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當(dāng)前，法院受理行政訴訟已經(jīng)進(jìn)入立案登記制時(shí)代，即有案必立，有訴必理。立案登記制對(duì)保障行政相對(duì)人的訴權(quán)意義重大，但實(shí)施過程中暴露出的問題不容忽視。比如，法院受理后裁定不予立案、駁回起訴的案件數(shù)占比較大；裁判標(biāo)準(zhǔn)不一，存在不同法院對(duì)同一案件的審判結(jié)果一致但說理不一致的情形等。針對(duì)現(xiàn)狀，結(jié)合實(shí)踐，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面把握審查要點(diǎn)，加大對(duì)法院行政訴訟立案的監(jiān)督力度，使行政相對(duì)人的訴權(quán)得到依法保障，確保法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。

要點(diǎn)一：對(duì)起訴條件的形式審查

對(duì)行政訴訟案件起訴條件的形式審查，應(yīng)包含對(duì)行政行為、行政訴訟受案范圍、原被告主體資格、阻卻起訴權(quán)的法定事由的審查。行政訴訟制度首先要解決的就是什么是行政行為，哪些行政行為具有可訴性的問題。檢察機(jī)關(guān)開展行政訴訟立案監(jiān)督，首先要審查被訴的行為是否屬于行政行為。對(duì)此，可從三個(gè)要件入手：一是行政行為作出的主體只能是行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員，以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織；二是上述主體是依據(jù)法律作出行政行為；三是上述主體作出的行政行為的內(nèi)容是在履行行政管理職責(zé)。如果被訴行為符合上述三個(gè)要件，就可以判斷該行為屬于行政行為。其次，在判定被訴行為屬于行政行為后，則應(yīng)審查該行政行為是否屬于法院行政訴訟的受案范圍。受案范圍指法院對(duì)哪些行政案件具有司法主管權(quán)力，即公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的哪些行政行為提起訴訟后，法院應(yīng)當(dāng)受理。行政訴訟法對(duì)此采取了列舉加否定的模式予以明確。但在此要特別注意，行政訴訟法司法解釋第一條第二款第（九）項(xiàng)是被法院適用頻率最多的條款之一，也是被錯(cuò)誤適用最多的條款之一。根據(jù)該條款，行政機(jī)關(guān)對(duì)信訪事項(xiàng)作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見等行為，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍?，F(xiàn)實(shí)中，當(dāng)事人到信訪部門投訴的往往都是行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的行政行為，或者行政機(jī)關(guān)的不作為。所以，法院認(rèn)為信訪部門作出的信訪辦理行為并不是行政機(jī)關(guān)行使“首次判斷權(quán)”的行為，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響而不具有可訴性。但這并不是說所有的信訪處理行為都不具有可訴訟性。對(duì)于行政機(jī)關(guān)以信訪答復(fù)的形式行使《信訪條例》規(guī)定之外的行政管理法上職權(quán)的行為，不能因其在信訪程序中作出而排除在行政訴訟受案范圍之外。實(shí)踐中，如果法院在立案時(shí)，并不對(duì)信訪答復(fù)行為進(jìn)行深入分析和研判，僅僅以其是信訪處理行為為由，認(rèn)為其不屬于行政訴訟受案范圍，裁定不予立案或者駁回起訴，便屬于法律適用錯(cuò)誤，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以監(jiān)督糾正。第三是對(duì)原被告主體資格的審查。行政訴訟的原告是指對(duì)行政行為不服，以自己的名義向法院起訴，從而啟動(dòng)行政訴訟程序的公民、法人和其他組織，其與被訴行政行為有利害關(guān)系，且認(rèn)為自身合法權(quán)益受到被訴行政行為侵害。行政訴訟的被告則具有特定性，只有具有特定訴訟權(quán)利能力和行為能力的行政機(jī)關(guān)才能成為被告。此外，行政訴訟法還規(guī)定了一些限制行政訴訟起訴權(quán)行使的事由，例如重復(fù)起訴、復(fù)議前置、復(fù)議終局、超過法定起訴期限、撤回起訴后無正當(dāng)理由再行起訴的、訴訟標(biāo)的已為生效裁判或者調(diào)解書所羈束的等等，這些均應(yīng)作為檢察機(jī)關(guān)開展行政訴訟立案監(jiān)督時(shí)，對(duì)起訴條件進(jìn)行形式審查的要點(diǎn)。

要點(diǎn)二：對(duì)訴的利益審查

根據(jù)行政訴訟法司法解釋第六十九條第一款第（八）項(xiàng)規(guī)定：“行政行為對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的”，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。合法權(quán)益條款是判斷案件是否進(jìn)入實(shí)體審理的重要依據(jù)，對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的保護(hù)以及不當(dāng)行使訴權(quán)的規(guī)制具有積極作用。由于對(duì)合法權(quán)益條款的判定較為專業(yè)，而出于立案庭的法官對(duì)于行政訴訟的審理有可能不夠?qū)I(yè)之考慮，故法院不宜在立案登記階段裁定不予立案，而應(yīng)在立案后，由行政庭的法官通過詢問當(dāng)事人，被告提供答辯狀并提供證據(jù)，甚至開庭聽取各方當(dāng)事人意見后，作出準(zhǔn)確的判斷。因該條款采用了“明顯”“實(shí)際影響”“合法權(quán)益”等不確定的概念，導(dǎo)致法官擁有較大的自由裁量權(quán)。實(shí)踐中，對(duì)于拿不準(zhǔn)是否屬于行政訴訟受案范圍，或者法律關(guān)系復(fù)雜容易引發(fā)信訪問題的案件，法官容易錯(cuò)誤適用該條款，將案件擋在實(shí)體審理之外，進(jìn)而影響原告起訴權(quán)益。同時(shí)，也容易將利害關(guān)系、受案范圍、原告主體資格等與合法權(quán)益條款混淆適用，造成適用法律的混亂。針對(duì)以上情形，檢察機(jī)關(guān)在開展立案監(jiān)督中，對(duì)于行政行為是否侵害了原告的合法權(quán)益，對(duì)原告的合法權(quán)益是否發(fā)生了明顯的不利影響，或者并未發(fā)生實(shí)際影響等包含主觀判斷的因素，也應(yīng)作為審查要點(diǎn)之一。目前，我國(guó)關(guān)于行政訴訟的立案標(biāo)準(zhǔn)，分散出現(xiàn)在各種效力等級(jí)的法律、司法解釋、規(guī)定、批復(fù)、答復(fù)等文件中，對(duì)此不熟悉或掌握不全面的，很容易發(fā)生適用法律錯(cuò)誤的情況。而檢察機(jī)關(guān)行政檢察部門的辦案人員，尤其是基層院的行政檢察人員，往往監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)不足，迫切需要在短時(shí)間內(nèi)提升監(jiān)督水平。而厘清、把握行政訴訟立案監(jiān)督審查要點(diǎn)，對(duì)審查要點(diǎn)進(jìn)行梳理、劃分、歸納，并將其體系化，可便于行政檢察人員快速把握行政訴訟立案監(jiān)督重點(diǎn)，從而有的放矢對(duì)法院行政訴訟立案案件進(jìn)行審查，力促法院依法立案，確保當(dāng)事人合法訴權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。

作者:塔磊 單位:吉林省吉林市人民檢察院