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[摘要]由于各種原因，我國城鄉(xiāng)義務教育差距日益明顯，教育資源的失衡已嚴重阻礙了教育事業(yè)的整體發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。文章從加大政府對義務教育的投入、完善農(nóng)村義務教育管理體制、實施城鄉(xiāng)義務教育均等化撥款制度、落實國家義務教育財政“低?！闭?、改善農(nóng)村中小學辦學條件等幾個方面，提出促進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展的財政政策。

[關鍵詞]城鄉(xiāng)義務教育；均衡發(fā)展；財政政策

近年來，我國城鄉(xiāng)義務教育的發(fā)展差異顯著，突出表現(xiàn)在辦學條件、經(jīng)費投入、師資水平和教育質量等方面。這種差距加劇了城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展的失衡，阻礙了義務教育目標的實現(xiàn)。2005年5月25日，教育部下發(fā)《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》，要求各級教育行政部門把今后義務教育工作重心進一步落實到辦好每一所學校和關注每一個孩子健康成長上來，有效遏制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和校際之間教育差距擴大的勢頭，逐步實現(xiàn)義務教育的均衡發(fā)展。這表明我國義務教育政策將發(fā)生轉變，從忽視農(nóng)村教育發(fā)展轉為優(yōu)先向農(nóng)村地區(qū)、弱勢群體傾斜；從集中優(yōu)質資源打造重點學校、培育精英的教育轉向面向大多數(shù)人的教育，重視基礎教育的公共性、公平性。義務教育具有“公共產(chǎn)品”的特性，它作為一項公共支出，理應由國家承擔，政府提供。本文從財政的角度，提出促進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展的對策。

一、城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展的必要性

(一)義務教育機會均等是實現(xiàn)社會公平的基本要求。教育公平是社會公平的基本組成部分，而義務教育的權利平等和機會均等，則是實現(xiàn)教育公平的基礎。在現(xiàn)代社會里，人的基本教育權利，是人的生存和發(fā)展的基本條件之一。作為政府提供的最低標準的合格規(guī)范教育，保障的是人的基本人權和發(fā)展權利。所以，為所有兒童提供平等的義務教育權利和機會，是實現(xiàn)社會公平的基本要求，是政府必須承擔的職責。為此，無論兒童出生于城市還是鄉(xiāng)村，政府都應該為各地區(qū)提供均衡的經(jīng)費，使他們接受相同條件和水準的義務教育。

(二)城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)差別、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構突出，城鄉(xiāng)居民收入差距日益擴大，如果不加以有效遏制，必將影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。農(nóng)村教育，特別是農(nóng)村義務教育的水平如何，關系到我國農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。如果對農(nóng)村義務教育投入不足，必然造成農(nóng)村文盲增多、勞動力素質下降，使其陷入“落后—貧困—教育水平低下—更落后”的不良循環(huán)。人力資本理論認為，教育投資就是生產(chǎn)投資，通過接受教育，人們的經(jīng)濟決策效率得到了提高，人們的獲利能力也相應得到了提高。而且在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，如農(nóng)村，初等教育的投資收益率是最高的。因此，加大對農(nóng)村義務教育的投入是縮小城鄉(xiāng)差別、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。

二、促進我國城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展的財政政策

(一)加大政府對義務教育的投入力度，并明確政府是義務教育均衡發(fā)展的全部責任方。其一，中央政府要下決心壓縮其他開支，確保國家教育財政性支出占GDP的比例達到4％，并在2010年達到4.5％左右。各地政府也要嚴格按照新修改的《義務教育法》的要求，教育投入要確實做到“三個增長”，年初看預算，年終查決算。人大要加強對同級人民政府落實教育經(jīng)費“三個增長”的法律監(jiān)督。其二，各級教育投入既要解決總量投入不足的問題，也要解決配置不均衡的問題，明確政府是義務教育均衡發(fā)展的全部責任方。在教育資源的分配中，要對農(nóng)村義務教育給予更多的政策照顧和傾斜，真正縮小農(nóng)村義務教育財政投Adz的差距。

