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[論文關(guān)鍵詞]政府公共支出預(yù)算缺陷改革

[論文摘要]政府公共支出預(yù)算的合理性、有效性關(guān)系到國(guó)家宏觀調(diào)控的有效性。文章分析了我國(guó)現(xiàn)行的政府公共支出預(yù)算體系在支出供給范圍、結(jié)構(gòu)、管理及監(jiān)督諸方面的缺陷及不合理性,提出了對(duì)其進(jìn)行改革的措施。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立,國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理由直接管理為主,宏觀、微觀一起管理的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理和宏觀管理為主。對(duì)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的管理方式,也就要求根據(jù)社會(huì)的公共要求和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)加以調(diào)整。政府公共支出預(yù)算是政府公共預(yù)算的主要組成部分,是政府為滿足社會(huì)公共需要,為社會(huì)成員提供大體均等的公共服務(wù)所需開(kāi)支的分配計(jì)劃。政府公共支出預(yù)算涵蓋了政府活動(dòng)的全范圍,反映著政府活動(dòng)的方向,是調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)政府職能的重要保障,也是政府支出管理的核心任務(wù)。然而,必須看到我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政支出預(yù)算體系是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下逐步發(fā)展形成的,雖然幾經(jīng)改革,但仍沒(méi)有完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響。隨著改革的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,現(xiàn)有的政府公共支出預(yù)算體系逐漸暴露出種種弊端,不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政府職能轉(zhuǎn)變的需要。對(duì)此,筆者試從政府公共支出預(yù)算的范圍、結(jié)構(gòu)及管理、監(jiān)督機(jī)制等方面進(jìn)行分析、探討。旨在提高政府公共支出預(yù)算的合理性、有效性。

一、政府公共支出預(yù)算范圍、結(jié)構(gòu)亟待重新界定和優(yōu)化

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,政府財(cái)政應(yīng)以社會(huì)共同需要為標(biāo)準(zhǔn)參與社會(huì)資源配置,政府公共支出預(yù)算的范圍必須以社會(huì)共同需要為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定和規(guī)范。所謂社會(huì)共同需要,是指一個(gè)國(guó)家從事社會(huì)管理,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,促進(jìn)社會(huì)發(fā)展,體現(xiàn)社會(huì)共同利益的基本公共需要。其應(yīng)具有以下特征:一是只有政府出面組織和實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)的事務(wù)。二是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù)。三是企業(yè)和個(gè)人不愿意舉辦而又是社會(huì)存在和發(fā)展所必需的事務(wù)。按照社會(huì)共同需要的標(biāo)準(zhǔn),政府公共支出預(yù)算的范圍應(yīng)主要限定在國(guó)家機(jī)關(guān)及那些代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的非營(yíng)利的領(lǐng)域或事務(wù),具體說(shuō)應(yīng)包括以下三方面:1、維持性支出。即消耗性支出,一般指資源直接置于政府支配之下,配置于各部門(mén)作直接消耗。2、轉(zhuǎn)移性支出。轉(zhuǎn)移性支出一般是指政府不直接消耗的那部分社會(huì)資金,這部分社會(huì)資金是通過(guò)再分配方式轉(zhuǎn)移出去的。3、公共工程支出。公共工程支出一般是指大型公益性基礎(chǔ)設(shè)施的支出。

按照上述理論,再審視現(xiàn)有的政府公共支出預(yù)算供給范圍,不難發(fā)現(xiàn),在支出預(yù)算供給范圍中存在著“缺位”與“越位”并存的現(xiàn)象。這使得一些隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而必須由財(cái)政資金供應(yīng)的領(lǐng)域和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金的保障;而一些隨著改革和政策變化已不應(yīng)再由財(cái)政資金供應(yīng)的領(lǐng)域和事務(wù)卻占用了不少資金。最為典型的事例是社會(huì)保障方面的支出和高等教育方面的支出。社會(huì)保障是社會(huì)的“安全網(wǎng)”,“減震器”,是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家不可或缺的社會(huì)控制機(jī)制,從宏觀角度看,社會(huì)保障是財(cái)政進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家社會(huì)保障的收支與財(cái)政收支以及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行已構(gòu)成了某種函數(shù)關(guān)系。

