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在國外，自20世紀70年代末開始，意大利、美國、德國和法國等一些發(fā)達國家和地區(qū)相繼涌現出一大批產業(yè)集群，其中既有依賴于“夕陽產業(yè)”而振興起來的樣板，也有依賴于高新技術產業(yè)成長起來的典范，它們均已形成強勁的競爭優(yōu)勢，并有力地促進了區(qū)域經濟的發(fā)展，決定一個區(qū)域競爭力高低的主要因素已由傳統的區(qū)位條件、市場條件向產品鏈、產業(yè)鏈配套體系和能力因素轉變。我國的產業(yè)集群誕生于改革開放后的80年代初，目前產業(yè)集群已經成為帶動我國區(qū)域經濟發(fā)展的重要力量，且呈方興未艾之勢，形成了“無產業(yè)集群不富、無支柱企業(yè)不強、無名牌產品不響”的局面。雖然國內外的經驗表明產業(yè)集群大多都是自發(fā)形成的，但政府在產業(yè)集群的形成和發(fā)展中依然發(fā)揮著不可或缺的作用，適宜的政策在催生產業(yè)集群方面功不可沒。正如邁克爾·波特（MichaelE.Porter）所言，政府是促進產業(yè)集群發(fā)展的發(fā)動機。產業(yè)集群在區(qū)域經濟中作用的凸現，也為政府實現公共管理和服務功能提供了新思路。

一、產業(yè)集群與區(qū)域競爭力

產業(yè)集群（industrialclusters）是美國學者邁克爾·波特在1990年《國家競爭優(yōu)勢》一書中正式提出的，是指在特定領域中，一群在地理上臨近、有交互關聯性的企業(yè)和相關法人機構，并以彼此共通性和互補性相聯結。產業(yè)集群與區(qū)域經濟關系極為緊密。如浙江省到2002年底已形成年產值超億元的產業(yè)集群519個，總產值5993億元，約占當年全省工業(yè)總產值的49%，有1／3以上的縣市區(qū)集群經濟的貢獻率已超過50%.產業(yè)集群也已成為廣東特別是珠三角地區(qū)經濟的重要支柱。在珠三角404個建制鎮(zhèn)中，有1／4的鎮(zhèn)形成了特色產業(yè)集群，集群企業(yè)幾百家乃至幾千家，產品在全國的市場占有率一般在20%-30%，高者占50%以上。珠江東岸從廣州到深圳的電子信息產業(yè)集群規(guī)模超過3000億元，珠江西岸涵蓋順德、中山、南海、江門、珠海等地電氣機械產業(yè)集群規(guī)模達1300億元，使信息產業(yè)、電氣機械制造業(yè)成為廣東的第一、二大產業(yè)，在全國居首位。另外，江蘇的產業(yè)集群發(fā)展初顯端倪，如吳江的IT產業(yè)集群、宜興環(huán)保產業(yè)集群、揚中低壓電器產業(yè)集群等在全國都有很大的影響。顯而易見，發(fā)展產業(yè)集群可以從根本上提升區(qū)域的整體競爭力。

二、產業(yè)集群的運作機理

分析產業(yè)集群提升區(qū)域競爭力的原因，不難發(fā)現，雖然產業(yè)集群內部的企業(yè)在單個意義上并非有絕對的市場影響力，但所有的企業(yè)都按專業(yè)化原則構建核心競爭力，將這些核心競爭力進行整合后，就獲得了整體大于局部之和的協同效應。然而，產業(yè)集群是一個非常復雜的系統，涉及企業(yè)、高校與研究機構、中介機構與政府等多個創(chuàng)新行為主體。其中企業(yè)是技術創(chuàng)新的主體，高校與研究機構是技術創(chuàng)新源，中介機構是技術的粘合劑，政府的主要功能則是為技術提供政策與創(chuàng)新環(huán)境。由于產業(yè)集群是由上述行為主體相互作用構成的，其績效取決于整個系統中各個節(jié)點之間的協調性和均衡性，而整個系統的運行主要依靠市場機制，行為主體追逐利益的動機構成系統運行的動力傳導鏈條，產業(yè)集群就是在這個鏈條的牽引下運轉的。

