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本文作者：劉克強作者單位：西安鐵路局

委托運輸管理模式下合資鐵路委管雙方的安全管理職責。合資鐵路公司安全管理職責主要是:對確定以委托運輸管理模式開展運輸生產(chǎn)經(jīng)營、選擇受托方的決策行為負責;提供開展鐵路運輸生產(chǎn)活動必備的安全生產(chǎn)條件;為確保鐵路運輸安全生產(chǎn)提供必要的資金投入，如設備大修、更新改造、安防設施等;對受托鐵路運輸企業(yè)承擔業(yè)務的安全生產(chǎn)狀況進行經(jīng)常性檢查，及時處理安全問題。受托鐵路運輸企業(yè)根據(jù)委管協(xié)議約定，開展受托范圍內(nèi)鐵路運輸生產(chǎn)的安全管理工作，主要是:建立、健全鐵路運輸安全生產(chǎn)責任制;組織制定并落實運輸安全生產(chǎn)的規(guī)章制度和操作規(guī)程;確保合資鐵路運輸生產(chǎn)過程安全;對受托運輸管理工作的安全情況進行督促、檢查，及時消除安全隱患。

委托運輸管理模式下合資鐵路安全管理職能的行使。在委托運輸管理模式下，委管雙方安全管理職能的履行需要在委管協(xié)議的框架下、按照公司法和公司章程的規(guī)定程序，互相協(xié)作、互相配合才能實現(xiàn)。在委托運輸管理實施前，合資鐵路公司對鐵路運輸生產(chǎn)設施設備保障安全運營直接負責，直接行使安全管理職能。委托運輸管理實施后，受托鐵路運輸企業(yè)承擔運輸生產(chǎn)工作，直接行使安全生產(chǎn)的管理職能;由于鐵路運輸生產(chǎn)委托給受托方，合資鐵路公司不再對安全生產(chǎn)直接負責，而是通過對受托方承攬工作的檢查、監(jiān)督、向受托單位提出安全問題整改意見，并督促受托單位及時整改，間接行使安全生產(chǎn)管理職能。在委管實施過程中，合資鐵路公司通過受托單位掌握設施設備的運行狀態(tài)，根據(jù)受托方提出確保運輸安全的設施設備更新改造建議，形成更新改造計劃預算再履行決策程序，雙方協(xié)作配合共同完成安全的資金投入。

委托運輸管理模式下合資鐵路安全監(jiān)督管理存在的問題

①合資鐵路安全監(jiān)管法規(guī)體系不完善。目前，我國鐵路管理體制改革尚未正式啟動，在鐵路政企不分、政府監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管職能集為一體的背景下，合資鐵路的鐵路安全監(jiān)督管理法規(guī)體系不可能完善。表現(xiàn)在:一是合資鐵路安全監(jiān)管的立法落后。2000年頒布的《合資鐵路與地方鐵路行車安全管理辦法》的時間過久，不適應現(xiàn)行合資鐵路安全生產(chǎn)形勢的發(fā)展要求，立法環(huán)境和立法依據(jù)也發(fā)生重大調(diào)整和改變，與2005年頒布的《鐵路運輸安全保護條例》也存在矛盾與不適應，操作性不強。同時，未對實行委托運輸管理的合資鐵路委管雙方的安全管理職責予以明確的界定。二是監(jiān)管的重要依據(jù)行業(yè)規(guī)章制度不完善。現(xiàn)行的鐵路安全生產(chǎn)技術標準規(guī)范是在總結國鐵安全管理經(jīng)驗教訓基礎上建立和完善的，對合資鐵路特別是合資鐵路中的高速鐵路不相適宜。

②合資鐵路安全監(jiān)督管理體制不健全。目前，鐵道部既是政府部門，又是合資鐵路的重要實際出資人，還是鐵路行業(yè)的監(jiān)管主體，鐵道部派駐到地方的鐵路安全監(jiān)督管理辦公室(以下簡稱“安監(jiān)辦”)與鐵路局“一套班子，兩塊牌子”合署辦公，并不是一個獨立的監(jiān)督機構來執(zhí)行監(jiān)督職能。鐵路局集合資鐵路公司的大股東、運營實施者、安全監(jiān)管者于一身。因此，合資鐵路與受托鐵路局的安全管理責任難以清晰的界定，鐵路安全管理與安全監(jiān)督管理存在職能交叉、權責不清，安全監(jiān)管的主體和客體容易混淆、錯位。

