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摘要：發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗御自然災(zāi)害能力、建立健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要舉措，也是保障農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的重要手段。近年來(lái)，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展，我國(guó)中央和地方政府大力支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)。本文在對(duì)中國(guó)、美國(guó)、日本等三國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持的運(yùn)作情況進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)國(guó)情和農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，重點(diǎn)就構(gòu)建運(yùn)轉(zhuǎn)高效、協(xié)調(diào)有力的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系做出財(cái)政政策的探討，以期為進(jìn)一步做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；財(cái)政政策；選擇

上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)頻發(fā)自然災(zāi)害，農(nóng)業(yè)遭受旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、雪災(zāi)、地震等自然災(zāi)害損失很大。迄今為止，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害主要采取政府救助和救濟(jì)的方式，但因資金短缺，往往是有錢(qián)救助，無(wú)錢(qián)建設(shè)。中外大量實(shí)踐表明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不僅是農(nóng)作物收入安全網(wǎng)的重要構(gòu)成部分，更是實(shí)現(xiàn)一國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提條件和最基本的保障。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展尚處于探索階段，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系中仍處于附屬地位。因此根據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特點(diǎn)，需要政府的介入和強(qiáng)力支持。

一、國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)行情況

(一)發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)現(xiàn)狀。美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在政府財(cái)政的大力扶持下得到較快發(fā)展，雖然政府沒(méi)有介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的直接經(jīng)營(yíng)，但提高了保費(fèi)補(bǔ)貼幅度，對(duì)私營(yíng)公司提供再保險(xiǎn)、稅收和補(bǔ)貼等方面的大力支持。美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種創(chuàng)新越來(lái)越多，目前主要有多種農(nóng)作物保險(xiǎn)、平均產(chǎn)量保險(xiǎn)、收入保險(xiǎn)、冰雹險(xiǎn)以及各種針對(duì)不同農(nóng)作物而開(kāi)辦的保險(xiǎn)；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參與度也有了很大的提高。日本政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持保證了農(nóng)民較高的參與度，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行的較大比例的補(bǔ)貼不但穩(wěn)定了農(nóng)民收入，還起到了轉(zhuǎn)移支付的作用，增加了農(nóng)民的凈收入。同時(shí)，它也對(duì)日本防御各種農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害提供了大量支持，對(duì)穩(wěn)定日本重要農(nóng)作物產(chǎn)量發(fā)揮了重要的作用。

(二)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行的現(xiàn)狀。1982年，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司試辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，賠付率高，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)一直在虧損狀態(tài)下經(jīng)營(yíng)。1982～1994年，全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)費(fèi)收入32.7億元，支付賠款35.3億元，年均賠付率10.7％，加上經(jīng)營(yíng)費(fèi)用，實(shí)際年虧損27％。期間，財(cái)政累計(jì)補(bǔ)貼7.1億元。至1993年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)占人保公司總業(yè)務(wù)量的3％。1994年，財(cái)政部規(guī)定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要上繳利稅，基本取消了財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)虧損的補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)迅速縮小。1994年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)比上年減少49.1％，1996年，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司改制，進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)全面萎縮。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈，急切呼喚財(cái)政支持。2007年，中央一號(hào)文件頒布后，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有了實(shí)質(zhì)性突破，由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同提供保費(fèi)補(bǔ)貼的政策性農(nóng)業(yè)試點(diǎn)正式在吉林、內(nèi)蒙古、新疆、江蘇、四川、湖南6省區(qū)展開(kāi)，中央財(cái)政在省級(jí)財(cái)政承擔(dān)25％保費(fèi)的基礎(chǔ)上，再承擔(dān)25％的保費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年試點(diǎn)省區(qū)積極動(dòng)員市縣政府為農(nóng)戶(hù)提供保費(fèi)補(bǔ)貼，各級(jí)財(cái)政累計(jì)撥付保費(fèi)補(bǔ)貼資金19.17億元，占補(bǔ)貼險(xiǎn)種總保費(fèi)的67.6％。保費(fèi)補(bǔ)貼政策大大減輕了農(nóng)戶(hù)保費(fèi)負(fù)擔(dān)，激發(fā)了投保積極性，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的潛在需求轉(zhuǎn)變?yōu)橛行枨?，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作取得了突破性進(jìn)展。如，吉林省總保障水平61億元，總保費(fèi)5.92億元，省財(cái)政補(bǔ)貼2.96億元，縣市補(bǔ)貼2960億元。截至2007年底，全省共有參保農(nóng)戶(hù)4.59萬(wàn)人。2007年上半年，全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入1082億元，同比增長(zhǎng)1.24倍，發(fā)生賠款156億元，同比增長(zhǎng)2.4倍，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為投保戶(hù)提供的保險(xiǎn)保障金額高達(dá)35562億元。就目前中國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)來(lái)看，由于中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，同時(shí)又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭最為強(qiáng)勁的國(guó)家之一，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?6％，因此，“三農(nóng)”問(wèn)題關(guān)系中國(guó)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)滲透率低，人均擁有保單數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，反過(guò)來(lái)看，也說(shuō)明農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿Υ?，可開(kāi)拓性強(qiáng)。

