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內(nèi)容提要：政府職能轉(zhuǎn)變與政府創(chuàng)新相互間有著互動關系。政府職能的轉(zhuǎn)變要以政府創(chuàng)新作前提，以政府創(chuàng)新來推動職能轉(zhuǎn)變；政府創(chuàng)新要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A，以政府職能轉(zhuǎn)變來帶動政府創(chuàng)新。本文通過對中國1987—1988年和1998—1999年所進行的兩次政府創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變的分析，并通過對中國政府職能轉(zhuǎn)變滯后的論述，從理順政府與市場的關系、改善政治與行政的關系和建設電子政府等方面，闡述了政府創(chuàng)新的三種途徑。結(jié)論是必須以政府創(chuàng)新來推進政府職能轉(zhuǎn)變。

關鍵詞：職能轉(zhuǎn)變政府創(chuàng)新行政審批電子政府政府與市場政治與行政

前言

面對全球化和信息化帶來的新變化、新挑戰(zhàn)、新機遇，世界各國政府都在爭先恐后地推進本國全方位、多層次、寬領域的改革和發(fā)展，特別是政府的改革和發(fā)展。政府的改革和發(fā)展，首推職能轉(zhuǎn)變與政府創(chuàng)新。

政府職能是指政府的職責和功能。職責是靜態(tài)的，功能是動態(tài)的。根據(jù)社會的發(fā)展和需求，政府的職責和功能都會發(fā)生變化。因此，所謂政府職能轉(zhuǎn)變，就是指政府的職責和功能的變化、轉(zhuǎn)換與發(fā)展。它包括五層含義：

其一，政府職能是發(fā)展變化的，不是一成不變的。不同社會形態(tài)國家的政府，其職能是不盡相同的；同一社會形態(tài)國家的不同時期的政府，其職能是有區(qū)別的；就是同一時期政府的兩種基本職能的比重也是逐步傾斜、互為消長的。

其二，政府職能的轉(zhuǎn)變，主要是指政府社會管理職能的轉(zhuǎn)變。政府的階級統(tǒng)治職能只存在一個強化和弱化的問題，關鍵是要轉(zhuǎn)變政府的社會管理職能，實行政企分開、政社（社會組織）分開、政事（事業(yè)單位）分開。

其三，政府職能的轉(zhuǎn)變，意味著政府管理權(quán)限的改變。要將屬于地方的權(quán)力下放給地方，將經(jīng)營權(quán)還給企業(yè)，將屬于社會組織的權(quán)力分給社會，將事業(yè)單位的行政權(quán)力收回政府、管理權(quán)力放給單位。

其四，政府職能的轉(zhuǎn)變，更重要的是指政府管理方式的轉(zhuǎn)換。要變計劃管理為市場管理，變單一管理為綜合管理，變直接管理為間接管理，變指揮命令為調(diào)節(jié)服務，變管理為治理。這種管理方式和途徑的改變，對于政府職能的轉(zhuǎn)變是至關重要的。

其五，政府職能的轉(zhuǎn)變，實際上也是指政府能力的轉(zhuǎn)換與提高。政府能力是指政府能不能制訂一個切合實際的現(xiàn)代化政策、能不能有效地推行這種政策的能力。政府能力的轉(zhuǎn)換與提高，也就意味著政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變。(參見謝慶奎等著《中國政府體制分析》152—157頁，中國廣播電視出版社，1998年版。)

“創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力”。(轉(zhuǎn)引自劉靖華等著《政府創(chuàng)新》，緒論第1頁，中國社會科學出版社，2002年版。)這是同志科教興國戰(zhàn)略所發(fā)出的偉大號召。政府創(chuàng)新是這種創(chuàng)新活動的重要方面。

政府創(chuàng)新就是探索政府體制運轉(zhuǎn)的新方法、新模式以適應新環(huán)境的變化和新現(xiàn)實的挑戰(zhàn)；就是通過探尋和建立較為合理的政府體制運轉(zhuǎn)模式，從而確保社會資源能夠得到最優(yōu)化配置，確保國家資本能夠更好地用于改善人民的生活。無論是追求市場化政府、參與式政府還是追求靈活反應式政府和松綁式政府等具體的政府模式(參見劉靖華等著《政府創(chuàng)新》，緒論。)，政府創(chuàng)新在內(nèi)涵上體現(xiàn)為以下三個層面的創(chuàng)新(參見劉靖華等著《政府創(chuàng)新》，第68頁。)。