剖析產業(yè)集群的內部結構，從縱向看，它是由多條以降低研發(fā)和生產成本為目的的產品線扭結在一起而形成的產業(yè)價值鏈，由產品的設計、原材料和零部件生產、裝配、銷售、物流和服務各環(huán)節(jié)構成；從橫向看，它是為產業(yè)價值鏈服務的各種中介組織簇群，包括商業(yè)銀行、風險投資、孵化器、會計師事務所、律師事務所、公關公司、各種協會組織、獵頭公司以及高校和研究機構等。整個產業(yè)集群以產業(yè)價值鏈為經線，以中介組織為緯線，構成一個縱橫交錯的網絡，使其充分享受專業(yè)化分工優(yōu)勢。從整體上看，產業(yè)集群猶如一艘“航空母艦”，不斷集聚優(yōu)秀的人才和雄厚的資本；對每個企業(yè)來說，它們又是頗具靈活性的個體，可以根據市場的變化及時作出反應，而不像大型企業(yè)那樣僵化。在產業(yè)集群中政府不能夠替代企業(yè)、高校與研究機構和中介機構，政府的作用不是無限的，而是有限的。政府的作用一旦超越其范圍，就會使產業(yè)集群失衡，就會降低產業(yè)集群的績效。

三、產業(yè)集群與政府公共管理創(chuàng)新

在市場經濟和全球化、信息化、知識化的宏觀背景下，區(qū)域經濟發(fā)展客觀要求政府改變傳統的做法，推進產業(yè)集群發(fā)展，構建符合產業(yè)集群演進規(guī)律的推進機制。政府實施公共管理的政策工具較多，可以從理順體制、健全制度入手，以促進競爭和效率為目標選擇政策工具，通過政策調節(jié)來創(chuàng)造競爭優(yōu)勢，具體體現在：

（一）著眼制度建設，消除產業(yè)聚集的制度壁壘

一是在區(qū)域范圍內，政府要將產業(yè)政策轉變?yōu)楫a業(yè)集群和區(qū)域創(chuàng)新政策。目前，各地普遍存在爭相模仿和過度運用產業(yè)優(yōu)惠政策，忽視產業(yè)發(fā)展本身對技術和其他要素的需求規(guī)律。從政策的供給上看，針對項目的政策多，針對產業(yè)集群的政策仍屬空白。非連續(xù)、同構化的產業(yè)政策以及項目導向的政策割裂了產業(yè)集群與區(qū)域創(chuàng)新體系的關聯，阻礙了區(qū)域核心競爭力的形成。由于創(chuàng)新能力和對市場變化的快速反應日益成為決定競爭力的主要因素，中小企業(yè)的作用不斷得到提升，需要以集群政策替代產業(yè)政策，大力扶持區(qū)域內關聯企業(yè)和關聯產業(yè)的成長，提高區(qū)域創(chuàng)新能力。二是根據區(qū)域經濟的比較優(yōu)勢，提出產業(yè)集群的發(fā)展規(guī)劃，通過規(guī)劃引導企業(yè)集聚和創(chuàng)新方向。政府在制定規(guī)劃時，首先要因地制宜，立足自身比較優(yōu)勢，將產業(yè)集群與區(qū)域創(chuàng)新體系建設緊密結合起來，提出有地方特色的產業(yè)集群發(fā)展戰(zhàn)略，切忌不顧產業(yè)現狀而盲目緊跟熱點。三是及時相關國家和地區(qū)性法規(guī)以及各種優(yōu)惠政策，引導企業(yè)家、技術創(chuàng)新人才和技術創(chuàng)新資源向產業(yè)集群流動，鼓勵開展多層次、寬領域的產、學、研合作，激勵企業(yè)家、技術創(chuàng)新人才的積極性，規(guī)范各行為主體的創(chuàng)新行為。同時，加大保護知識產權保護制度建設力度，保持企業(yè)創(chuàng)新動力，規(guī)范企業(yè)行為和市場秩序，制止集群內企業(yè)的惡性競爭，為產業(yè)集群創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。

