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封建恩賜與政治分贓權(quán)力導(dǎo)致的吏治腐敗

雖然經(jīng)過長期復(fù)雜而激烈的斗爭(zhēng)，1688年“光榮革命”使英國終于正式確立了資產(chǎn)階級(jí)君主憲制，但是由于“光榮革命”實(shí)現(xiàn)的是“新興的中等階級(jí)和封建地主之間的妥協(xié)”，把“俸祿和官職這些政治上的戰(zhàn)利品留給了大地主家庭”（恩格斯語），英國官員的錄用制度實(shí)行的仍是帶有封建色彩的“官職恩賜制”，國王、大臣或貴族議員仍掌握直接任命官員的權(quán)力。這樣，官員錄用時(shí)，不是看其能力和知識(shí)水平，而取決于有恩賜權(quán)的人的意志。握有官職恩賜權(quán)的人均為大臣和部門負(fù)責(zé)人，他們錄用官員主要依據(jù)私人關(guān)系、是否對(duì)其忠誠以及能否得到好處。恩賜制的隨意性使得英國吏治成為最為腐敗的領(lǐng)域。首相沃波爾不但通過支付秘密傭金來控制大多數(shù)衰敗選區(qū)，緊握官職任命權(quán)，而且還讓其兒子在政府里掛名并用公款在巴黎揮霍享樂。議員格倫維爾竟然將掌璽處秘書的職位預(yù)定給他四歲的親戚。國王喬治三世在位初期，把幾乎所有政府官員的任免權(quán)都控制在自己手中。人們?yōu)榱饲蟮靡还侔肼殻瑺?zhēng)相賄賂恩賜者。買賣官職是公開常見的現(xiàn)象，軍事部門尤甚。請(qǐng)人代官也風(fēng)靡一時(shí)。于是，買官賣官、收取求官者的賄賂成了有恩賜權(quán)的人的固定收入。1718年，麥克爾斯菲爾德勛爵被任命為大法官。每當(dāng)他任命一名新法官助理時(shí)，都會(huì)得到一大筆謝禮，而新法官們也會(huì)想辦法彌補(bǔ)“損失”。1759年富蘭克林考察英國得出的印象是，英國到處都是行賄受賄、營私舞弊的丑聞，“絕對(duì)的腐敗在這個(gè)古老國家的所有等級(jí)的人們中流行，從頭到腳都完全墮落和腐敗了！”

恩賜制和混亂的管理使得文官隊(duì)伍素質(zhì)低下，充斥著無能之輩，發(fā)生大量假公濟(jì)私、貪污挪用的現(xiàn)象。吏治中的體制性腐敗導(dǎo)致國家管理的無序和低效，在北美獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)英國就因此而吃了苦頭，因工作人員的失職無能而影響了英國的戰(zhàn)事。

隨著資本開拓市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大，官商勾結(jié)的投機(jī)活動(dòng)不僅嚴(yán)重地腐蝕了政府的權(quán)力，而且破壞了正常的資本市場(chǎng)秩序。1720年“南海泡沫”丑聞曝光。南海公司成立于1710年，該公司通過賄賂手段，收買了一些議員和內(nèi)閣大臣，獲準(zhǔn)買下了國債的全部發(fā)行權(quán)。然后以買空賣空的方式大量發(fā)行公司股票。該公司舞弊的內(nèi)幕揭穿后，公司的股票暴跌，有一大批股票購買人因此而傾家蕩產(chǎn)。為此，當(dāng)時(shí)的輝格黨內(nèi)閣信譽(yù)掃地，引發(fā)了嚴(yán)重的危機(jī)。后來政府采用行政干預(yù)措施，把大部分的股票換為英格蘭銀行的股票以減少股民的損失，才平息了這場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治的危機(jī)。亞當(dāng)·斯密在《國富論》中也曾揭露了東印度公司利用特權(quán)和壟斷權(quán)，販賣鴉片，截留和虛報(bào)利潤，個(gè)人假公濟(jì)私，牟取暴利的丑行。