一是理論層面上的政府創(chuàng)新。它是政府創(chuàng)新的核心內(nèi)容，指的是在理順政府與市場的關系方面（即政府與市場之間的公共選擇），應做到更多的市場和更小、更有效的政府，從而在公共服務輸出領域引進市場機制，建立公共服務領域的市場競爭機制。

二是體制層面的政府創(chuàng)新。它是體現(xiàn)為結(jié)構(gòu)和功能上政府創(chuàng)新的主要內(nèi)容。它是指在政治和政府、行政和立法、司法等的橫向關系上，以及中央政府和地方政府的縱向結(jié)構(gòu)方面，加以全面改善和創(chuàng)新，重新塑造政治和行政（政策制定和政策執(zhí)行）之間的關系。

三是技術層面的政府創(chuàng)新。它是政府創(chuàng)新操作方面的內(nèi)容。以建設電子政府為中心，通過網(wǎng)上信息和網(wǎng)上辦公，強化信息技術的運用，以改革原有繁瑣的政府工作程序和復雜的政府組織結(jié)構(gòu)，最終提高政府行政效率和促進國家經(jīng)濟社會的快速發(fā)展與繁榮。

在以上三個層面的政府創(chuàng)新中，作為政府創(chuàng)新的核心內(nèi)容，政府理論創(chuàng)新最為重要、最為根本，它是指引政府體制創(chuàng)新和政府技術創(chuàng)新的方向，是政府體制創(chuàng)新和技術創(chuàng)新的基礎，并直接為二者提供理論服務；政府體制創(chuàng)新則比較復雜、比較艱難，因為它牽涉到方方面面的關系和受影響者的切身利益，需要統(tǒng)籌兼顧、循序漸進和不斷強化；相比較而言，政府技術創(chuàng)新較為容易、快捷，但由于電子政府剛剛興起不久，存在很多諸如網(wǎng)絡安全、網(wǎng)上傳輸精確度等方面的問題，仍需要不斷探索、小心推進。一、兩次創(chuàng)新，兩次轉(zhuǎn)變

新中國建立以來，中國進行的七次大規(guī)模政府機構(gòu)改革中，1987—1988年的第五次和1998—1999年的第七次，以機構(gòu)改革為依托，提出了政府職能轉(zhuǎn)變這個中心課題，并開展了政府創(chuàng)新活動，以政府創(chuàng)新促進了政府職能轉(zhuǎn)變。

1987—1988年進行的政府改革，確立了近期目標和長遠目標并實行“三定”即定職能、定機構(gòu)、定編制的改革方案。改革的成果主要體現(xiàn)為三方面：一是調(diào)整了國務院所屬機構(gòu)的總體格局，強化了實行間接管理的部門而弱化了進行直接管理的部門；二是按照黨政分開的原則，對中共中央直屬機構(gòu)進行了改革。將應由政府部門承擔的職能移交給政府有關部門，不再設置與國務院職能部門工作重疊的辦事機構(gòu)；三是地方政府進行相應的機構(gòu)改革，取得了一定的成果。但是，政府職能轉(zhuǎn)變沒有到位，關系沒有理論，地方政府機構(gòu)改革沒有全面展開。

1998—1999年進行的政府改革明確地將政府職能轉(zhuǎn)變置于核心地位，對政府創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變之間的關系的認識深入了一步。這次創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變的特點有三：一是真正實行政企分開，這次改革方案規(guī)定了專業(yè)經(jīng)濟管理部門的主要職責，此外，改革方案還詳細規(guī)定了政府和國有企業(yè)的關系；二是精簡幅度大，做到了機構(gòu)精簡25%，人員精簡50%，這兩個機構(gòu)改革指標居歷次改革之首；三是領導決心大，同志對政府機構(gòu)膨脹、臃腫且效率低下的狀況提出了嚴厲批評；朱鎔基總理決心很大，多次表示一定要將這次機構(gòu)改革進行到底。但也有不盡人意的地方，如關于機構(gòu)和編制的立法仍然沒有跟上等。

1987—1988年進行的第一輪政府創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變，以理順黨政關系為中心來推進政府創(chuàng)新，并進而促進政府職能的轉(zhuǎn)變。這一輪政府創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變，首先認定政治體制改革的關鍵是黨政分開，黨政分開即黨政職能分開；黨的領導的內(nèi)容是政治領導，即政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權(quán)機關推薦重要干部；黨對國家事務實行政治領導的主要方式是：使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現(xiàn)黨的路線、方針、政策；由于黨的性質(zhì)和政府的性質(zhì)不同，故應改革黨的領導制度，劃組織和政府的職能、組織形式以及工作方式；此外，黨中央對全國實行政治領導，各級地方黨委對本地區(qū)實行政治領導并執(zhí)行上級黨委和政府的指示。為達到這些方面的職能轉(zhuǎn)變，進行政府創(chuàng)新所采取的舉措有：黨委不再設立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委；撤消黨委與政府機構(gòu)重疊對口的部門，將其所管行政事務交由政府有關部門管理；政府各部門現(xiàn)有的黨組各自向批準它成立的黨委負責；黨的紀律檢查委員會集中力量管好黨紀、協(xié)助黨委管好黨風，不再處理法紀和政紀案件；由上級行政部門黨組織垂直領導的企事業(yè)黨組織改由所在地方黨委領導。