（二）提供公共物品，滿足產業(yè)集群的共性需求

企業(yè)集聚的過程中產生了許多共性需求，政府可以按照公共資源共享最多原則，針對企業(yè)的公共性需求，集中建立以產業(yè)集群為基礎的技術創(chuàng)新平臺，形成具有較強創(chuàng)新能力的創(chuàng)新網絡，從而顯著增強公共投入的規(guī)模經濟效應。具體來說，可從以下幾方面著手：一是直接建立科研機構或者對科研機構進行補貼，通過政策優(yōu)惠鼓勵或資助建設共性檢測設備、儀器等專業(yè)服務機構等，提供原始性創(chuàng)新供給，為產業(yè)集群不斷注入創(chuàng)新因子。二是建設區(qū)域技術市場。技術市場的公共性決定了它屬于政府公共服務的范疇。通過建設技術市場，企業(yè)不僅可以降低企業(yè)技術創(chuàng)新的門檻、減少創(chuàng)新風險、降低創(chuàng)新的交易費用，而且還可以在全國范圍內尋求技術源用于技術改造和產品開發(fā)。政府借助區(qū)域技術市場，為產業(yè)集群提供了從外界汲取營養(yǎng)的臍帶。三是突破制約產業(yè)集群發(fā)展的基礎設施瓶頸。產業(yè)集群對基礎設施的特殊需求體現在信息化基礎設施和行業(yè)性公共研究與開發(fā)中心等方面。四是發(fā)揮信息導向功能。企業(yè)的技術創(chuàng)新有賴于政府的信息導向。政府應從過去陷入企業(yè)技術創(chuàng)新的具體事務，幫助企業(yè)找銀行貸款等瑣碎事務中解脫出來，努力建設技術創(chuàng)新網絡和創(chuàng)新信息平臺，及時創(chuàng)新信息，并提出指導性意見，供企業(yè)決策參考。五是著力推行教育與培訓計劃、鼓勵本地科研機構與企業(yè)的聯合，不斷改善區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境。鼓勵高校、科研機構等“創(chuàng)新中心”對技術擴散和集體學習過程的推動作用。積極推動高校、科研機構與產業(yè)集群內企業(yè)的合作創(chuàng)新，利用知識溢出效應、分享創(chuàng)新資源，使高校和科研機構成為產業(yè)集群內創(chuàng)新的源泉。此外，政府還應在集群范圍內建立和健全質量評測體系和質量監(jiān)督體系，維護公平競爭，大力提高地區(qū)品牌聲譽等。

（三）查漏補缺，輔助完善產業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)

產業(yè)鏈是否完善是關系到產業(yè)集群發(fā)展效率的重要因素，政府應從要素供給、需求條件及關聯產業(yè)的互補等各方面入手，推動產業(yè)集群的核心產業(yè)鏈不斷完善。通過原料提供與市場拓展等專業(yè)化經營，強化引導專業(yè)化分工。專業(yè)化分工是產業(yè)集群形成的重要力量，政府可以從相對比較獨立的采購和銷售兩個環(huán)節(jié)著手引導專業(yè)化分工，進而通過專業(yè)化分工的利益機制與理念傳導促使企業(yè)逐步向專業(yè)化分工的方向調整自身經營。這些政策有時比直接投資更有效，能減少企業(yè)技術創(chuàng)新的市場風險，有利于培育市場需求。政府還可借助政策優(yōu)惠鼓勵成立專門的采購機構，它們能夠依靠大規(guī)模采購的成本優(yōu)勢向各企業(yè)低價供貨，利益機制將促使生產企業(yè)將采購外包。同時，專業(yè)的銷售與包裝公司同樣可以依賴專業(yè)化與規(guī)模優(yōu)勢促使各生產企業(yè)將銷售功能從企業(yè)剝離。政府對關鍵專業(yè)技術進行扶持、促進中間品市場的形成等對引導專業(yè)化分工也具有明顯的作用。

