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一、一種財政國家觀：誰在承載社會轉(zhuǎn)軌成本

“財政為庶政之母”，對政府職能的探討最終要回歸于財政的職能定位。

20世紀70年代開始，人們開始重新審視政府的職能作用，市場經(jīng)濟國家掀起了一股改革政府的浪潮，財政職能也經(jīng)歷了深刻而巨大的變化。馬斯格雷夫首創(chuàng)的資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟職能列為財政的三大職能被寫進主流財政學教科書：通過發(fā)揮財政的資源配置職能，提供公共產(chǎn)品，滿足公共需要，有利于提高政府的社會管理和統(tǒng)治能力；通過運用稅收、轉(zhuǎn)移支付、社會保障等手段，發(fā)揮財政的收入分配職能，有利于緩解社會分配不公的矛盾，保持社會安定，促進政府實現(xiàn)社會平衡職能；而財政穩(wěn)定經(jīng)濟的職能，則是政府宏觀經(jīng)濟管理的一個重要方面。

理論上如此，實踐上還是遇到了問題。政府（財政）與市場之間有較為明顯的替代關(guān)系。過去的20多年中，國家財政距市場調(diào)節(jié)的勢力范圍漸行漸遠，從一個全能型場上邊吹哨邊角力的角色正退到他的裁判席上，盡管有時他忍不住還是要投一個球——那是應(yīng)場上虧損國有企業(yè)代表隊的強烈呼吁，他們發(fā)出了要退出比賽的威脅，觀眾席上還有眾多的支持者——其中之一是那些曾被制造不良貸款的銀行。這種情形之下，還能要求裁判做些什么？他已經(jīng)體力透支了。轉(zhuǎn)軌之際的國家財政承載了社會如此重托，以至于其應(yīng)有的部分職能為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的社會成本所替代。

二、財政調(diào)整的歷史形態(tài)

社會對政府和市場的選擇過程中，效率競爭是最為關(guān)鍵的因素。廓清政府與市場關(guān)系的職能邊界，事實上就是效率選擇的過程。效率選擇過程的現(xiàn)實壓力來自一把雙刃劍：當“市場失靈”因市場化進程加快而提高了顯現(xiàn)頻率時，市場的效率更加集中地反映為公共產(chǎn)品提供不足，既有實體類型的基礎(chǔ)設(shè)施，也有虛擬方面的制度建設(shè)；“管制失靈”則因沒有校準市場化進程頻率而暴露在“公共需求”的要求之下?！笆袌鍪ъ`”和“管制失靈”共同增加了明晰政府和市場邊界的難度，正是在這種情形之下，“公共財政”的概念被提上議事日程。然而，本質(zhì)上提供公共產(chǎn)品、解決兩個失靈的政策應(yīng)當是財政調(diào)整。

國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的彈性，主要是減少一般經(jīng)營性支出，擴張基礎(chǔ)設(shè)施、文教衛(wèi)生、社會保障投入，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級。為了不加大財政需求與財政支付能力之間的溝壑，財政調(diào)整是必然。變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)以充實社會保障資金的不足看上去是個不錯的選擇，但這個思路性的對策應(yīng)當避免淪陷于純技術(shù)性的誤區(qū)，誰能保證社會保障資金在受益人兌取時毫發(fā)未損呢？財政制度的安排當然應(yīng)賦予財政調(diào)整一個權(quán)能范圍。

無論多么實際的財政調(diào)整，將取決于宏觀經(jīng)濟的理想政策空間和經(jīng)濟發(fā)展業(yè)績。評估財政汲取能力的首要指標是經(jīng)濟增長的質(zhì)量，分稅財政多么完善只是次要的。財政調(diào)整的努力程度將取決于經(jīng)濟增長的質(zhì)量和速度。雙高（高質(zhì)量和高速度）經(jīng)濟增長條件下的財政調(diào)整所需付出的財政努力遠比雙低條件下要小，這也是做大“財政蛋糕”的應(yīng)有之義。國家財政曾經(jīng)為削減預(yù)算中安排的國有企業(yè)支出傷透腦筋，可喜的變化是直接體現(xiàn)對國有企業(yè)的支出不復存在了，盡管有些部門仍非常熱衷于審批以財政投資的競爭性項目；不容樂觀的是間接的國有企業(yè)支出仍然大量存在，國家預(yù)算科目里清楚地標明對國有企業(yè)經(jīng)營的“虧損補貼”。