1998—1999年進行的第二輪政府創(chuàng)新和職能轉(zhuǎn)變，以政企分開為中心進行政府創(chuàng)新來推進政府職能的轉(zhuǎn)變。具體舉措有四：一是在重要行業(yè)和關鍵領域，以市場為導向，打破部門、地區(qū)和所有制的界限，支持強強聯(lián)合，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，組建大型企業(yè)集團以增強在國內(nèi)外市場的競爭力，并同時加強國務院對國有大型企業(yè)財務的監(jiān)督。二是進行股份制和股份合作制改革，對具備條件的大中型企業(yè)實行規(guī)范的公司制，根據(jù)市場情況，允許一些企業(yè)上市發(fā)行股票；明確國家和企業(yè)的權(quán)利和責任，完善企業(yè)內(nèi)部管理制度，加強所有者對經(jīng)營者的約束和激勵，防止國有資產(chǎn)流失；對國有小型企業(yè)采取改組、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營和股份合作制、出售等形式，加快搞活。三是加強領導班子建設和企業(yè)經(jīng)營管理，完善對經(jīng)營者的選聘、監(jiān)督、考核和獎懲，加強民主管理，充分發(fā)揮廣大職工的積極性和創(chuàng)造性。四是在推進國有經(jīng)濟改革和發(fā)展的同時，積極發(fā)展城鄉(xiāng)多種形式的集體經(jīng)濟，繼續(xù)鼓勵和引導個體、私營等非公有制經(jīng)濟共同發(fā)展；加快社會保障制度的改革，為國有企業(yè)改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整創(chuàng)造條件；在流通領域，打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，整頓市場秩序，打擊走私販私和制售假冒偽劣產(chǎn)品的不法行為。

機構(gòu)精簡作為政府結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在以上兩輪政府創(chuàng)新中，對推進政府職能轉(zhuǎn)變起到了加固和提升作用。1987—1988年政府創(chuàng)新進行的機構(gòu)改革中，初步合并裁減了部分專業(yè)管理部門和綜合部門內(nèi)部的專業(yè)機構(gòu)，加強了決策咨詢部門和調(diào)節(jié)、監(jiān)督、審計、信息部門，轉(zhuǎn)變了綜合部門的工作方式。1998—1999年政府創(chuàng)新進行的機構(gòu)改革中，首先，調(diào)整和撤消了那些直接管理經(jīng)濟的專業(yè)部門，加強了宏觀和執(zhí)法監(jiān)管部門，從而促進了政府職能從微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變；其次，按權(quán)責一致原則，調(diào)整部門的職責權(quán)限，明確劃分部門之間的職責分工，減少了不同部門之間政府職能的扯皮和混亂。從而，使政府對企業(yè)的管理職能從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤g接管理為主。與此同時，配合機構(gòu)改革，對富余人員作出了妥善安置。

二、政府職能轉(zhuǎn)變的滯后

全球化和信息化的影響、順利加入世貿(mào)組織（WTO）以及市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，都迫切需要中國政府實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變。然而，由于眾所周知的原因和一些政府自身的原因，政府職能轉(zhuǎn)變顯得與形勢發(fā)展的要求不同步，明顯滯后。這種滯后主要表現(xiàn)為以下三大方面：

（一）政企關系

中國當前面臨的國際國內(nèi)新形勢特別是“入世”的影響，迫切要求建立新型的政企關系。這種新型的政企關系包括兩重含意。第一重是指政府的目的必須從經(jīng)濟資源的控制轉(zhuǎn)到為企業(yè)服務上來，第二重含意是指給企業(yè)以平等的主體地位。其中，第一重含意上的新型政企關系要求政府對企業(yè)提供以下三種職能的服務：一是維護正常良好的市場秩序，打擊各種欺詐和不正當行為，以保障市場的公平性和優(yōu)勝劣汰的市場機制；二是通過宏觀經(jīng)濟政策的市場化手段而不是政治動員和行政命令手段來維持經(jīng)濟穩(wěn)定與增長；三是協(xié)調(diào)和保護本國企業(yè)和行業(yè)的發(fā)展，在WTO允許的框架之內(nèi)積極尋求對本國企業(yè)的有效的扶持和保護方式。

