這部分監(jiān)督在一定程度上顯得無(wú)力或無(wú)奈。原因在于：或者民主主體缺乏監(jiān)督意識(shí)，不在其位，不謀其政；或者人微言輕，監(jiān)督無(wú)效，官官相護(hù)，對(duì)違紀(jì)違法者缺乏應(yīng)有的處罰，甚至對(duì)檢舉者有打擊報(bào)復(fù)現(xiàn)象。

3.體制原因：傳統(tǒng)的政府萬(wàn)能的管理體制沒(méi)有被徹底改革

隨著改革的深入進(jìn)行，人們已逐漸認(rèn)識(shí)到政府不是萬(wàn)能的，政府也會(huì)犯錯(cuò)誤。但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維定式在各級(jí)政府部門都頑強(qiáng)地存在著。在各地，政府行為的無(wú)限性、壟斷性、無(wú)約束性依然沒(méi)有消除。由于中央政府的權(quán)力很大一部分下放到了地方政府，使得地方政府為了各自的利益，對(duì)外構(gòu)筑貿(mào)易壁壘，對(duì)內(nèi)加緊了對(duì)企業(yè)的控制。一個(gè)地方的所有企業(yè)無(wú)形中就是一個(gè)拖拉斯，地方政府理所當(dāng)然地成為這一大托拉斯的總，對(duì)企業(yè)象管理政權(quán)的分支機(jī)構(gòu)一樣通過(guò)行政手段實(shí)施管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府還直接從事企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，企業(yè)利益就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利益，政企更加溶合，裁判踢球行為難以消除。

三、對(duì)克服政府非理性行為的建議

優(yōu)化政府行為，消除非理性因素，首要的是優(yōu)化政府體制。政府只有具有健全的制度與組織并在完備的法律規(guī)范約束下，才能作出理性的、合乎社會(huì)要求的行為。具體說(shuō)，主要從三方面操作：

1.強(qiáng)化對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督，規(guī)范政府行為。第一，特別加強(qiáng)事先監(jiān)督（因?yàn)槲覀冊(cè)谶@方面作的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠），以憲法和法律形式在立法機(jī)關(guān)人大設(shè)立對(duì)政府機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)，以審查行政機(jī)關(guān)的決策和其他行為是否符合憲法和法律、是否在其權(quán)限范圍之內(nèi)、是否合理與公正。第二，必須明晰政府行為的范圍約束，將各級(jí)政府及下屬部門的職能權(quán)限以法律形式確定下來(lái)，政府部門一律按法律條例規(guī)范自己的行為。制造這些法規(guī)，既要有“應(yīng)怎么樣”的規(guī)定，也要有“不應(yīng)怎樣”的限制，還要有“否則怎樣”的制約措施。第三，外部權(quán)力機(jī)關(guān)的事后監(jiān)督，必須本著嚴(yán)懲的原則，懲罰的強(qiáng)度和力度必須使那些違法犯罪的政府工作人員感到得不償失。

2.提高政府工作人員的工資待遇。既然利益矛盾是造成政府行為不規(guī)范的基本原則，就有必要處理好利益關(guān)系。目前，行政工作人員的工資偏低，往往要靠機(jī)關(guān)創(chuàng)收來(lái)彌補(bǔ)工資收入的不足。這在一定程度上助動(dòng)了權(quán)錢交易的發(fā)生。當(dāng)一個(gè)國(guó)家公務(wù)員的工資普遍低及財(cái)富分配不公時(shí)，腐敗就會(huì)成為這個(gè)國(guó)家的嚴(yán)重問(wèn)題。換言之，如果一個(gè)公務(wù)員得不到足夠的錢養(yǎng)家糊口或過(guò)上他比較滿意的生活，他將出于經(jīng)濟(jì)上的考慮而熱衷于謀取私利。因此，定期提高行政人員的工資，是優(yōu)化行政人員個(gè)體行為的保障之一。從表面上看，給行政人員提高工資，會(huì)增加財(cái)政收入，但依靠他們廉潔從政和嚴(yán)格執(zhí)法，國(guó)家由此增加的財(cái)政收入會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)這種開支。

3.改組現(xiàn)行的政府組織機(jī)構(gòu)，撤消一切與企業(yè)直接掛鉤的部門，切斷政府各主管部門與企業(yè)的上下級(jí)關(guān)系，使所有競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)都成為無(wú)上級(jí)部門的企業(yè)，使之真正以利潤(rùn)最大化為經(jīng)營(yíng)的第一目標(biāo)，毫無(wú)顧忌地走向市場(chǎng)，而不必看上級(jí)部門的臉色行事。