一定要用理論解釋的話，已經(jīng)很難分清誰是誰的，企業(yè)是財政的還是財政是企業(yè)的，這需要重新回歸到職能的角度分析。政府（多重部門的預(yù)算權(quán)威）仍然了財政的職能，財政調(diào)整的難度沒有顯著降低。這正是市場失效放大的主要原因。按照先后次序，實現(xiàn)財政調(diào)整要設(shè)定三個層次，第一層為“守夜”，政府所必須的公共安全和管理支出，國防、警察及行政管理；第二層為可持續(xù)發(fā)展的調(diào)整，教科文衛(wèi)、社會保障、環(huán)境保護；第三層是嚴格意義上的救治失靈的調(diào)整，提供有形的

公共產(chǎn)品、反壟斷、提供信息服務(wù)。財政調(diào)整還

應(yīng)當包括與三個層次相關(guān)的制度調(diào)整，這才是歷史形態(tài)意義上的財政調(diào)整。

三、當代財政制度的基礎(chǔ)：財政分權(quán)及其他

1994年的分稅制財政體制改革后財政分權(quán)的模式是，中央對地方依據(jù)稅收返還和當年“兩稅”遞增率及1：0．3的系數(shù)計算中央“兩稅”返還。這種方法在實際上存在重復折扣問題，會致使“兩稅”返還系數(shù)逐年降低，意味著中央實際上每年都在改變“兩稅”分配比例。這種財政分權(quán)影響了中央與地方分配關(guān)系的穩(wěn)定。

至于劃歸地方的稅種又是何種情形呢？1997年，中央財政將原劃為地方稅種的金融行業(yè)的營業(yè)稅率由5％提高到8％，提高的3％歸中央財政。與其說是為了配合彼時的經(jīng)濟“軟著陸”，勿寧說多取得中央收入。這顯然違背了稅收中性的原則，要抑制過熱，只要動用一下利率就可以，何必冒飽受地方攻擊的風險，一易再易財政體制呢？這種論點被2002年的所得稅分享改革證偽。所得稅分享改革沒有當時就達到所設(shè)想的六四分成或七三分成的目標，是因為東部沿海的反對。僅就現(xiàn)在的情況而言，東部地區(qū)認為應(yīng)穩(wěn)定目前五五比例，中央不應(yīng)再增加分成比例，保持相對穩(wěn)定。這兩個案例似乎在說明，財政分權(quán)缺乏穩(wěn)定性和科學性，抑制地方政府培植財源的積極性。

關(guān)于我國財政制度改革的幾點思考

下放部分中央政府支出和稅收的權(quán)力，賦予地方上更多的資源決策權(quán)，可以明確地方公共部門的職責并提高其服務(wù)效率。為實現(xiàn)這些潛在的收益，必須很好地設(shè)計和實施權(quán)利下放計劃，建立有效的地方政府職責體系，否則地方政府將錯誤地使用或浪費資金。財政支出與收入的平衡，應(yīng)作為衡量地方政府服務(wù)的質(zhì)量標準之一。對于財政分權(quán)的擔心主要來自于兩方面：分權(quán)過度和分權(quán)失效。分權(quán)不足是現(xiàn)實情況，這種擔心是不必要的。分權(quán)過度會陷入計劃財政“一放就亂”的怪圈。由于分稅體制的不穩(wěn)定，地方財政權(quán)力經(jīng)常受到褫奪，而分稅體制不穩(wěn)定則主要源自中央財政的擴張。1998年以來，這種擴張更加明顯地體現(xiàn)為財政政策的擴張?！额A(yù)算法》中規(guī)定地方?jīng)]有發(fā)債權(quán)力，所以擴張性財政政策倒逼中央財收入增長。對于中央財政來講，最簡便的辦法就是通過增加共享稅中央政府分成比例的辦法實現(xiàn)。盡管遇到地方政府的阻力，但是中央政府這樣做的成本仍然比較小。中央財政同樣遇到來自部委的壓力，這種壓力通常是要求超脫于財政管轄之外的分配權(quán)，而這種壓力是持續(xù)的。

