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對農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的探索

近幾年來，農(nóng)村稅費改革不斷推進，在切實減輕農(nóng)民負擔、維護農(nóng)村大局穩(wěn)定，促進農(nóng)民增產(chǎn)增收等方面產(chǎn)生了越來越明顯的效果，但隨著農(nóng)村稅費改革的不斷深化，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響也越來越大，特別是取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、降低農(nóng)業(yè)稅稅率，國家對農(nóng)業(yè)實行財政補貼，打破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的原有格局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支產(chǎn)生了前所未有的變化，怎樣做好當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作，也就成了當前亟待研究解決的一大課題。筆者就此淺談一點看法。

一、農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響

（一）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入大幅度減少。農(nóng)村稅費改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入主要由農(nóng)業(yè)四稅、工商稅（含屠宰稅）、鄉(xiāng)統(tǒng)籌等稅費收入構成，其中農(nóng)業(yè)稅收占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的大部分，稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入來源由稅費并存制轉(zhuǎn)變成單一稅收，特別是國家取消了屠宰稅、除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，并將在五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，實施大幅度提高增值稅和營業(yè)稅的起征點，嚴控土地征用等措施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將只剩下為數(shù)極少的工商稅、契稅等幾個小稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入來源將所剩無幾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可支配收入大量減少。

（二）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍產(chǎn)生了變化。稅費改革后，原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌開支的鄉(xiāng)村道路建設、鄉(xiāng)村中小學危房改造、農(nóng)田水利基本建設、中小學教師工資、計劃生育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、民政優(yōu)撫等公共支出項目上劃縣級財政預算支出管理。原村提留開支的村級組織管理支出上劃到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，國家出臺的對"三農(nóng)"的轉(zhuǎn)移支付及財政對農(nóng)戶的糧食直補、良種補貼等補貼資金，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負責具體落實。

（三）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務失去償還來源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的形成由來已久，縣鄉(xiāng)財政實行分稅制時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權和事權的不對稱，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了應由國家承擔的教育、衛(wèi)生、興修農(nóng)田水利、道路修建養(yǎng)護、農(nóng)村救濟等事項，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力卻受到經(jīng)濟條件和政策性的限制，必然導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的形成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為完成財政收入考核目標，買稅、貸款墊稅、借貸或擔保貸款發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等都加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務增加，農(nóng)村稅費改革的深化，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅度縮小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身已無力償還歷年累計形成的債務。

（四）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能趨向淡化。由于縣鄉(xiāng)財政"分灶吃飯"的基礎本來存在其先天性不足的一面，隨著農(nóng)村金融體制、稅務管理體制、農(nóng)村中小學管理體制等的調(diào)整，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)七所八站改為縣財政供給，特別是農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入萎縮，支出范圍縮小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能逐漸淡化。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)稅征管人員大部分在履行為數(shù)不多的農(nóng)村工商稅收代征職責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由已由收支管理轉(zhuǎn)向?qū)r(nóng)補貼資金的發(fā)放管理。

二、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的基本思路

農(nóng)村稅費改革雖然以減輕農(nóng)民負擔為根本目的，但它也是一種資源的重新配置，主要體現(xiàn)在三個層次：一是農(nóng)民與政府之間的資源的重新配置，即政府退出一部分資源，以政府收入減少和農(nóng)民負擔減輕為標志；二是縣、鄉(xiāng)兩級政府之間的資源的重新配置；三是不同部門之間的資源的重新配置。后兩個層次資源的重新配置，主要需通過財政管理體制的調(diào)整和改革來完成。這就要求重新劃分縣鄉(xiāng)兩級的財權和事權，改革現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)兩級財政管理體制，重新構建新型的基層政府財稅體制。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平低，財政自求平衡的能力比較弱，特別是農(nóng)村稅費改革的全面推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行管理的條件和環(huán)境也發(fā)生了很大的變化，現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式愈來愈不能適應新形勢的需要，迫切需要根據(jù)事權的變化來調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的管理體制。筆者認為，在鄉(xiāng)級政府沒有取消前，仍應維持鄉(xiāng)級財政預算，但縣鄉(xiāng)財政管理體制的調(diào)整和改革趨勢應是財權和事權更趨于集中在縣，縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權和事權，淡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能。

三、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式的設想員之家版權所有

本著從進一步鞏固農(nóng)村稅費改革成果、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務收支行為、防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務風險、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難、維護農(nóng)村基層政權和社會政治穩(wěn)定出發(fā)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行"鄉(xiāng)財縣管"的管理體制，由縣級財政直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金所有權和使用權不變的基礎上，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行"預算代編、收支上劃、帳戶統(tǒng)設、集中核算、自求平衡"的管理辦法。

預算代編。即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有取消前，仍維持鄉(xiāng)級預算，但由縣級財政部門按有關政策代編鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算，報縣級政府批準后，按法律程序由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議和監(jiān)督預算執(zhí)行。在年度預算執(zhí)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出的預算調(diào)整方案，需報縣級財政部門審核，調(diào)整數(shù)額較大的需向縣級政府報告，再由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會審查批準執(zhí)行。

收支上劃。即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的收入和支出全部上劃到縣級管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有預算內(nèi)收入、預算外收入、上級部門補助收入等統(tǒng)一繳入縣財政會計核算中心開設的帳戶，其中應上解財政收入直接繳入縣級國庫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用的行政事業(yè)性收費等票據(jù)，其管理權全部上收到縣級財政部門，實行票款同行、以票管收，嚴禁坐收坐支，嚴禁轉(zhuǎn)移和隱匿各項收入。支出重新核定，對經(jīng)常性支出標準實行縣鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)一財政政策執(zhí)行，統(tǒng)一財政資金運行。通過清理、核實鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項債權債務，建立償債準備金，按照輕重緩急原則，制定消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務還債計劃，并不再賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債權，從而從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂舉債的漏洞，逐步消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。

