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可以用陳云的“鳥(niǎo)籠”理論來(lái)解釋和處理公共服務(wù)領(lǐng)域中央和地方的關(guān)系。這個(gè)“鳥(niǎo)籠”是一個(gè)多維的、形狀不規(guī)則的、帶網(wǎng)狀特點(diǎn)的空間。地方政府各項(xiàng)公共服務(wù)的自由度形成這個(gè)“鳥(niǎo)籠”的邊界。處理公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系，就是要設(shè)計(jì)和編制好這個(gè)“鳥(niǎo)籠”。處理公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系，中央起主導(dǎo)作用。首先要在方針政策上起引導(dǎo)作用，為公共服務(wù)的建設(shè)創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍，為“鳥(niǎo)籠”營(yíng)造良好的內(nèi)外環(huán)境。

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，經(jīng)濟(jì)總量有了舉世矚目的增長(zhǎng)。與此同時(shí)，公共服務(wù)領(lǐng)域的一些社會(huì)事業(yè)相對(duì)于人民的需要卻顯得供給不足。針對(duì)社會(huì)運(yùn)行中一些相當(dāng)普遍、甚至相當(dāng)尖銳的矛盾，中央適時(shí)提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的理念，并提出了建設(shè)服務(wù)型政府的要求。最近召開(kāi)的十六屆六中全會(huì)又把構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作為專(zhuān)門(mén)議題?？梢灶A(yù)期，未來(lái)的幾年中，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)在和諧社會(huì)建設(shè)、公共服務(wù)方面將會(huì)取得重大成績(jī)。

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、改善我國(guó)的公共服務(wù)，有一個(gè)必然的要求，即處理好公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系。本文試就這一問(wèn)題提出一些看法。

一、“鳥(niǎo)籠”——公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方關(guān)系的假想模型

陳云同志對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系，曾經(jīng)有一個(gè)著名的“鳥(niǎo)籠”理論。把鳥(niǎo)抓在手里，鳥(niǎo)就不能活動(dòng)；沒(méi)有一定的約束，企業(yè)的行為就可能給宏觀經(jīng)濟(jì)帶來(lái)不良影響（我曾經(jīng)提出“宏觀經(jīng)濟(jì)總效果是微觀經(jīng)濟(jì)效果的矢量和”這一觀點(diǎn)，其數(shù)學(xué)模型為：

（詳見(jiàn)注釋?zhuān)?/p>

可以借用陳云同志的“鳥(niǎo)籠”理論來(lái)描寫(xiě)新的歷史條件下我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系。

其一，這個(gè)“鳥(niǎo)籠”具有多維屬性，每一項(xiàng)公共服務(wù)是一個(gè)“維”，有多少項(xiàng)公共服務(wù)就有多少“維”，所以這個(gè)“鳥(niǎo)籠”是一個(gè)多維空間。

其二，對(duì)于不同的公共服務(wù)，地方政府的自由度——活動(dòng)空間及責(zé)任空間是不同的。因而，這個(gè)“鳥(niǎo)籠”又是不規(guī)則的。

其三，由于每一項(xiàng)公共服務(wù)通常又包含一些具體內(nèi)容，對(duì)于每一項(xiàng)具體內(nèi)容，地方也會(huì)有一定的活動(dòng)空間。因此，這個(gè)“鳥(niǎo)籠”又帶有網(wǎng)狀的特點(diǎn)。

其四，地方政府各項(xiàng)公共服務(wù)的自由度組成這個(gè)“鳥(niǎo)籠”的邊界。地方政府不能超越邊界自行其是；中央政府也不能越過(guò)邊界干預(yù)地方?！傍B(niǎo)籠”范圍內(nèi)既是地方政府的可作為空間，也是地方政府的公共服務(wù)責(zé)任區(qū)。

二、“鳥(niǎo)籠”的設(shè)計(jì)與編制——明確公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方的權(quán)責(zé)邊界

應(yīng)用陳云同志的“鳥(niǎo)籠”理論處理公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系，最重要的就是要設(shè)計(jì)和編制好這個(gè)“鳥(niǎo)籠”，即明確中央與地方有關(guān)各項(xiàng)公共服務(wù)的責(zé)任與權(quán)利。這是一個(gè)艱苦、細(xì)致的過(guò)程，科學(xué)性、可行性、適度的積極性是對(duì)這個(gè)過(guò)程的必然要求。

明確中央與地方建設(shè)公共服務(wù)體系的權(quán)責(zé)關(guān)系必然要求由中央主導(dǎo)。中央主導(dǎo)首先表現(xiàn)為要出臺(tái)起主導(dǎo)作用的方針政策。近年來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)某些領(lǐng)域一再過(guò)熱，地方政府?dāng)U大投資規(guī)模熱情不減，中央不得不多次進(jìn)行宏觀調(diào)控。這些情況說(shuō)明，地方政府的注意力仍然聚集在GDP上。因此，應(yīng)當(dāng)促使地方政府由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。為了有利于實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本方針應(yīng)讓位于“以構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)為中心”?！耙詷?gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)為中心”并不排斥經(jīng)濟(jì)建設(shè)，恰恰相反，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是社會(huì)主義和諧社會(huì)的物質(zhì)基礎(chǔ)。所不同的是，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為目的；“以構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)為中心”是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為手段和基礎(chǔ)。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)考慮是否不再把GDP增長(zhǎng)作為發(fā)展目標(biāo)，而只把它作為一種事后的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。如果不淡化GDP目標(biāo)，就很難、甚至不可能改變地方政府的運(yùn)轉(zhuǎn)中心，就難以推動(dòng)地方政府由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。應(yīng)當(dāng)用就業(yè)率、城鄉(xiāng)居民收入水平、義務(wù)教育入學(xué)率、社保醫(yī)保覆蓋率及其水平、環(huán)境保護(hù)、萬(wàn)元GDP能耗，這樣一些指標(biāo)群來(lái)取代GDP。