第二重含意上的新型政企關系要求政府與企業(yè)建立一種在法律基礎上的對等關系。政府可以依法利用經(jīng)濟手段對宏觀經(jīng)濟進行調(diào)控，也可以依法對微觀上的企業(yè)微觀行為進行處罰，除此之外，政府不具備其它對企業(yè)的管理和支配權(quán)。另一方面，對政府的越權(quán)行為，企業(yè)應當有權(quán)力也有途徑進行申訴。企業(yè)作為承擔獨立的民事責任和享受民事權(quán)利的法人，在其受到政府的違法侵害時，擁有對政府完整的法律訴訟權(quán)利，可利用法律來制約政府的越權(quán)行為。

與以上這些新型政企關系的要求相比，在現(xiàn)實中，目前的政府與企業(yè)的關系仍是不很規(guī)范、較為滯后的。這種滯后主要表現(xiàn)為以下各種狀況(參見《中國行政管理》雜志，8—9頁，2002年第1期。)。

入世后我國中小國有企業(yè)的政企分開已大體解決，盡管問題不少，入世后尚不至于引起多少爭議；但政府與國有大企業(yè)的關系由于涉及到政府同時作為公共管理者和國有資產(chǎn)的所有者這一仍有待解決的問題，政企分開的進展步履緩慢、嚴重滯后；政府與部分國有企業(yè)之間、一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間仍然保持著父子關系，一些地方政府與其所辦的企業(yè)、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間形成了利害相關、生死與共的手足關系，政府與民營企業(yè)、三資企業(yè)之間是類似交警與司機的監(jiān)督與被監(jiān)督關系。還有另一個重大問題是，那些帶有自然壟斷性質(zhì)的國有企業(yè)，如電信、電力、公路、石油、民航、城市公用事業(yè)等全國性大公司，許多仍采取政企不分、政企合一的方式進行經(jīng)營管理，具有濃厚的政府行為色彩。此外，該停止進入競爭性領域的國有資產(chǎn)仍未完全停止；該通過改制、改組、出售、兼并、破產(chǎn)等方式有序退出的部分國有企業(yè)仍未完全退出；公司法人治理結(jié)構(gòu)仍未完善；國有資產(chǎn)管理機構(gòu)職能仍未完善。

所有這些滯后的政企關系，都需要進行政府創(chuàng)新，以轉(zhuǎn)變政府職能、建立新型的政企關系。

（二）行政審批

行政審批制度的改革是我國新一輪政府職能轉(zhuǎn)變的突破口，是當前入世后轉(zhuǎn)變政府職能中的一項迫切任務(參見《中國行政管理》雜志，3—5頁，2002年第6期。)。從2001年國務院召開行政審批制度改革會議以來，行政審批項目進行了全面清理，改革進展順利，在減少審批項目和簡化審批程序等方面都取得了不少成績。截至目前，省、自治區(qū)、直轄市都相繼進行了行政審批制度改革，絕大多數(shù)對省一級政府部門審批項目進行了清理和處理，一些地方已著手進行第二輪和第三輪改革。

當前行政審批制度改革從全國范圍講開局不錯，可是與WTO的要求相比，發(fā)展還不平衡，還存在著不少弊病，還必須進一步加大改革工作的進度。這些弊病主要有：審批范圍仍然太廣、環(huán)節(jié)過多，審批事項法律依據(jù)不充分，審批很不規(guī)范，責任不明確、監(jiān)督機制不健全，極易滋生權(quán)力腐敗。此外，還存在一些“以行政審批的方式對待行政審批改革”的做法。比如有的對審批事項清理不徹底，虛報數(shù)字；有的片面強調(diào)自身利益，多留少減，或者減掉無關緊要的審批事項，把對自身有利的事項留下；有的行政審批事項減了，但所設定的依據(jù)卻沒有相應地作出處理?？梢?，入世后深化政府行政審批改革的任務仍然十分艱巨。

行政審批制度改革在推進過程中也涉及不少深層次的矛盾。如在部門利益驅(qū)動下，爭奪審批權(quán)限、搞行政壟斷等現(xiàn)象比較明顯，甚至在審批過程中出現(xiàn)部門越位、濫用權(quán)力等情況；審批程序不規(guī)范，還不夠公開透明等。當前我國行政審批過多、過濫所表現(xiàn)出來的制度性缺陷，與我國政府機構(gòu)過多、過雜和管理權(quán)限過寬、相互重疊有關。