因而社會(huì)保障已成為具有“內(nèi)在穩(wěn)定器”作用的財(cái)政宏觀調(diào)控手段的重要組成部分。社會(huì)保障基金是通過(guò)國(guó)民收入分配和再分配形成的,是以確保社會(huì)成員基本生活水平為特定目的的資金,對(duì)其應(yīng)實(shí)行專(zhuān)門(mén)、獨(dú)立的預(yù)算管理。在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家社會(huì)保障預(yù)算已成為國(guó)家預(yù)算中數(shù)額最大的一項(xiàng)內(nèi)容。以美國(guó)為例,社會(huì)保障資金在80年代的收入與支出就分別占稅收總額與公共支出的36%~40%左右[1]。但在我國(guó)社會(huì)保障收支盡管也納入了政府經(jīng)常性預(yù)算,但一般性稅收收入安排的社會(huì)保障支出卻在政府公共支出預(yù)算中并沒(méi)有單獨(dú)編列和反映。如社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)撫安置等方面的預(yù)算資金以及行政事業(yè)單位離退休人員經(jīng)費(fèi)等仍與政府經(jīng)常性公共支出混在一起,這顯然不利于統(tǒng)計(jì)社會(huì)保障支出的精確數(shù)字。更何況隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段,在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)調(diào)整和物價(jià)調(diào)整等方面改革力度的加大都必然觸及到城市居民的切身利益。

社會(huì)保障制度要起到穩(wěn)定社會(huì)的控制機(jī)制作用,也必須加快改革的步伐建立一些相應(yīng)的制度。而現(xiàn)有的政府公共支出預(yù)算體系卻無(wú)法適應(yīng)這種發(fā)展變化,以致造成了一些必須由財(cái)政資金供應(yīng)的社會(huì)保障項(xiàng)目資金的缺位。如:近幾年建立的最低生活保障制度應(yīng)該說(shuō)是政府對(duì)市民作出的經(jīng)濟(jì)上“低保”的承諾,也可以說(shuō)是張?jiān)谧畹蜕钏街系淖詈笠粡埌踩W(wǎng),可以即刻起到安定人心的作用。這項(xiàng)被視為“花錢(qián)”不多,效果極佳[2]的社會(huì)工程應(yīng)當(dāng)引起高度重視。然而,在現(xiàn)有的預(yù)算體系中卻沒(méi)有反映。再有,農(nóng)村稅費(fèi)改革后,農(nóng)村中“五保戶”的養(yǎng)老資金的缺位也是不容忽視的。農(nóng)村“五保戶”原本是由鄉(xiāng)村政府經(jīng)費(fèi)養(yǎng)起來(lái)的,而稅費(fèi)改革后,這筆供他們養(yǎng)老用的“費(fèi)”已不復(fù)存在。這筆資金無(wú)疑應(yīng)由財(cái)政負(fù)擔(dān),應(yīng)該說(shuō)是政府責(zé)無(wú)旁貸的義務(wù)。然而,在公共支出預(yù)算中這筆費(fèi)用卻是空擋,這不能不使財(cái)政及社會(huì)保障等工作出現(xiàn)被動(dòng)局面。

教育產(chǎn)業(yè)化,實(shí)際上已使高等教育事業(yè)變成了由市場(chǎng)配置資源的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,而非“只有政府出面組織和實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)的事務(wù)?！备咝＜耙恍┛蒲袉挝坏哪承┛蒲许?xiàng)目事實(shí)上也已經(jīng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獲得了相應(yīng)利益(主要指一些能夠直接創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富的項(xiàng)目),已不是“企業(yè)和個(gè)人不愿意舉辦,而又是社會(huì)和發(fā)展所必須的事物?！贝祟?lèi)因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及政策變化等因素實(shí)際上已經(jīng)改變了性質(zhì)的事業(yè),由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期均屬于政府公共支出預(yù)算供給的范圍,至今仍某種程度上還占用了不少財(cái)政資金。造成了高校是拿政府的錢(qián)辦學(xué),同時(shí)又掙學(xué)生的錢(qián),有些科研項(xiàng)目是雙重獲利,拿政府的科研經(jīng)費(fèi),同時(shí)又在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獲得利益。這種財(cái)政支出預(yù)算供給范圍“越位”的現(xiàn)象,既影響了政府對(duì)財(cái)政的宏觀調(diào)控的有效性,也必然連帶出一些社會(huì)問(wèn)題。難怪有人分析當(dāng)前貧富差距拉大的原因時(shí),將教育產(chǎn)業(yè)化作為其中的因素之一。