帳戶統(tǒng)設。即取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總預算會計，由縣財政會計核算中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總會計帳務，核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項會計業(yè)務，并相應取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位在各金融機構的所有帳戶，由縣財政會計核算中心在金融機構統(tǒng)一開設帳戶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有工資性支出通過縣級國庫撥到"工資專戶"，專門用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資的發(fā)放。工資以外的其他支出，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務聯(lián)絡員按規(guī)定到縣財政會計核算中心報帳列支，縣財政會計核算中心分戶核算。

集中核算。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內(nèi)外資金全部納入預算管理，各項財政收入繳入縣國庫，由縣財政會計核算中心根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入類別和科目，分別進行核算。支出以鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預算為依據(jù)，按照先重點后一般的原則，優(yōu)先保障人員工資。對工資性支出，根據(jù)年度預算，縣財政局按照縣編辦、人事部門核準無誤后的財政供養(yǎng)人員工資額，每月從縣國庫直接撥入"工資專戶"，直接進入縣財政在當?shù)劂y信部門開設的個人工資專戶，委托銀信部門統(tǒng)一工資。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關事業(yè)單位的公務費等支出，實行報帳制，建立公務費支出備用金制度，先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政提出用款計劃，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導簽批后報縣會計核算中心，由縣會計核算中心根據(jù)規(guī)定的額度撥付備用金，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定使用后到縣財政會計核算中心報帳，縣財政會計核算中心對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金集中管理，分戶核算。進一步推行和完善"村財鄉(xiāng)管村用"制度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門、農(nóng)經(jīng)管理部門負責加強審核監(jiān)督村級的財政補助資金使用，確保村級資金專款專用。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項采購支出，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出申請和計劃，經(jīng)縣會計核算中心按照預算審核后，交縣采購中心集中統(tǒng)一辦理，采購資金由縣會計核算中心直接撥付供應商。

自求平衡。在核定收支基數(shù)和體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能編制赤字預算，不能超預算使用，在年度決算時能有赤字。

四、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革的配套措施

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行"鄉(xiāng)財縣管"的財政管理體制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能發(fā)生了相應的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工作重心將轉(zhuǎn)移到支出管理上，這就需要建立一系列與變化后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能相適應的管理措施來保證新體制的運行。一是不再直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達財稅收入任務。年度預算仍劃分縣級收入和鄉(xiāng)級收入，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度財稅收入任務，由縣級征收部門負責組織完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及財政所負責財稅工作的協(xié)調(diào)及稅收的具體征管，縣對縣級征收部門按預算確定的總?cè)蝿战⒇敹愂杖肽繕素熑沃瓶己梭w系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于招商引資，利用當?shù)刭Y源等開辟新的財源而新增的收入，在超額完成年度財稅收入任務的前提下，縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)在一定時期內(nèi)繼續(xù)實行超收分成獎勵辦法。二是要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支規(guī)模等實際情況，分類制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出范圍和各項開支標準，規(guī)定和完善財務審批程序，統(tǒng)一財務核算制度，加強支出管理。三是調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理體制和職能，實行鄉(xiāng)財政管理與農(nóng)稅征管職責劃分，保留少數(shù)財政所人員負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財務和對農(nóng)補貼資金管理，并負責推行和完善"村帳鄉(xiāng)管"制度，確保財政對村級補助資金?？顚Ｓ茫瑢ω斦鶎嵭锌h財政局垂直管理；其余財政農(nóng)稅征管人員主要轉(zhuǎn)向負責農(nóng)村稅收征管，并劃歸地稅系統(tǒng)管理。四是建立縣鄉(xiāng)財政網(wǎng)絡。為減少"鄉(xiāng)財縣管"財政管理體制的運行成本，在縣鄉(xiāng)財政間建立局域網(wǎng)絡，開發(fā)"鄉(xiāng)財縣管"專用軟件，實現(xiàn)網(wǎng)上業(yè)務辦理和票款核對，減輕財務聯(lián)絡員工作量，減少費用，提高工作效率和財務監(jiān)督水平。五是加強監(jiān)督檢查力度?？h級政府設立財稅工作辦公室，對財稅工作進行協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查，對違反規(guī)定截留、挪用、隱瞞收入及擅自改變支出用項的單位和個人，按照有關財政法規(guī)，追究單位領導和當事人的行政、經(jīng)濟責任。

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行"鄉(xiāng)財縣管"，只是一種過渡性的辦法，它不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，要從根本上解決問題，一是需對《憲法》、《預算法》及相關的法律法規(guī)進行修改，出臺相應的政策和措施，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的取舍、事權財權重新劃分提供法律依據(jù)。二是要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的力度，按照事權財權的變化，重新核定人員編制，從嚴控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供給人員，清理清退超編人員，減少村級管理人員職數(shù)，減輕鄉(xiāng)財政負擔。三是理順中央、地方和省、縣之間的財政分配關系，調(diào)整完善現(xiàn)行分稅制，建立省直管縣的財政管理體制，加大對縣鄉(xiāng)財政轉(zhuǎn)移支付的力度，增強縣鄉(xiāng)財政運行的保障能力。