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一、新公共管理的基本內(nèi)容

與傳統(tǒng)的以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以韋伯的科層制理論為基礎(chǔ)的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法作為自己的理論基礎(chǔ)，不強調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強責(zé)任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業(yè)化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，強調(diào)公共管理以市場或顧客為導(dǎo)向來改善行政績效。由于嚴(yán)格說來，新公共管理尚未形成一種單一的理論，而只是一種理論思潮，所以我們在此將其稱為一種“思想”而不是一種“理論”。根據(jù)西方行政學(xué)者P?格里爾、D?奧斯本和T?蓋布勒等人的論述，新公共管理主要有如下思想：

1.政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳。與在傳統(tǒng)公共行政管理中政府只是收稅和提供服務(wù)不同，新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開支，提高效率。“掌舵的人應(yīng)該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。掌舵型組織機構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機構(gòu)傾向于不顧任何代價來保住‘他們的’行事之道?！盵1](P12)因此，有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執(zhí)行”的政府，而是一個能夠“治理”并且善于實行“治理”的政府。

2.政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場為導(dǎo)向。新公共管理從公共選擇理論中獲得依據(jù)，認(rèn)為政府應(yīng)以顧客或市場為導(dǎo)向，從而改變了傳統(tǒng)公共行政模式下的政府與社會之間的關(guān)系，對政府職能及其與社會的關(guān)系重新進行了定位。新公共管理認(rèn)為，政府的社會職責(zé)是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務(wù)?！笆袌霾粌H在私營部門存在，也在公共部門內(nèi)部存在。當(dāng)市場在公共部門出現(xiàn)時，我們通常稱之為系統(tǒng)，如教育系統(tǒng)、職業(yè)訓(xùn)練系統(tǒng)、心理衛(wèi)生系統(tǒng)。但它們都是市場，就同金融系統(tǒng)、銀行和保健系統(tǒng)一樣都是市場。如果我們把市場導(dǎo)向的思想應(yīng)用到我們的公用系統(tǒng)上去，我們就能取得偉大的成就?！盵1](P288)于是在新公共管理中，政府不再是凌駕于社會之上的、封閉的官僚機構(gòu)，而是負(fù)有責(zé)任的“企業(yè)家”，公民則是其“顧客”或“客戶”?！捌髽I(yè)家”在新公共管理思想中有其特殊的含義：并不是會做生意的人就是企業(yè)家。企業(yè)家把經(jīng)濟資源從生產(chǎn)率和產(chǎn)出較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方，企業(yè)家運用新的形式創(chuàng)造最大限度的生產(chǎn)率和效率。因此，企業(yè)家式的政府應(yīng)該是能夠提供較高服務(wù)效率的政府。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，政府服務(wù)應(yīng)該以顧客需求或市場為導(dǎo)向。只有顧客驅(qū)動的政府，才能提供多樣化的社會需求并促進政府的服務(wù)質(zhì)量的提高。因為這將使競爭進一步發(fā)展，不是政府管理人員選擇服務(wù)提供者，而是政府管理人員讓公民選擇服務(wù)提供者。企業(yè)雖然以盈利為目的，但受顧客驅(qū)使的機制使企業(yè)不斷尋求新途徑使顧客滿意。相反，政府是為公民服務(wù)的，但在大多數(shù)公共組織中甚至弄不清誰是它們的顧客或服務(wù)對象，而且服務(wù)水平低劣。所以，給公民以更多的選擇權(quán)，讓公民有機會來評價政府工作效果的“顧客驅(qū)動”機制將是一個推動政府改善工作的良好機制?！肮珓?wù)員之家”版權(quán)所有

3.政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進行管理。政府組織是典型的等級分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級條塊。人們認(rèn)同自己所屬的基層組織，跨組織層次之間的交流及其困難，使得政府機構(gòu)不能對新情況及時作出反應(yīng)。由于信息技術(shù)的發(fā)展趨勢，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統(tǒng)，政府組織需要對不斷變化的社會作出迅速的反應(yīng)。企業(yè)界經(jīng)理采取分權(quán)的辦法，通過減少層級、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法迅速作出反應(yīng)，從而有效地解決問題。因此，政府也應(yīng)該通過授權(quán)或分權(quán)的辦法來對外界變化迅速作出反應(yīng)。政府應(yīng)將社會服務(wù)與管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元：社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務(wù)、自我管理。奧斯本和蓋布勒說：“當(dāng)家庭、居民點、學(xué)校、志愿組織和企業(yè)公司健全時，整個社區(qū)也會健康發(fā)展，而政府最基本的作用就是引導(dǎo)這些社會機構(gòu)和組織健康發(fā)展?！切┘芯Ψe極掌舵的政府決定其社區(qū)、州和國家的發(fā)展前途。它們進行更多的決策。它們使更多的社會和經(jīng)濟機構(gòu)行動起來?！盵1](P7～8)這是因為，健康而有活力的社會基本單元構(gòu)成健康而有活力的國家。新公共管理認(rèn)為，與集權(quán)的機構(gòu)相比，授權(quán)或分權(quán)的機構(gòu)有許多優(yōu)點：比集權(quán)的機構(gòu)有多得多的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng)；比集權(quán)的機構(gòu)更有效率；比集權(quán)的機構(gòu)更具創(chuàng)新精神；能夠比集權(quán)的機構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣，更強的責(zé)任感，更高的生產(chǎn)率等等。