③合資鐵路安全監(jiān)督管理方式方法不適應。安監(jiān)辦對合資鐵路的安全監(jiān)管主要通過下發(fā)整改通知書、行政命令和行政處罰。在現(xiàn)行管理體制下，安監(jiān)辦很容易將對國鐵的安全管理方式簡單套用到對合資鐵路的安全監(jiān)管上?，F(xiàn)階段，對合資鐵路的安全監(jiān)管主要是以受托鐵路局安監(jiān)室的人員對合資鐵路運營現(xiàn)場進行安全檢查和現(xiàn)場監(jiān)督來實施，作為行使政府職能的安監(jiān)辦扮演的是企業(yè)安全管理和現(xiàn)場監(jiān)督的角色，而且代替委管雙方做了本應由各自負責的安全管理工作。由此可見，現(xiàn)行安全監(jiān)督管理的方式、方法與合資鐵路的企業(yè)法人屬性不相適應。

④鐵路安全監(jiān)督管理隊伍建設滯后。鐵路運輸安全生產(chǎn)監(jiān)督是一項政策性、行業(yè)性、技術性都很強的工作，各地鐵路安全監(jiān)督管理辦公室的人員現(xiàn)有素質(zhì)，尚不能滿足對合資鐵路尤其是高鐵運營安全的有效監(jiān)督，存在著結構性的矛盾。鐵路安全監(jiān)督管理隊伍建設滯后，在一定程度上制約了鐵路安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作水平的提高。

完善委托運輸管理模式下合資鐵路安全監(jiān)督管理的建議

①完善鐵路安全監(jiān)管法律法規(guī)體系。在我國鐵路安全監(jiān)督管理過程中融入標準化、體系化的法律法規(guī)框架，明確劃分各方主體的安全管理責任。當前重點是要具體明確合資鐵路在實施委托運輸管理后，委管雙方和第三方的安全管理責任。分線路、分等級認真做好鐵路安全管理規(guī)范和技術管理規(guī)范等國家標準和行業(yè)標準的制定修訂工作。各地鐵路安監(jiān)辦要結合本地實際，完善屬地的安全生產(chǎn)規(guī)章制度，形成國家和地方相互呼應、互為補充的合資鐵路安全生產(chǎn)法規(guī)體系。

②理順合資鐵路安全監(jiān)督管理職能。鐵道部是全國合資鐵路的安全監(jiān)管的最高行業(yè)管理部門，負責合資鐵路安全監(jiān)管制度辦法、安全管理規(guī)章制度和技術管理等國家標準和行業(yè)標準的制定修訂。各地鐵路安全監(jiān)督管理辦公室根據(jù)鐵道部的授權，對管內(nèi)合資鐵路進行安全監(jiān)管與業(yè)務指導。作為委托運輸管理雙方的合資鐵路公司和鐵路局是安全監(jiān)管的對象。

③強化合資鐵路安全監(jiān)管機制建設。建立、健全對合資鐵路技術標準、作業(yè)標準、管理標準的監(jiān)管機制，保證各項標準安全性并得以貫徹實行。建立合資鐵路安全管理信息通報機制，對合資鐵路安全生產(chǎn)情況實施動態(tài)監(jiān)管。加強安監(jiān)辦內(nèi)部管理制度機制建設，明確對合資鐵路安全監(jiān)管的各級組織機構、規(guī)程規(guī)范、人員職責與權限，建立安全監(jiān)管的標準體系、考核規(guī)章制度和問責機制。

④加強合資鐵路安全監(jiān)管隊伍建設。培養(yǎng)熟悉合資鐵路管理法律、法規(guī)和鐵路運營強制性標準，具有復合專業(yè)技術教育背景，熟悉鐵路運營管理和安全監(jiān)督工作程序的安全監(jiān)察人員。建立對安全監(jiān)督人員監(jiān)督工作能力和績效考核、考評制度，建立把安全監(jiān)督人員的監(jiān)督工作能力和績效同其工資、獎勵待遇相結合的用人機制，健全安全監(jiān)督機構人事管理激勵機制，造就一支政治強、業(yè)務精、作風正的高素質(zhì)的鐵路安全監(jiān)督執(zhí)法隊伍。

⑤引入中介機構介入合資鐵路安全監(jiān)管。隨著合資鐵路的不斷發(fā)展和鐵道部政府職能轉變的推進，把中介機構引入鐵路安全生產(chǎn)的保障之中，允許其開展鐵路運營管理安全風險預測、過程監(jiān)測、結果評價和技術咨詢等有償服務，發(fā)揮社會組織對鐵路安全生產(chǎn)的監(jiān)管作用，有利于提高合資鐵路安全管理水平，完善合資鐵路安全監(jiān)督管理體系，開創(chuàng)鐵路安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的新局面。