減審批不減機構(gòu)，審批會直接或變相地反彈，因為政府機構(gòu)總是要以某種方式來行使權(quán)力；只減政府機構(gòu)不減審批事項，則相關機構(gòu)總會找理由再生。因此，在精簡審批事項的同時，應與精簡政府機構(gòu)、完善中介組織結(jié)合起來。打破“審批經(jīng)濟”怪圈，推進政府職能轉(zhuǎn)變，是民心所盼，是入世要求，也是政府自身改革和完善的一件大事。

（三）加入WTO的挑戰(zhàn)

經(jīng)過20多年的改革開放，我國政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)取得了顯著成績。以間接手段為主的宏觀調(diào)控體系框架基本建立，市場體系建設取得了重大進展，政府直接管理國有企業(yè)方式有了較大的改變，涉外經(jīng)濟管理逐步向國際慣例靠攏，政府機構(gòu)改革進一步深入，政府決策民主化有了很大提高，政府促進經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的職能不斷加強。然而，根據(jù)WTO無歧視原則、可預見的和不斷增長的市場準入條件原則、透明度原則、促進公平競爭和通過實現(xiàn)資源有效配置促進經(jīng)濟增長原則等的要求，政府對市場干預必須適度，對市場監(jiān)管要有力，對宏觀經(jīng)濟調(diào)控要有效率，政府政策及行為要統(tǒng)一透明。

但就我國入世后目前的情況看，政府職能缺位、越位和錯位的情況依然存在，有的還比較嚴重：一是“越位”，政府管了不該由政府機關辦的事情，干預了市場；二是“缺位”，該由政府機關管的事情，如服務、監(jiān)管等方面的事務，政府做得還不夠；三是“錯位”，本來屬于某一政府機關管理的事情卻被另一政府機關所管理，以致造成事權(quán)不清、相互扯皮。解決的辦法是“讓位”，凡市場的事情都應讓位給市場做，政府決不能代勞，而這最主要的就是要改革審批經(jīng)濟；但在市場失靈、企業(yè)難為的地方，又存在著政府放手調(diào)控的廣闊舞臺，政府職能只有這樣做到有退有進、互不干涉，方能有所作為。

之所以造成政府職能缺位、越位和錯位，主要原因是因為政府對企業(yè)和社會中介組織的管理理念還沒有完全轉(zhuǎn)變，仍然習慣于過去那種自上而下的“指揮式”行政管理，不能適應市場經(jīng)濟主體多元化、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡化和經(jīng)濟發(fā)展國際化的需要；政府公共服務職能還沒有充分發(fā)揮，特別是對公平制度的供給還不充分，如目前還沒有完整的公平競爭的法律體系，缺少《反補貼法》、《反傾銷法》和《商業(yè)秘密保護法》等；在投資領域?qū)Ψ枪薪?jīng)濟還有一些限制，不利于市場經(jīng)濟主體的公平競爭；政府行政壟斷在某些領域依然存在，行政審批制度較多；一些部門和地方政府出于部門利益、地方利益甚至長官意志，對企業(yè)和社會中介組織進行不適當?shù)男姓深A，角色“越位”和“錯位”現(xiàn)象并存。

所以，根據(jù)WTO對政府的要求，我國政府職能還需進一步調(diào)整和轉(zhuǎn)變。三、政府創(chuàng)新的目標和途徑(參見網(wǎng)上的十六大報告)

黨的十六大提出，深化行政管理體制改革、進行政府創(chuàng)新的目標就是“建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制?！?/p>

這一目標要求，政府創(chuàng)新要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的原則，繼續(xù)推進政府機構(gòu)改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式。這一目標還要求，政府創(chuàng)新應建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。

這一目標還要求，適應行政法治的需要，政府應加快制訂《行政程序法》，以實現(xiàn)我國行政管理的公開化、程序化，為建立公正透明、廉潔高效的行政管理體制提供立法保障。此外，政府還應完善行政公開制度，逐步擴大行政公開的范圍和行政公開義務主體的范圍，實現(xiàn)行政公開方式的多樣化。為達到黨的十六大提出的“建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制?！边@一新時代和新形勢下的政府創(chuàng)新目標，就必須進行全方位、多層次、寬領域的政府創(chuàng)新。具體來說，進行政府創(chuàng)新的途徑有如下三大方面：一是理順政府與市場的關系，做到更多的市場、更小更有效的政府；二是改善政治與行政的關系，建立合理的政黨與政府、行政與立法和司法、中央與地方之間的關系；三是以建設電子政府為中心，強化信息技術的運用。