到18世紀(jì)末，英國政府對(duì)“官職恩賜制”的腐敗現(xiàn)象被迫進(jìn)行某些整頓與改革，規(guī)定官吏的錄用由政府各部門的負(fù)責(zé)人或高級(jí)官員推薦之后任命。但由于政黨的交替執(zhí)政，無論哪一個(gè)政黨在競(jìng)選中獲勝上臺(tái)，都把各種官職作為“勝利果實(shí)”進(jìn)行公開分贓，分給他們的支持者。在上者任人惟親，在下者溜須拍馬。因此“個(gè)人推薦”往往是從個(gè)人親疏好惡這一主觀因素和功利因素出發(fā)，任人惟親和拿官位送人司空見慣。1851年到1854年，英國政府私人推薦的55位官員無一人合格，均為平庸無能之輩。

“功績制”文官制度的初步改革

1853年，主張改革的英國財(cái)政大臣格拉斯頓授意斯坦?！ぶZ斯科特爵士和查里斯·屈維廉爵士就英國國內(nèi)官吏狀況進(jìn)行全面調(diào)查，并提出改革意見。1854年，他們提出了一個(gè)《關(guān)于建立英國常任制度的報(bào)告》（或稱《諾斯科特一屈維廉報(bào)告》），尖銳地批評(píng)了當(dāng)時(shí)官吏制度的根本弊端，認(rèn)為“官職恩賜制”和“政治分贓制”是導(dǎo)致當(dāng)時(shí)政治腐敗和行政效率低下的根本原因。為了從根本上革新吏治，諾一屈氏報(bào)告對(duì)英國官吏的考試、提升、分級(jí)、管理提出了富有遠(yuǎn)見的一整套建議。報(bào)告于1854年2月正式提交議會(huì)討論后，在政府、議會(huì)內(nèi)外引起了廣泛的反響。大多數(shù)人對(duì)改革都持反對(duì)或懷疑態(tài)度。議會(huì)里的貴族議員更是堅(jiān)決反對(duì)。因?yàn)橐怨_競(jìng)爭(zhēng)考試取士就剝奪了他們?nèi)蚊賳T的特權(quán)，從而也就取消了他們?cè)谡块T安插親信的可能。1854年3月負(fù)責(zé)王室俸祿的審計(jì)長喬治·阿伯斯諾特在議會(huì)辯論時(shí)的發(fā)言頗有代表性。他攻擊諾一屈氏報(bào)告對(duì)當(dāng)時(shí)文官制度弊病的批評(píng)是“對(duì)文官個(gè)人品德的攻擊”，“是一種不公正的非難”，堅(jiān)決反對(duì)任何改革。由于保守派議員們的反對(duì)，這個(gè)提交議會(huì)的報(bào)告竟被內(nèi)閣撤了回來。盡管如此，諾一屈報(bào)告奠定了現(xiàn)代西方公務(wù)員制度的基石。

1854年10月英軍在克里米亞戰(zhàn)爭(zhēng)中失利，英國政府機(jī)構(gòu)的混亂狀況充分暴露。陸軍部的官員既庸祿無能又玩忽職守，部隊(duì)的傷亡很大，但前線缺乏最基本的藥品和其他后勤供應(yīng)，糧食不能及時(shí)運(yùn)到，致使前線士兵因傷重或饑餓而大批傷亡。阿伯亭內(nèi)閣還不準(zhǔn)對(duì)軍事部門這種混亂狀況進(jìn)行調(diào)查。輿論為之嘩然，議員們責(zé)備政府用人不當(dāng)，迫使阿伯亭內(nèi)閣辭職。為了平息被前線敗局激怒了的公眾輿論，滿足自由主義勢(shì)力對(duì)改革的要求，繼任的帕麥斯頓內(nèi)閣于1855年5月21日頒布了文官制度改革的第一個(gè)樞密院令，并決定成立文官制度委員會(huì)，負(fù)責(zé)考試事宜。這一命令奠定了考試用人的組織基礎(chǔ)。這種用人和晉升的方式又稱為“功績制”。不過，這次改革不徹底，因?yàn)樗⒉灰髮?shí)行公開的考試，只是對(duì)于被推薦的人員進(jìn)行審查。

