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本文作者：朱同丹作者單位：江南大學(xué)

當(dāng)前一體化進(jìn)程中存在的問題

目前長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在一體化方面存在的問題，不是過度超前的政府統(tǒng)一公共行政管理，而是嚴(yán)重缺乏政府公共行政管理的協(xié)調(diào)與合作，由此導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)了不少失誤。比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃不理想，區(qū)域性空港、海港、河港的布局不完全合理，與快速交通干道的銜接不是十分暢通；過度競爭、盲目投資，低水平重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象仍然存在；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后；尤其是水、土、礦產(chǎn)資源瓶頸制約作用明顯，耕地銳減、能源緊張、生態(tài)環(huán)境局部惡化等等。造成以上現(xiàn)象的原因既有經(jīng)濟(jì)建設(shè)本身方面的原因，更與政府行政管理體制方面的分割、不協(xié)調(diào)、不合作密切相關(guān)。為此，有必要從全局的角度，從有序的、能動(dòng)地推進(jìn)一體化的高度，科學(xué)合理地確定區(qū)域整體定位和發(fā)展戰(zhàn)略，明確各地區(qū)的功能分工，打破地區(qū)行政分割，統(tǒng)籌思考與應(yīng)對(duì)區(qū)域未來發(fā)展面臨的重大問題，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，以此加快推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一體化進(jìn)程。而要做到這些，長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各地政府公共行政管理的協(xié)調(diào)與合作則顯得尤為重要。

組建區(qū)域性權(quán)威協(xié)調(diào)執(zhí)行機(jī)構(gòu)

早在全國“十一五”規(guī)劃中，中央就專門論述了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題，明確提出：健全市場機(jī)制,打破行政區(qū)劃的局限,促進(jìn)生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動(dòng),引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；珠江三角洲、長江三角洲、環(huán)渤海地區(qū),要繼續(xù)發(fā)揮對(duì)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)和輻射作用,加強(qiáng)區(qū)內(nèi)城市的分工協(xié)作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),增強(qiáng)城市群的整體競爭力。當(dāng)前，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了第十二個(gè)五年規(guī)劃發(fā)展時(shí)期，長三角經(jīng)濟(jì)圈的一體化進(jìn)程也進(jìn)入了整合的關(guān)鍵階段，已然超越了單純的政府拉動(dòng)或單純的市場推動(dòng)，顯現(xiàn)為政府和市場兩個(gè)輪子相互滾動(dòng)、相互補(bǔ)充的新特征。個(gè)人認(rèn)為今后長三角各地政府的角色應(yīng)主要體現(xiàn)在區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、協(xié)調(diào)利益、平衡矛盾、合作發(fā)展等方面。長三角經(jīng)濟(jì)圈今后的發(fā)展很大程度上取決于長三角各地政府協(xié)調(diào)合作的廣度和深度以及協(xié)調(diào)合作方式的創(chuàng)新上。在“十二五”期間，從政府層面的整合功能來看，關(guān)鍵是要構(gòu)建長三角地區(qū)上海、江蘇、浙江“兩省一市”層面上的協(xié)調(diào)、合作與整合平臺(tái)?；緲?gòu)想是設(shè)立“長三角經(jīng)濟(jì)圈公共行政管理協(xié)調(diào)中心”，其不僅具有論壇、溝通功能，還必須賦予其規(guī)劃、協(xié)調(diào)和執(zhí)行功能。其成員可考慮包括國務(wù)院及相關(guān)部委和長三角經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域的省級(jí)、市級(jí)成員。地點(diǎn)可以設(shè)置在長三角經(jīng)濟(jì)圈的首位中心城市上海，在其職能定位上具有長三角經(jīng)濟(jì)圈公共行政管理權(quán)力協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，對(duì)于涉及共同利益的一些地方重大決策具有規(guī)劃、協(xié)調(diào)、建議、執(zhí)行和否決權(quán)。