（一）理順政府與市場的關系

政府創(chuàng)新，首先要突破某些傳統(tǒng)理論的約束。同志在去年的“七一”講話中率先提出理論創(chuàng)新：一是要認清和把握已經(jīng)和正在變化著的社會結(jié)構(gòu)，認清什么是先進的社會生產(chǎn)力，什么是先進的文化；一是要重新認識勞動價值論，重新估量知識、管理、科技、優(yōu)秀的文化與好的體制等要素在社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位與作用。同志提出的這一宏觀理論創(chuàng)新為以下具體的政府理論創(chuàng)新奠定了堅實的基礎。

適應全球化和信息化的影響特別是“入世”的要求，通過“理順政府與市場的關系，做到更多的市場、更小更有效的政府”這一途徑來進行政府創(chuàng)新，需要從理論上實現(xiàn)以下五種創(chuàng)新：一是從封閉政府走向開放政府；二是從無限政府走向有限政府；三是從集權(quán)政府走向分權(quán)政府；四是從人治政府走向法治政府；五是從威權(quán)政府走向民主政府。

從封閉政府走向開放政府不僅要做到政府決策過程的公開，還要做到政策執(zhí)行過程的公開，此外，也要保證公務員公開考試、擇優(yōu)錄用和政府大宗物質(zhì)的采購進行公開競爭。

從無限政府走向有限政府要求在政府行政和社會自治之間的邊界劃分上，應始終堅持社會自治范圍最大化、政府行政范圍最小化的原則，把政府行政局限于彌補“社會不能”和“市場失靈”的職能定位上。從集權(quán)政府走向分權(quán)政府要求改變政府傳統(tǒng)的以單方性、強制性等為主要特征、以進出管制、投資管制、價格管制、收費管制等為主要方式的行政管理模式和管理結(jié)構(gòu)，建立以公民深度參與、透明度高、程序法定、責任明確、救濟周全等為主要特征、以放松管制、加強引導、鼓勵競爭、保護合法權(quán)益等為主要目的的行政管理模式。

從人治政府走向法治政府不僅要求政府在制定行政法規(guī)等規(guī)范性文件時，既與上一位階的法規(guī)相一致，又與我國參加的國際條約、協(xié)議和規(guī)則相一致；還要求政府具體的管理活動要做到于法有據(jù)，受制于法，遵循法的實體與程序規(guī)定，遵循法的原則與精神，不失職、不越權(quán)、不濫用權(quán)力；最后，更要求政府對其違法行為要承擔相應的法律責任。

從威權(quán)政府走向民主政府要求政府利用法律手段并運用匯率、稅率、利率等經(jīng)濟杠桿，統(tǒng)籌規(guī)劃、信息引導，為企業(yè)和社會提供服務并進行監(jiān)督檢查，以使企業(yè)和社會獲得充分的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)和自謀發(fā)展權(quán)；此外，政府還應負有設立咨詢點、進行咨詢答復和提供相應信息資料的義務以及履行通報的義務等。

（二）改善政治與行政的關系

通過改善政治與行政之間的關系這一途徑來達到政府創(chuàng)新，需要從體制層面上實現(xiàn)如下三大創(chuàng)新：一是建立政黨與政府之間的合理關系；二是建立行政與立法和司法之間的合理關系；三是建立中央與地方之間的合理關系。

首先關于建立政黨與政府之間的合理關系(參見網(wǎng)上的十六大報告)。最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法行政有機統(tǒng)一起來。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心。共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領導和支持人民當家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，維護和實現(xiàn)人民群眾的根本利益。此外，還要改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式；改革和完善決策機制；深化行政管理體制改革；推進司法體制改革；深化干部人事制度改革；加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督；維護社會穩(wěn)定等等。

改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式，對于推進社會主義民主政治建設，具有全局性作用。

應按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關系，支持人大依法履行國家權(quán)力機關的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關的領導人員，并進行監(jiān)督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協(xié)圍繞團結(jié)和民主兩大主題履行職能。加強對工會、共青團和婦聯(lián)等人民團體的領導，支持他們依照法律和各自章程開展工作，更好地成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。

其次是建立行政與立法和司法之間的合理關系(參見網(wǎng)上的十六大報告。要堅持和完善人民代表大會制度，保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志；豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，健全民主制度，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)；堅持和完善共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，堅持“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的方針，加強同派合作共事，保證人民政協(xié)發(fā)揮政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的作用。要進一步健全權(quán)責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制，從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。