為保證國(guó)家宏觀調(diào)控的有效性,在建立和完善政府公共支出預(yù)算體系時(shí),必需在調(diào)整支出預(yù)算供給范圍,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)方面做深入細(xì)致的工作。首先,政府財(cái)政要退出應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域,轉(zhuǎn)移到滿足社會(huì)共同需要方面來(lái)。如前所述,當(dāng)前的高等教育事件實(shí)際上已經(jīng)是帶有營(yíng)利性質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域(由民辦高校近幾年來(lái)的發(fā)展速度可見(jiàn)其競(jìng)爭(zhēng)性和營(yíng)利性)。第二,調(diào)整和縮減維持性支出范圍,加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障,環(huán)境保障等關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的支出。第三,要不斷加強(qiáng)、優(yōu)化行業(yè)內(nèi)部的支出結(jié)構(gòu),避免重復(fù)建設(shè)和損失浪費(fèi),提高資金的使用效率。

二、政府公共支出預(yù)算的管理、監(jiān)督機(jī)制有待進(jìn)一步強(qiáng)化

政府公共支出預(yù)算供給范圍的“缺位”與“越位”并存及結(jié)構(gòu)不合理等現(xiàn)象的存在必然影響到公共支出預(yù)算的執(zhí)行,同時(shí)也暴露出公共支出預(yù)算管理方面的缺漏;公共預(yù)算編制的方法及監(jiān)督機(jī)制的不完善。如前所述社會(huì)保障某些資金的缺位,必然導(dǎo)致各級(jí)財(cái)政難以嚴(yán)格執(zhí)行公共支出預(yù)算。因?yàn)?這些在公共支出預(yù)算中“缺位”的社會(huì)保障資金確實(shí)是各級(jí)財(cái)政責(zé)無(wú)旁貸必須支付的。像城市低保的資金,農(nóng)村低保的資金,以及五保戶的供養(yǎng)資金等都是絲毫不得拖延的。為此,各級(jí)財(cái)政支出便不得不臨時(shí)拼湊,往往是

拆東墻補(bǔ)西墻,其結(jié)果必然導(dǎo)致公共支出的預(yù)算徒具虛名,而無(wú)實(shí)際的執(zhí)行意義,因而,要提高國(guó)家財(cái)政宏觀的有效性,硬化預(yù)算的約束,必須加強(qiáng)政府公共預(yù)算管理,完善其監(jiān)督機(jī)制。