二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)遭遇的問(wèn)題

(一)財(cái)政壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)目前農(nóng)作物可保品種已達(dá)100余個(gè)。在全美國(guó)200萬(wàn)農(nóng)戶(hù)中，有近150萬(wàn)戶(hù)投保了農(nóng)業(yè)險(xiǎn)，參與率高達(dá)75％。1997年，美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)的承保面積為1.82億英畝，2004年已經(jīng)超過(guò)2.21億英畝，8年增加了21％。其中2002年為2.87億英畝，占可保面積的81.3％。這種情況雖然使美國(guó)農(nóng)業(yè)高度發(fā)達(dá)，但美國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高支持造成了很大的財(cái)政壓力。雖然在加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持力度后農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與率有了一定的提高，但進(jìn)一步提高參與率的邊際成本卻非常高。我國(guó)目前雖然只是對(duì)部分省市區(qū)試行財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，但對(duì)我國(guó)70％～80％的農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，財(cái)政支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的道路任重而道遠(yuǎn)。各級(jí)政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的各個(gè)領(lǐng)域的各個(gè)方面包攬過(guò)多，既要照顧點(diǎn)，又要顧及面，而財(cái)力有限，只好靠“下毛毛雨”的辦法來(lái)“普度眾生”，這樣支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的資金也極具財(cái)政壓力。另外，由于資金管理權(quán)和業(yè)務(wù)管理權(quán)界定不清及主觀認(rèn)識(shí)上的不重視，導(dǎo)致財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的資金被擠占、挪用，資金到位率低。

(二)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)信息不對(duì)稱(chēng)理論，交易雙方在簽約之前的信息不對(duì)稱(chēng)會(huì)導(dǎo)致逆向選擇；事后的信息不對(duì)稱(chēng)會(huì)導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)因涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)階段，保險(xiǎn)標(biāo)的大多數(shù)是具有生命的動(dòng)植物，因此，保險(xiǎn)人進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)判斷、核保、定損的難度較大，需要具備專(zhuān)門(mén)的知識(shí)，否則很容易出現(xiàn)嚴(yán)重的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。另外，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持政策要有重點(diǎn)，不能各個(gè)環(huán)節(jié)都補(bǔ)，否則會(huì)使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)演變成新的行政救助，滋生道德風(fēng)險(xiǎn)。(三)中央財(cái)政支持下的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制尚未建立，巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散轉(zhuǎn)移機(jī)制不健全。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的原理是大數(shù)法則，要想有效地分散風(fēng)險(xiǎn)，必須保證有足夠多的風(fēng)險(xiǎn)單位投保，否則會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)過(guò)分集中。我國(guó)自2007年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)以來(lái)，在中央財(cái)政的大力支持下，部分省份的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作取得突破性進(jìn)展。但由于投保的風(fēng)險(xiǎn)單位較少，造成農(nóng)民災(zāi)后重建障礙。以2008年初南方的雨雪災(zāi)害為例，對(duì)我國(guó)的南方多省市的林業(yè)生產(chǎn)造成了重大的損失，但是受到保險(xiǎn)覆蓋的比例非常小。