完善訴訟程序，保障公民和法人的合法權(quán)益。特別是要加強對司法工作的監(jiān)督，懲治司法領域中的腐敗。最后是關于建立中央與地方之間的合理關系(參見《政治學》雜志，35—43頁，2002年第2期。)。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)上認為理順中央與地方的關系就是權(quán)力下放、就是擴大地方政府的自主權(quán)這一認識上的誤區(qū)。在我國現(xiàn)階段，權(quán)力下放必須是有前提條件的，這個前提條件就是，必須維護強勢政府，強化中央的統(tǒng)一領導，維護中央的絕對權(quán)威。發(fā)展經(jīng)濟、完善市場經(jīng)濟體制，同時為適應全球化和信息化的影響和入世的要求而進行的政府職能轉(zhuǎn)變和政府創(chuàng)新，都需要有一個強有力的中央政府和穩(wěn)定的國際國內(nèi)環(huán)境。

另一方面，擴大地方自主權(quán)并非只是擴大地方政府的權(quán)力，而是應包括擴大基層人民群眾的民主權(quán)力和地方各級人民代表大會的權(quán)力，在此基礎上，擴大地方政府在地方的行政管理權(quán)限，以便使其在法律的范圍內(nèi)，自主地管理地方的行政事務。如果把擴大地方自主權(quán)的改革理解為或等同為擴大地方政府的行政權(quán)力，則可能導致地方權(quán)力機關和地方行政機關的本末倒置，使下放到地方的權(quán)力偏離社會公共利益的軌道，進一步強化地方政府干預微觀領域經(jīng)濟活動的權(quán)力，從而阻礙市場經(jīng)濟的順利發(fā)展。

（三）建設電子政府(參見《中國行政管理》雜志，3—5頁，2002年第5期)

電子政府即政務信息化建設，其最本質(zhì)的內(nèi)涵是運用計算機網(wǎng)絡技術打破政府政府機關之間的組織界限，改變傳統(tǒng)的經(jīng)過層層關卡的書面審核的工作方式，使公眾從不同渠道獲得政府的信息服務，使政府機關之間、政府與社會各界之間通過網(wǎng)絡進行溝通，同時向公眾提供各種不同的服務選擇。政務信息化建設可分為政府內(nèi)網(wǎng)、全國政府專網(wǎng)、政府外網(wǎng)等三種類型網(wǎng)絡的建設。具體操作如下。

首先，在全國政府系統(tǒng)內(nèi)加速“三網(wǎng)一庫”的建設。第一，要普遍加速政府內(nèi)網(wǎng)建設，大力推進網(wǎng)上辦公。核心政務如公文、信息、檔案、督查、值班等，必須盡快實現(xiàn)信息化和網(wǎng)絡化。網(wǎng)上辦公絕不是照搬現(xiàn)有工作流程和工作方式，而要體現(xiàn)創(chuàng)新的、科學的管理思想和管理方式，把規(guī)范的、創(chuàng)新的行政程序和工作方式固化到網(wǎng)上辦公軟件中，真正做到行政行為規(guī)范化、工作程序標準化、辦公業(yè)務信息化。同時要嵌入質(zhì)量認證體系和績效評估體系等監(jiān)督考核程序，在政府內(nèi)網(wǎng)上對公務員的工作績效實行監(jiān)督、考核和管理。這是政務信息化建設最基礎的工作。第二，加速全國政府專網(wǎng)建設。第三，切實建好政府外網(wǎng)。一是要制訂政府信息公開的標準，將政府職能、機構(gòu)設置、辦事程序、辦事指南、法律法規(guī)等一些可以而且應該公開的信息在政府網(wǎng)站上，以便民利民；二要與公眾溝通，提供交互式服務，比如設立市長信箱、市民留言板，接受網(wǎng)上信訪等；三要創(chuàng)造條件實行網(wǎng)上辦公，提供在線服務。

其次，積極開展網(wǎng)上辦公的探索。積極開展在政府專網(wǎng)或互聯(lián)網(wǎng)上的網(wǎng)上辦公，公開辦事的程序、依據(jù)、時限等，然后直接在網(wǎng)上辦事。也可以是互聯(lián)網(wǎng)受理，政府專網(wǎng)（內(nèi)網(wǎng)）辦理，再在互聯(lián)網(wǎng)上公布辦事結(jié)果。逐步開展網(wǎng)上申報、審批、注冊、年檢、采購、配額、招標、納稅、招商、投訴、舉報等服務。再次，整合資源，信息共享。通過條塊整合，將國務院各部門本系統(tǒng)內(nèi)的縱向?qū)I(yè)網(wǎng)絡與各級政府的橫向網(wǎng)絡整合到全國政府專網(wǎng)上，以發(fā)揮更結(jié)束語