有利于和諧社會(huì)建設(shè)、有利于加強(qiáng)公共服務(wù)的大政策出臺(tái)，是對(duì)整個(gè)社會(huì)指導(dǎo)思想及其行為的導(dǎo)向，在這些大政策的影響下，全社會(huì)就有了構(gòu)建和諧社會(huì)、加強(qiáng)公共服務(wù)的氛圍——地方政府活動(dòng)的“鳥(niǎo)籠”就有了適宜的內(nèi)外環(huán)境。

此外，中央的主導(dǎo)作用還體現(xiàn)于下面一些方面。

1.中央與地方公共服務(wù)責(zé)任的分解。即明確哪些公共服務(wù)由中央提供，哪些公共服務(wù)由地方提供，哪些公共服務(wù)由中央與地方共同提供，并明確與之相應(yīng)的條件與權(quán)限。

2.按輕重緩急與條件具備的程度明確各項(xiàng)公共服務(wù)的階段目標(biāo)，即制定各項(xiàng)公共服務(wù)的目標(biāo)值與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間表。

3.關(guān)于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，中央財(cái)政首先自身要作好結(jié)構(gòu)調(diào)整，要大幅度提高用于社會(huì)公共事業(yè)的支出比重。同時(shí)，對(duì)省、市財(cái)政預(yù)算比例也要提出定量的調(diào)整要求。而且，不僅要調(diào)增量也要調(diào)存量。

4.為地方搞好公共服務(wù)提供若干保障。一是政策保障，保證政策的連續(xù)性；二是人事保障，盡可能保持地方領(lǐng)導(dǎo)干部的穩(wěn)定；三是保證地方提供各項(xiàng)公共產(chǎn)品的資金需求。

明確公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方的權(quán)責(zé)邊界，要靠中央主導(dǎo)，但也不排斥地方的作用。這種權(quán)責(zé)邊界的確定，是中央主導(dǎo)下中央與地方協(xié)商的過(guò)程和結(jié)果，體現(xiàn)的是民主集中制。權(quán)責(zé)關(guān)系明確以后，至于地方政府實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的路徑選擇、過(guò)程、方式，是運(yùn)用行政手段、還是借助市場(chǎng)力量，如何安排使用財(cái)政資金，只要有法可依、能力所及，那是地方的事，即地方政府在與中央商定的“鳥(niǎo)籠”內(nèi)的自由度。

三、應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

1.我國(guó)的行政層級(jí)是黨政高度融合的,討論公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系，繞不開(kāi)黨政關(guān)系問(wèn)題。為了有利于黨委、政府各司其職，應(yīng)當(dāng)明確提出處理公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系，就是中央政府與地方政府的關(guān)系。

2.地方的不少部門(mén)由國(guó)務(wù)院有關(guān)部委垂直領(lǐng)導(dǎo)，因而要在公共服務(wù)體系建設(shè)中對(duì)這些部門(mén)與地方政府的關(guān)系作出一些規(guī)定。這是對(duì)“鳥(niǎo)籠”內(nèi)部環(huán)境的協(xié)調(diào)。

3.我國(guó)各地發(fā)展不平衡，公共服務(wù)體系的建設(shè)和發(fā)展，也應(yīng)有區(qū)別政策。從“鳥(niǎo)籠”理論來(lái)講，就是對(duì)不同地區(qū)要設(shè)計(jì)、編制不同大小與形態(tài)的“鳥(niǎo)籠”。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，研究社會(huì)公共服務(wù)、探討和處理公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方的關(guān)系，是一個(gè)全新的課題，具有很強(qiáng)的政策性和實(shí)踐性。但只要我們正視這個(gè)問(wèn)題、務(wù)期必成，集中大家的智慧，就一定能處理好這個(gè)問(wèn)題，并使我國(guó)目前的公共服務(wù)水平有一個(gè)大的提高。

（注釋?zhuān)旱胤胶推髽I(yè)作為微觀經(jīng)濟(jì)主體，其經(jīng)濟(jì)行為的效果是互為消長(zhǎng)的，它們的行為方向與宏觀經(jīng)濟(jì)所要求的方向有一個(gè)方向偏差—α。有些微觀經(jīng)濟(jì)行為的效果，給宏觀經(jīng)濟(jì)帶來(lái)正向影響，有些則帶來(lái)負(fù)向影響。對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控就是要調(diào)整微觀經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為，使微觀經(jīng)濟(jì)主體的行為方向最大限度的與宏觀經(jīng)濟(jì)的要求保持一致，符合宏觀經(jīng)濟(jì)的總要求。）