（四）扶持中介機構，建立產業(yè)集群服務體系

在市場經濟體制中，中介服務機構是產業(yè)集群中的粘合劑。政府必須強化中介機構的功能，完善服務體系，引導金融、法律、物流、信息服務、技術輔導中心等配套體系以及行業(yè)協會等中介機構，為產業(yè)集群內企業(yè)合作創(chuàng)新起到必要的“粘合”和支撐作用。借助服務體系為行為主體提供各種相關服務，可以大大降低企業(yè)的交易費用。交易費用的下降不僅是產業(yè)集群形成的重要因素，而且對整個區(qū)域經濟的發(fā)展都有極大的促進作用。

產業(yè)集群服務體系一般包括融資服務體系、人才服務體系、信息服務體系、物流倉儲服務體系、技術服務體系等。政府應把某些服務功能從行政職能中剝離出來，使隸屬政府的中介機構盡快與政府脫鉤，變“國營”為“官助民營”，最終實現按市場機制運作，支持建立融資擔保機構、產業(yè)投資基金、專業(yè)化的培訓機構、生產力促進中心、創(chuàng)新中心、科技開發(fā)中心、信息服務中心、網絡中心、行業(yè)協會、商會等中介服務組織。政府可以把各類中介機構作為宏觀調控技術創(chuàng)新的有力工具予以扶持，為中介組織創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，增強中介機構在產業(yè)集群中的功能，使之真正發(fā)揮橋梁和紐帶的作用。

（五）集聚社會資本，營造產業(yè)集群發(fā)展的氛圍

產業(yè)集群中的非正式制度通常被稱作社會資本，集群的繁榮和衰落與之密切相關，政府在營造產業(yè)集群發(fā)展的氛圍方面應該有所作為。地方政府在制定區(qū)域創(chuàng)新政策時，要充分考慮本地區(qū)的文化特色，選擇好制定創(chuàng)新政策的文化切入點，鼓勵文化創(chuàng)新，營造一個有利于區(qū)域創(chuàng)新的文化氛圍，在全社會形成崇尚知識，尊重人才，鼓勵創(chuàng)新、敢于創(chuàng)新的新風尚。具體體現在：一是加強知識與理念的傳遞，平等、自由、寬松的工作環(huán)境和開放的信息交流環(huán)境有利于新思想、新技術在區(qū)域內的傳播、學習。相互信任和開放的心態(tài)，使得人們之間交流和互動頻繁，加快了新思想、信息和創(chuàng)新擴散的速度。二是加快建立社會誠信系統，引導信任型文化的良性演化，營造自由公平競爭的市場環(huán)境，為產業(yè)集群的形成提供一個“公平、公正、公開”的發(fā)展空間。三是營造開放型關系網絡，強化本地網絡建設，同時充分利用集群外的關系資本。

（六）加快技術升級，推進集群融入全球產業(yè)價值鏈

對一個區(qū)域來說，產業(yè)的有效升級一般有兩條路徑：其一是沿著產業(yè)層次的不斷提升，即從傳統產業(yè)向高新技術產業(yè)、從輕工業(yè)向重化工業(yè)演進，這是眾所周知的產業(yè)升級路徑。其二是沿著全球分工體系中的價值鏈提升，即從低附加值產品向高附加值產品、從低加工度向高加工度、從生產普通零部件到關鍵的核心部件的基于專業(yè)化分工和協作的集群創(chuàng)新升級模式。大量的實證研究表明，產業(yè)集群能夠獲得建立在專業(yè)化分工基礎上的報酬遞增、企業(yè)間的互動學習和合作創(chuàng)新等優(yōu)勢，從而成為具有高端競爭優(yōu)勢的產業(yè)升級模式，進而促進區(qū)域經濟的發(fā)展和繁榮。隨著區(qū)域和全球化的聯系日益增強，產業(yè)集群的發(fā)展必須與全球產業(yè)鏈或全球市場的大背景相結合，通過政企互動，品牌經營、資本經營和文化經營三管齊下，共同打造的核心競爭力，使其不斷朝著全球價值鏈的高附加值環(huán)節(jié)攀升，使地方產業(yè)集群具有持久的生命力。