中國政府的改革和發(fā)展，因其獨特的歷史原因和復雜的國際國內(nèi)原因而尤其顯現(xiàn)出復雜性、艱巨性和長期性。新中國成立以來所進行的以機構(gòu)改革為核心的七次改革和發(fā)展的經(jīng)驗、正在進行改革開放的中國現(xiàn)實國情以及全球化和信息化所帶來的新變化、新挑戰(zhàn)和新機遇，使得中國從事政府改革實踐的政治家們和從事政府改革理論研究的學者們都在不停地深思：我國政府的改革為何會出現(xiàn)反復？究竟怎樣做才能真正推進政府的改革和發(fā)展？最終，大家達成了這么一種共識：政府創(chuàng)新要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤?，以政府?chuàng)新來推動政府職能的轉(zhuǎn)變；政府職能轉(zhuǎn)變要以政府創(chuàng)新作保障，以政府職能轉(zhuǎn)變來帶動政府創(chuàng)新。兩者的關系是互為因果、相互促進的。

加入WTO后的今天，如何通過政府創(chuàng)新促進政府職能的轉(zhuǎn)變？

一是要切實做到政企分開，改變政府直接參與企業(yè)決策、經(jīng)營的行為，引導企業(yè)發(fā)展。

二是要加快改變封閉了市場、束縛了企業(yè)發(fā)展的行政審批制，實行備案登記制。

三是建立良好的市場秩序。政府要努力塑造合格的市場主體，加快培育要素市場，積極發(fā)展市場中介組織；完善監(jiān)管市場的各種經(jīng)濟指標體系，提高政府對市場的監(jiān)管能力，加大政府對市場行為的監(jiān)管力度，大力整頓市場經(jīng)濟秩序；加強對市場經(jīng)濟信息的收集、整理和分析，提高對市場經(jīng)濟預測的精確度；理順我國市場經(jīng)濟各種利益主體的關系，建立統(tǒng)一開放、公平競爭、規(guī)范有序的中國市場體系。

四是健全政府的宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策體系，特別是要建立健全財政、金融政策體系和社會保障體系，完善各種經(jīng)濟調(diào)控手段，加強經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)，建立多渠道、多層次的社會利益協(xié)調(diào)機制。建立宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策體系就是從宏觀經(jīng)濟政策體制上促使政府轉(zhuǎn)換職能。

五是加強政府對涉外經(jīng)濟的調(diào)控和管理，建立風險防范機制，確保我國在對外開放過程中的經(jīng)濟安全。要進一步建立健全我國涉外經(jīng)濟法規(guī)體系，強化涉外法規(guī)的執(zhí)行，并加大對涉外經(jīng)濟活動的監(jiān)管力度，加強對涉外經(jīng)濟活動的引導，使其符合我國經(jīng)濟發(fā)展方向和目標；同時要建立我國經(jīng)濟安全指標體系，增強經(jīng)濟運行風險的預警能力，提高風險防范機制的運作效率，確保對外開放過程中我國經(jīng)濟發(fā)展的安全。

六是全面清理現(xiàn)行的法律、法規(guī)和政策，以增強法律、法規(guī)和政策的統(tǒng)一性；要適應WTO規(guī)則的要求，建立應WTO其他成員提出咨詢要求而對法律進行解釋的規(guī)則、程序和機構(gòu)，保持政府行為及經(jīng)濟政策具有較高的透明度、可預見性和穩(wěn)定性；加強對政府行為的行政立法，規(guī)范行政權(quán)力，依法行政，從根本上避免政策行為的主觀性和隨意性；強化政府職能部門的執(zhí)法力度，加強社會公眾對政府行為的監(jiān)督，確保政策的統(tǒng)一實施；加強政府對現(xiàn)代經(jīng)濟管理人才的培養(yǎng)，提高公務員的整體素質(zhì)，提高政府決策的科學性、民主性和行政效率，全面提高政府的管理能力。

參考書目與文獻

1.劉靖華等著：《政府創(chuàng)新》，中國社會科學出版社，2002年版；

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3.斯蒂芬.·P·羅賓斯著、黃衛(wèi)偉等譯：《管理學》，中國人民大學出版社，2002年版；

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6.劉熙瑞主編：《現(xiàn)代管理學基礎》，高等教育出版社，1997年版；

7.：《沿著有中國特色的社會主義道路前進》，人民出版社，1987年版；

8.李鵬：《政府工作報告》，人民出版社，1998年版；

9.：中共“十六大”政治報告。大的效益。