(二)進一步完善“以縣為主”的農(nóng)村義務教育管理體制，明確各級政府的財政分擔責任。我國現(xiàn)行的義務教育經(jīng)費投入體制是實施“由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的管理體制，農(nóng)村義務教育的經(jīng)費投入以最困難的縣鄉(xiāng)兩級財政為主體。從目前的情況來看，在縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，相當部分縣鄉(xiāng)財政困難的情況下，農(nóng)村義務教育經(jīng)費僅依靠縣鄉(xiāng)的財力是很難保證的，進一步完善“以縣為主”的農(nóng)村義務教育管理體制，必須在強化縣級政府作為管理主體的管理責任的同時，進一步明確各級政府的財政分擔責任，加大縣級以上各級政府財政對農(nóng)村義務教育的經(jīng)費投入主體責任，健全農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入機制。可以根據(jù)各級政府的現(xiàn)實財政能力，對東、中、西部三類地區(qū)農(nóng)村義務教育所需的各項經(jīng)費的初始來源和責任作出明確合理的分工，對教師工資、公用經(jīng)費、危房改造等義務教育所需要的各項教育經(jīng)費，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況，分別由各級政府財政來分擔。建議中央財政對西部地區(qū)農(nóng)村義務教育經(jīng)費承擔主要責任，對中部地區(qū)農(nóng)村義務教育經(jīng)費承擔部分責任；東部地區(qū)和中部地區(qū)的省級政府也應承擔本地區(qū)農(nóng)村義務教育的部分經(jīng)費。通過明確各級財政主體的投入責任，為農(nóng)村地區(qū)義務教育的發(fā)展提供可靠的經(jīng)(三)同一區(qū)域內(nèi)，以學生數(shù)為標準，實施城鄉(xiāng)義務教育均等化撥款制度。有條件的地區(qū)可以不區(qū)分城市和農(nóng)村，以學生數(shù)為標準，實行義務教育均等化撥款制度。以北京為例，2001年北京市教委、北京市財政局重新修訂了《北京市普通教育事業(yè)公用經(jīng)費定額標準》，新標準對滿足教學所必需的正常運行經(jīng)費做了明確規(guī)定，不再分為城鎮(zhèn)、農(nóng)村標準，實行統(tǒng)一的公用經(jīng)費標準。市級財政還專門設立了農(nóng)村義務教育專項資金，規(guī)定每年至少投入一億元重點支持農(nóng)村小學布局調(diào)整、改善辦學條件、消除危房、信息化建設、教師培訓等項目，為“城鄉(xiāng)統(tǒng)一標準辦學”提供了資金支持和制度保證。

(四)落實國家義務教育財政“低?！闭?。確保貧困地區(qū)義務教育財政投入。國家義務教育財政“低保”是指國家對義務教育階段學校完成國家規(guī)定教育目標所需的辦學條件的最低經(jīng)費投入的保障，主要解決貧困地區(qū)、貧困人口義務教育辦學條件達到國家規(guī)定的最低要求。教育部《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》明確提出了制定出臺各地義務教育學校辦學條件最低保障線，建立和完善義務教育學校的“基尼系數(shù)”等推進義務教育均衡發(fā)展的措施。從義務教育均衡推進與政府財政能力的關系來看，貧困地區(qū)義務教育均衡僅依靠地方政府的財政能力是不可能實現(xiàn)的。中央政府對貧困地區(qū)義務教育的財政轉移支付，在推進義務教育均衡發(fā)展過程中起著不可替代的積極作用。在義務教育“低保”制度下，地方政府主要負責所轄區(qū)域內(nèi)義務教育均衡發(fā)展問題，尤其關注對本地區(qū)農(nóng)村義務教育的投入。中央政府主要負責全國范圍內(nèi)的非均衡問題，負責協(xié)調(diào)、均衡義務教育階段投入低于全國平均水平的地區(qū)，建立義務教育財政轉移支付預算，以預算的形式確保貧困地區(qū)義務教育財政投入。

(五)積極調(diào)整財政支出結構，著力改善農(nóng)村中小學辦學條件。農(nóng)村義務教育生均教學儀器設備值過低，城鄉(xiāng)差距過大，已經(jīng)成為教育資源配置不均衡的突出問題。2004年，小學生均教學儀器設備值農(nóng)村167元，城鄉(xiāng)之比為2.9：1；初中生均教學儀器設備值農(nóng)村為269元，城鄉(xiāng)之比為1.4：1。另外，農(nóng)村學校危房問題也十分突出。2002年全國普通中學、小學校舍危房面積中農(nóng)村校舍危房面積就占到總面積的49.86％和82.73％。以上因素，影響了農(nóng)村學校辦學整體水平的提高。建議中央安排專項資金，改善農(nóng)村中小學辦學條件，重點用于實施農(nóng)村寄宿制學校建設、農(nóng)村中小學危房改造工程和農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育工程。

(六)建立義務教育經(jīng)費問責和績效責任制度。并把義務教育均衡發(fā)展列入政府主要責任考核內(nèi)容。為了提高資金的使用效率，要加強各級政府義務教育經(jīng)費問責和績效考核制度。在教育資金的分配、使用上，要有利于義務教育均衡發(fā)展，并以此作為評定各級政府績效的一項重要指標。不僅要把義務教育均衡發(fā)展列入政府主要責任考核內(nèi)容，更重要的是通過建立完善的政府問責制度，加大義務教育均衡發(fā)展的實施力度。費保障，真正將農(nóng)村義務教育納入公共財政體系。