對于地方政府的權(quán)利下放有不同的程度和形式。前提仍然是分稅的財政體制。中央從地方集中的財政收入，擴大了縱向轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)，這也許會成為財政分權(quán)成功的基礎(chǔ)。因為任何一項財政改革必須要有初始化的財政資源，有分權(quán)前中央財政集中的財力，理論上可以保障中央財政不必在新一輪的分權(quán)中做到只有再度汲取地方收入才能維系正常的收支活動。相反的是，理性的中央財政會采取財力補助措施，保障因分權(quán)而可能出現(xiàn)的地方公共產(chǎn)品供給不足。中央政府下放其對地方承擔的責任時，它必須確保地方有足夠的財政資源（含政府轉(zhuǎn)移支付）。1994年的財政分權(quán)——分稅制財政體制，地方政府已承擔了更多的責任和采取了積極的措施改進地方服務(wù)。但是財政支配能力和管理能力的缺失，使地方政府不足以滿足對日益增長的公共服務(wù)的需求。

省以下的財政體制存在主要問題是政府間的職能與財政分權(quán)不對稱。上級政府承擔的財政支出，以各種形式轉(zhuǎn)嫁給下級政府，然而組織稅收的權(quán)力，卻很小心地放在上級政府的保險柜里。司空見慣的情形是，省、市級政府委托縣鄉(xiāng)政府承辦的事務(wù)，卻沒有足額安排對縣鄉(xiāng)財政的專項撥款，而是要求縣鄉(xiāng)財政配套資金缺口。由于在充實社會保障、反貧困、環(huán)境保護方面的中央政府職能仍處在擴張過程中，過度的財政集權(quán)使經(jīng)濟決策的系統(tǒng)性風險增加。擴張性財政政策要退出，面臨著沒有完工的國債

資可能成為沉淀成本的主要問題，這也加大了地方項目的風險。地方政府必須遵循負責的財政政策，否則財政赤字的全面增加或中央政府對敗績地方政府的“沖銷”將產(chǎn)生宏觀經(jīng)濟動蕩。

與中央——省級財政分權(quán)對應(yīng)，省級政府應(yīng)對省以下各級政府財政分權(quán)負責。省對下的財政分權(quán)必須點破三個基本命題：縮小財政級距差異、歷史慣性的轉(zhuǎn)移支付和行政成本最大化原則。

（1）縮小財政級距差異?？s小公共保障能力的財政級距差異。省以下地區(qū)間人均財力差

距較小的地區(qū)，適當降低省對下財政收入集中程度，保證基層財政有穩(wěn)定的收入來源，調(diào)動基層政府組織收入的積極性；省以下地區(qū)間人均財力差距較大的地區(qū)，適當提高省對下財政收入集中程度，并將因體制調(diào)整而增加的收入用于對困難縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付，調(diào)節(jié)地區(qū)間財政收入差距。

（2）歷史慣性的轉(zhuǎn)移支付。確定省對下的轉(zhuǎn)移支付，首先用定員定額的預(yù)算編制方法，合理測算所屬市級、縣級機關(guān)事業(yè)單位職工工資和政權(quán)正常運轉(zhuǎn)等基本財政支出需求，縣鄉(xiāng)財政收入不能滿足基本財政支出需求部分，省級財政通過轉(zhuǎn)移支付加以解決這種方法要遵循歷史慣性的原則。

（3）行政成本最大化原則。2000年以來，迫于解決拖欠鄉(xiāng)教職人員工資的壓力，許多縣級財政將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的教師工資上收統(tǒng)一發(fā)放，教育支出統(tǒng)一安排。教育支出占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出平均水平在60％以上，上收這一財政權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實際存在的意義已經(jīng)不大。從制度設(shè)計上，對經(jīng)濟欠發(fā)達、財政收入規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其財政支出可由縣財政統(tǒng)籌安排，以保障其合理的財政支出需要；對經(jīng)濟較為發(fā)達、財政收入規(guī)模較大、財政收入增長能夠滿足自身支出需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行相對規(guī)范的財政體制，以調(diào)動其發(fā)展經(jīng)濟和增加收入的積極性。