創(chuàng)新政府公共行政管理協(xié)調(diào)制度

長三角圈內(nèi)城市匯入長三角經(jīng)濟(jì)圈一體化進(jìn)程的發(fā)展目標(biāo)是追求整個(gè)經(jīng)濟(jì)圈進(jìn)而追求自身城市利益的最大化。由于長三角經(jīng)濟(jì)圈是跨行政區(qū)而建，為了消除局部利益對(duì)整體利益的侵蝕，為了在保障區(qū)域發(fā)展整體利益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各城市的自身利益，圈內(nèi)城市的各級(jí)政府必須在分立的行政區(qū)基礎(chǔ)上，隨著一體化的進(jìn)程，及時(shí)地、相應(yīng)地逐步創(chuàng)建起適應(yīng)一體化進(jìn)程要求的公共行政管理的內(nèi)在機(jī)制，通過公共行政管理的制度創(chuàng)新，制定出適合經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的共同政策和制度規(guī)范，實(shí)現(xiàn)長三角經(jīng)濟(jì)圈組織體系內(nèi)的超越行政區(qū)的協(xié)調(diào)和管理。公共管理的協(xié)調(diào)化是長三角經(jīng)濟(jì)圈一體化最終建立的不可或缺的核心要素，也是長三角經(jīng)濟(jì)圈一體化存在的前提條件。經(jīng)濟(jì)圈一體化內(nèi)的分工與合作的生命力，歸根結(jié)底在于其能增進(jìn)各有關(guān)方的利益。各級(jí)政府之所以干預(yù)經(jīng)濟(jì)圈經(jīng)濟(jì)關(guān)系的目的，應(yīng)該是為了保障與實(shí)現(xiàn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)圈的協(xié)調(diào)發(fā)展。而區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵是能否實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益的帕累托改進(jìn)———在至少不降低區(qū)域內(nèi)任何相關(guān)方利益的前提下的區(qū)域利益增進(jìn)。然而，并不是任何條件下的區(qū)域利益的帕累托改進(jìn)都能導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，在長三角經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展到今天，帕累托改進(jìn)的機(jī)會(huì)已經(jīng)使用一部分了，再要改進(jìn)可能要損害一些地區(qū)或既得利益集團(tuán)的利益，進(jìn)一步的改革就要面臨許多新的困難，特別是面臨行政區(qū)劃的困難，從而使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)難度加大。帕累托改進(jìn)能否實(shí)現(xiàn)在很大程度上與各級(jí)政府干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)、強(qiáng)度、方式以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的作用條件緊密相關(guān)。按照系統(tǒng)論的要求，只有把長三角經(jīng)濟(jì)圈一體化視為一個(gè)大系統(tǒng)，突破行政區(qū)劃界限，立足于長三角整體考慮問題，主動(dòng)改變地方割據(jù)，全面創(chuàng)新和完善協(xié)調(diào)機(jī)制以及管理制度，才能形成統(tǒng)一的長三角經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃，才能有效地保障和促進(jìn)長三角經(jīng)濟(jì)圈的一體化進(jìn)程，達(dá)到系統(tǒng)論所要求的整體大于各部分的簡單相加。經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的一般城市的各級(jí)政府和公共管理部門對(duì)此一定要有充分的認(rèn)識(shí)，要隨著經(jīng)濟(jì)圈一體化進(jìn)程的推進(jìn)，及時(shí)地從“一體化理念”的角度和思路來思考地方問題，制定地方政策，為各自城市參與經(jīng)濟(jì)圈一體化進(jìn)程奠定制度基礎(chǔ)，提供制度保障，這樣才能在長三角經(jīng)濟(jì)圈一體化的整體發(fā)展進(jìn)程中得到自身城市的應(yīng)有利益。

全力打造公共行政管理協(xié)調(diào)的法制基礎(chǔ)

長三角經(jīng)濟(jì)圈一體化表面上看是一種政策效應(yīng)，但本質(zhì)上是一種制度效應(yīng)。所有形式的經(jīng)濟(jì)圈一體化，在沖破傳統(tǒng)的體制束縛的同時(shí)，都最終必須通過相應(yīng)的制度建設(shè)來實(shí)現(xiàn)、來平衡、來保障，來可持續(xù)。世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程告訴我們：當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文明發(fā)展到一定階段之后，法制環(huán)境對(duì)一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響力和重要性將逐步上升成為關(guān)鍵性因素。市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)。長三角的新一輪發(fā)展與共建共榮，需要營造一個(gè)統(tǒng)一的法治環(huán)境。法律的規(guī)范性能保證市場的安全；法制的透明度能保障利益的預(yù)期；公正的司法制度和高效的仲裁機(jī)制能有效地裁斷經(jīng)濟(jì)社會(huì)糾紛，有利于平息經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)健康發(fā)展。長三角區(qū)域法制建設(shè)屬于地方法制建設(shè)范疇，是與長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相融合的，在推進(jìn)長三角經(jīng)濟(jì)圈一體化的進(jìn)程中，法制環(huán)境一體化將對(duì)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生直接影響。雖然處于同一個(gè)國家境內(nèi)，不存在貨幣、關(guān)稅、人員過境、外交政策等主權(quán)政治實(shí)體問題，但一國境內(nèi)的經(jīng)濟(jì)圈一體化同樣需要提供相應(yīng)的法律制度安排。區(qū)域法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)圍繞長三角經(jīng)濟(jì)圈一體化的基本目標(biāo)和要求，在國家法制統(tǒng)一原則下，充分發(fā)揮地方立法創(chuàng)制功能，形成有利于長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的諸多制度性因素構(gòu)成的外部發(fā)展條件，使地方性法規(guī)、規(guī)章、政策等所形成的制度及其執(zhí)行相互協(xié)調(diào)，避免矛盾和沖突，為長三角經(jīng)濟(jì)圈一體化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)形成最有利的外部需求條件和社會(huì)保障條件，以有效推進(jìn)長三角經(jīng)濟(jì)圈一體化的發(fā)展進(jìn)程。還必須明確的是：長三角的一體化發(fā)展不僅取決于法治化，也必將受益于法制化。這是因?yàn)?，法治化所追求的是區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的總體均衡發(fā)展，是要通過法律構(gòu)建起經(jīng)濟(jì)布局合理、城市定位明確、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、各地密切配合的長三角發(fā)展規(guī)劃。它能有效扼制各地方政府片面追求本地利益而危及其他，消除各城市的盲目攀比，防止資源流失，減少經(jīng)濟(jì)糾紛，降低交易成本等等。如建立了長三角區(qū)域統(tǒng)一的土地管理制度，則能避免許多不必要的損失。建立長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)一市場的共同規(guī)則任重道遠(yuǎn)，但必須抓緊時(shí)間共同努力。它需要致力于消除地區(qū)間的政策法律壁壘，放棄一些低層次的競爭手段，共謀共同規(guī)則的早日制訂并實(shí)施。