(四)保險(xiǎn)公司積極性調(diào)動(dòng)乏力。一是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有廣泛的伴生性、交織重疊性。一種事故的發(fā)生會(huì)引起另一種或多種風(fēng)險(xiǎn)事故的發(fā)生，導(dǎo)致?lián)p失擴(kuò)大；同一保險(xiǎn)標(biāo)的在一定時(shí)間內(nèi)，可能多次發(fā)生不同災(zāi)害，保險(xiǎn)標(biāo)的的損失往往是多種事故的綜合結(jié)果，難以區(qū)分某種風(fēng)險(xiǎn)事故損失后果，導(dǎo)致保險(xiǎn)損失測(cè)定難。二是農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)事故與風(fēng)險(xiǎn)損失的非一致性。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的是活的生命體，受災(zāi)后有很強(qiáng)的自我恢復(fù)能力或再生能力，加上生產(chǎn)者通過(guò)科學(xué)管理可以增強(qiáng)其自身恢復(fù)能力或再生能力；一個(gè)地區(qū)的災(zāi)害可能改善相鄰地區(qū)氣象條件，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)事故不一定導(dǎo)致保險(xiǎn)標(biāo)的損失。三是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的分布于千家萬(wàn)戶(hù)、漫山遍野，導(dǎo)致展業(yè)難、承保驗(yàn)標(biāo)難、損失測(cè)定難，保險(xiǎn)的逆選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)不易控制，與其他保險(xiǎn)相比需要較高的監(jiān)督成本，簽單和定損工作量大，經(jīng)營(yíng)成本高。四是農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件密切相關(guān)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)科技含量的高低和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施條件的好壞，直接影響保險(xiǎn)標(biāo)的的抗災(zāi)能力，從而影響保險(xiǎn)標(biāo)的災(zāi)后的損失率。而我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化尚處于初級(jí)階段，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施匱乏。以上種種原因?qū)е卤ｋU(xiǎn)公司積極性調(diào)動(dòng)乏力。

三、關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政政策選擇

(一)選擇政府、保險(xiǎn)公司、監(jiān)管部門(mén)和農(nóng)民聯(lián)辦的經(jīng)營(yíng)模式。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起步階段基金積累有限、農(nóng)戶(hù)保險(xiǎn)意識(shí)薄弱的情況下，單靠保險(xiǎn)公司的力量難以有效推進(jìn)，因此，應(yīng)選擇“農(nóng)戶(hù)+區(qū)域農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織+省級(jí)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司+國(guó)家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)集團(tuán)”四位一體模式，著力構(gòu)建覆蓋農(nóng)戶(hù)、區(qū)域農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織、省級(jí)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、國(guó)家農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)集團(tuán)的全方位的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支持體系，將是一個(gè)最為現(xiàn)實(shí)的選擇。該模式既可以減輕財(cái)政壓力，又可以將政府的組織資源優(yōu)勢(shì)和保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的管理資源優(yōu)勢(shì)充分結(jié)合起來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，節(jié)約成本，提高效率，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展提供保障。

(二)創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。任何保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)都是存在的，只是大小的問(wèn)題。以四川省為例，為保證農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，最大限度地維護(hù)農(nóng)戶(hù)的利益，四川省實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任在當(dāng)年試點(diǎn)市(州)總保費(fèi)3倍以?xún)?nèi)封頂并承擔(dān)在此以?xún)?nèi)保險(xiǎn)賠付責(zé)任，并在保單合同中詳細(xì)登載說(shuō)明。賠付分兩次進(jìn)行，即在損失發(fā)生后，先向農(nóng)戶(hù)支付核定損失50％的預(yù)付賠款，在保險(xiǎn)年度末統(tǒng)計(jì)全年全市(州)總賠款后再進(jìn)行個(gè)案清算。該模式實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)戶(hù)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，從一定程度上提高了投保戶(hù)防災(zāi)減災(zāi)的意識(shí)，降低了道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，有利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展。

(三)建立風(fēng)險(xiǎn)基金。由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的特殊性，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在遭受大范圍、高強(qiáng)度的地震、洪水、海嘯、臺(tái)風(fēng)等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，往往會(huì)吞噬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的所有準(zhǔn)備金和資本金，嚴(yán)重沖擊農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)穩(wěn)定，危機(jī)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展，從而影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)與穩(wěn)定，這并非農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司自身力量所能及的，也不是單純通過(guò)再保險(xiǎn)安排就能解決的?？梢酝ㄟ^(guò)建立政府主導(dǎo)下的中央級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金特別是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金的方式來(lái)規(guī)避巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)基金的來(lái)源主要以中央財(cái)政撥付的專(zhuān)項(xiàng)資金為主，同時(shí)，應(yīng)該兼有農(nóng)村金融體系和保險(xiǎn)公司的資金籌集等。

(四)稅收優(yōu)惠。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體如果要獲得一定的收益，那么，中央政府就應(yīng)該對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行一定的稅收優(yōu)惠以減輕其經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)。而目前，我國(guó)僅對(duì)種養(yǎng)兩業(yè)免征營(yíng)業(yè)稅和印花稅，因此，為了更好地提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)主體自我積累的能力，應(yīng)擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)稅收優(yōu)惠力度。如，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)免征范圍，適當(dāng)下放有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的稅收減免權(quán)限，對(duì)專(zhuān)業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司免征或減征一定比例的所得稅，對(duì)農(nóng)村營(yíng)業(yè)員減免營(yíng)業(yè)稅和個(gè)人所得稅等。