按照科學(xué)的管理、監(jiān)督理念審視當(dāng)前的政府公共支出預(yù)算體系,不難發(fā)現(xiàn)其在編制方法管理體系等方面不合理不科學(xué)性以及財(cái)政監(jiān)督體系某種程度上存在著的結(jié)構(gòu)性不合理缺陷。在管理方面,原有的預(yù)算體系是將支出切塊分割到各部門(mén),由各部門(mén)自由分配。這種粗放性管理顯然不可能詳細(xì)地確定和規(guī)范部門(mén)及其下屬單位預(yù)算支出項(xiàng)目和支出內(nèi)容,當(dāng)然也就不可能全面地發(fā)揮財(cái)政分配資金的職能作用。在編制方法上雖然已經(jīng)改革但仍未完全擯棄一些不夠科學(xué)規(guī)范的編制方法,如基數(shù)法,這就不可避免地造成預(yù)算單位之間的苦樂(lè)不均,難以體現(xiàn)公平與效率的原則。在財(cái)政監(jiān)督體系上,原有的監(jiān)督體系存在著明顯的結(jié)構(gòu)性缺陷。目前我國(guó)由各級(jí)人大行使立法權(quán),并對(duì)政府財(cái)政行為進(jìn)行監(jiān)督。然而,財(cái)政行為是否合理、合法,是否能體現(xiàn)全體人民的根本利益,人大除聽(tīng)取同級(jí)政府自己的評(píng)價(jià)外,再無(wú)別的機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT(mén)力量能夠?qū)ζ湄?fù)責(zé)。如果說(shuō)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期尚可勉強(qiáng)運(yùn)作的話,那么在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,這種監(jiān)督實(shí)際上也只能說(shuō)是徒有程序而無(wú)真正實(shí)際的意義。人大實(shí)際上是有權(quán)威卻無(wú)專(zhuān)門(mén)力量和手段。而有專(zhuān)門(mén)力量和手段的審計(jì)部門(mén)但權(quán)威性低,行政監(jiān)督工作不到位,職能效果也就不明顯。審計(jì)部門(mén)審計(jì)同級(jí)財(cái)政無(wú)疑就是審計(jì)同級(jí)政府,也就是審計(jì)自己的頂頭上司,其難度可想而知。而“下審一級(jí)”的做法,確屬權(quán)宜之計(jì),也收效甚微。再則,審計(jì)涉足財(cái)政監(jiān)督的初次監(jiān)督,勢(shì)必涉及部門(mén)業(yè)務(wù)的重要交叉和工作協(xié)調(diào)等問(wèn)題,還有監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法力度的不統(tǒng)一等許多問(wèn)題,勢(shì)必造成財(cái)政監(jiān)督的整體效果差。

政府公共支出預(yù)算在管理、編制方法和監(jiān)督等方面存在的問(wèn)題,導(dǎo)致了支出預(yù)算的供給范圍的“缺位”“越位”及預(yù)算約束力的弱化是不言而喻的,因而要優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu),硬化支出預(yù)算的約束力,必須在管理體系、計(jì)算方法及監(jiān)督機(jī)制諸方面進(jìn)行改革。

其一,改革預(yù)算管理體系,細(xì)化預(yù)算編制項(xiàng)目?？梢圆捎梅旨?jí)預(yù)算等較科學(xué)規(guī)范的方式更加詳細(xì)地確定和規(guī)范各部門(mén)及其下屬單位預(yù)算支出項(xiàng)目和支出的內(nèi)容。更加全面地發(fā)揮財(cái)政分配資金的作用。分級(jí)預(yù)算方式是指一級(jí)預(yù)算支出按部門(mén)分類(lèi),二級(jí)預(yù)算支出科目按性質(zhì)分類(lèi),再根據(jù)實(shí)際工作的需要設(shè)置三級(jí)分類(lèi)支出科目。這樣可以較清晰地反映出預(yù)算支出在各部門(mén)的分布,也便于財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算執(zhí)行宏觀調(diào)控監(jiān)督檢查。

其二,采用科學(xué)規(guī)范的編制方法,提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度和到位率。在編制公共支出預(yù)算時(shí),要摒棄基數(shù)法,采用科學(xué)規(guī)范的方法細(xì)化預(yù)算編制,將偏重于定性分析轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄐ苑治雠c定量分析并重,不斷提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度,改變預(yù)算到位率低的情況。

其三,完善與公共支出預(yù)算體系相配套的監(jiān)督機(jī)制,強(qiáng)化政府公共支出預(yù)算的約束力。完善的控制監(jiān)督機(jī)制是公共支出預(yù)算順利執(zhí)行的重要保障。應(yīng)逐步理順和健全以立法部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)及各單位內(nèi)部不同層次的控制監(jiān)督體系和監(jiān)督制度。此外還要增強(qiáng)預(yù)算的透明度,加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的信息反饋,逐步加大社會(huì)對(duì)支出預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督力度。

政府公共支出預(yù)算是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀調(diào)控的重要手段。政府公共支出預(yù)算的科學(xué)性,合理性和執(zhí)行情況,直接關(guān)系到國(guó)家宏觀調(diào)控的有效性,乃至于影響到各集團(tuán)間的利益關(guān)系及國(guó)家的穩(wěn)定。因而不能不引起重視。然而,我國(guó)現(xiàn)行的政府公共支出預(yù)算體系在某種程度上帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡,無(wú)法適應(yīng)改革與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,必須加以改革和逐步完善。

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