金錢操縱選舉資本控制下的吏治腐敗

英國是西方議會(huì)政治的最早發(fā)源地。然而，最初英國下院的勢(shì)力微弱，所起的作用只是答應(yīng)國王的征稅要求，因而議員代表的職位對(duì)人們沒有多大吸引力。但隨著英國政治的發(fā)展，下院的地位逐步提高，議員的作用也日益重要。議會(huì)通過的稅收財(cái)政令，各個(gè)地方都要執(zhí)行。到18世紀(jì)時(shí)，下院的地位空前提高，因而被視為步入政界、升官發(fā)財(cái)?shù)碾A梯。所以在選舉議員的時(shí)候，由于各種政治集團(tuán)都想把自己的人推到議院中，造成了議員選舉中的操縱選舉、賄買選票營私舞弊的事情隨之泛起，形成了下院議員選舉混亂不堪的局面。許多人不惜花費(fèi)巨資收買選民，議院的議席實(shí)際上成了標(biāo)價(jià)的商品，價(jià)格不斷上漲。17世紀(jì)末時(shí)，一個(gè)議席只有幾鎊到幾十鎊，到18世紀(jì)末漲到2000鎊。1807年，約克郡的一個(gè)議席竟賣到了10萬鎊。一些財(cái)力雄厚的貴族為拉攏選票不惜拋撒金錢。1784年格羅夫那斯勛爵在參選中僅招待選民的吃喝費(fèi)就花掉了8500鎊。一些市政當(dāng)局竟然把出售議席作為一項(xiàng)收入。連國王喬治三世都被動(dòng)員起來成為“拉選票的頭號(hào)紳士”。恩格斯在揭露英國議會(huì)選舉腐敗時(shí)曾說過：這里所有的人，沒有一個(gè)人能夠說自己不是靠賄賂而是由選民自由地選出來的，賄賂的規(guī)模從來還沒有像現(xiàn)在這樣大，城市代表的席位完全公開拍賣，誰出的價(jià)錢高，就賣給誰，這些俱樂部就像做生意一樣地進(jìn)行交易，你出多少英鎊，就保證給你一個(gè)什么位置。除此之外，在進(jìn)行選舉時(shí)還有一些辦法，這些辦法就是：投票時(shí)到處酗酒，候選人請(qǐng)選民到小酒館喝酒，在投票的地方結(jié)伙擾亂，吵架毆斗，——所有這一切都充分表明任期七年的代表是一文不值的。我們看到，王權(quán)和上院已經(jīng)失去了作用；我們看到，掌握大權(quán)的下院是用什么方法補(bǔ)充成員的；現(xiàn)在的問題是：實(shí)質(zhì)上究竟是誰統(tǒng)治著英國呢？是財(cái)產(chǎn)。雖然18世紀(jì)時(shí)英國曾頒布了一系列旨在消除腐敗、維護(hù)選舉公正性的法律，但由于法案漏洞百出，都是既得利益者之間妥協(xié)的產(chǎn)物，并非要根除賄賂現(xiàn)象，因而其未能發(fā)揮實(shí)際的作用。

經(jīng)過幾百年風(fēng)風(fēng)雨雨，英國資產(chǎn)階級(jí)在遏制腐敗方面已積累了不少經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，逐步建立了一套預(yù)防和懲治腐敗的機(jī)制，特別是現(xiàn)代文官制度，有效地遏制了腐敗，使腐敗現(xiàn)象保持在不足以危害和動(dòng)搖資本主義基本統(tǒng)治秩序的狀態(tài)下。所以，時(shí)至今日，盡管腐敗丑聞不斷曝出，但總體上保持對(duì)腐敗現(xiàn)象的可控狀態(tài)，并未像一些發(fā)展中國家那樣，腐敗泛濫成災(zāi)，甚至使國家政治生活和權(quán)威體系發(fā)生傾覆性變遷。