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內(nèi)容提要：該文提出了公共管理的簡明概念；并把公共管理劃分為國家公共管理。政府公共管理和社會(huì)公共管理；在此基礎(chǔ)上，闡釋了社會(huì)性是三大公共管理學(xué)科共同內(nèi)涵。另外，簡要闡述了社會(huì)性與政治性的相互關(guān)系，提出了有關(guān)公共管理學(xué)科建設(shè)的建議。關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會(huì)管理論

內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國關(guān)于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學(xué)者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認(rèn)識。

（二）關(guān)于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認(rèn)識，我們須進(jìn)一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對“一切”有概括性認(rèn)識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。

1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國家主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個(gè)國家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)?！睉?yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個(gè)國家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵

公共管理的主體是國家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。

1．國家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會(huì)，國家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“主權(quán)者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個(gè)“主權(quán)者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國家來自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會(huì)是不可分的。國家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會(huì)性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級的條件時(shí)，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國家對社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國家對社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊瑖掖嬖谟谏鐣?huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會(huì)來談國家的存在和作用。

2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對它的要求，如果一個(gè)政府對社會(huì)的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因?yàn)?，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去?械！N頤?nbsp;應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對象的社會(huì)性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會(huì)各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如馬克思主義所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者。”這些論斷表明，馬克思主義理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個(gè)資產(chǎn)階級的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。

此外，還要認(rèn)識到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識，樹立服務(wù)對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動(dòng)和過程的社會(huì)性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績效要求。在公共管理活動(dòng)的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開性。社會(huì)公眾對公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個(gè)競爭主體和社會(huì)公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。

總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問題。

（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒有社會(huì)性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級社會(huì)和存在著階級與階級斗爭的社會(huì)里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級社會(huì)里，不靠國家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)

公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長久。因?yàn)閲?、政府產(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì)，包括國家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國家、政府則是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長河中的一個(gè)漫長的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實(shí)上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。

公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個(gè)綜合“三界”（國家、政府、社會(huì)）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見。

在具體思路上，筆者認(rèn)為按內(nèi)涵與外延去尋找構(gòu)建學(xué)科體系的思路也許是一條出路之一。這里有一個(gè)“個(gè)別——一般——個(gè)別”的認(rèn)識辯證法。具體來說，可以先把方方面面的公共管理羅列出來，進(jìn)行歸類分析，然后再提煉出貫通所有類型的共同點(diǎn)。按筆者管見，先找出公共管理的“三界”（如上述），再綜合貫穿“三界”的共同點(diǎn)。這些共同點(diǎn)大體有：（l）公共管理及其相關(guān)概念分析；（2）公共管理的邏輯起點(diǎn)：公共問題；（3）公共管理的歷史發(fā)展：傳統(tǒng)與現(xiàn)代；（4）公共管理的組織機(jī)構(gòu)：國家、政府、社會(huì)組織；（5）公共管理的理論基礎(chǔ)：公共選擇、委托、交易成本；（6）公共管理的基本職能：職責(zé)、功能與任務(wù)；（7）公共管理的基本范圍：公共物品、公共服務(wù)；（8）公共管理的運(yùn)作過程：決策、執(zhí)行與監(jiān)督；（9）公共管理的保障：戰(zhàn)略、策略與方法；（10）公共管理的抽象行為：公共政策與政策分析；（11）公共管理的物質(zhì)基礎(chǔ)：稅收與公共財(cái)政；（12）公共管理的行為規(guī)范：道德與法；（13）公共管理的績效評估：定量與定性，公共與效率。

學(xué)科建設(shè)之中還有課程設(shè)置問題?？傮w而言，經(jīng)過多次專家組研討、論證并通過國務(wù)院學(xué)位委員會(huì)辦公室審定頒布的公共管理碩士（MPA）專業(yè)學(xué)位的課程設(shè)置方案是合理的和可行的。只是，如果筆者提出的公共管理社會(huì)性內(nèi)涵的意見能夠成立的話，那么社會(huì)學(xué)似乎應(yīng)成為一門獨(dú)立的專業(yè)基礎(chǔ)課程，加進(jìn)核心課程之列，使專業(yè)基礎(chǔ)課程變成政（治）、法（律）、經(jīng)（濟(jì)）、管（理）、社（會(huì)）五大基礎(chǔ)理論支撐的學(xué)科體系。同時(shí)，應(yīng)該從各個(gè)方面去加強(qiáng)學(xué)生的社會(huì)學(xué)基本理論和基本方法的學(xué)習(xí)，提高學(xué)生從社會(huì)學(xué)方面去分析問題和解決問題的能力，使學(xué)生的綜合素質(zhì)更加趨向完整和優(yōu)化

公共管理基本問題解決論文

摘要：公共管理（學(xué)）的發(fā)展，需要我們對公共管理的主體、客體和方法等基本問題作更進(jìn)一步的研究和探討，尤其要注意我國公共管理與西方公共管理的本質(zhì)不同。公共事務(wù)是公共管理的起點(diǎn)，決定了公共行政走向公共管理的必然態(tài)勢。我國公共管理要堅(jiān)決貫徹中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)原則；要立足中國國情，用馬克思主義理論建構(gòu)有中國特色的公共管理學(xué)體系。近年來，國內(nèi)學(xué)界對公共管理的一些相關(guān)問題進(jìn)行了深入探討，取得了可喜的成績。但是，總體上看，公共管理對我們還是一個(gè)新課題，公共管理學(xué)科發(fā)展還處在起步階段，對于公共管理領(lǐng)域的一些基本問題，如公共管理的主體、客體和方法，仍然需要做更進(jìn)一步的研究和探討。

一、公共事務(wù)——公共管理的起點(diǎn)

公共管理是對公共事務(wù)的管理，沒有公共事務(wù)，就沒有公共管理。所以，研究公共管理，首先要明確公共事務(wù)的內(nèi)涵、性質(zhì)與范圍問題。

在西方，公共事務(wù)是與私人事務(wù)相對的概念，是指提供關(guān)涉全體社會(huì)成員公共利益的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的相關(guān)活動(dòng)。從根本上講，這種觀點(diǎn)來自社會(huì)契約論。個(gè)人經(jīng)由社會(huì)契約而結(jié)成國家，在組成國家的過程中，個(gè)人把裁判糾紛等自然權(quán)利讓渡給國家，形成政治權(quán)力，由此，國家的基本職責(zé)就是管理這些個(gè)人無法完成或不愿承擔(dān)的事務(wù)，即公共事務(wù)。在這樣的邏輯下，國家管理公共事務(wù)就是要滿足社會(huì)全體成員的共同需要，當(dāng)然也就是符合全體社會(huì)成員“公共利益”的。這種看法片面強(qiáng)調(diào)了公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的相關(guān)性，沒有揭示出國家管理公共事務(wù)的本質(zhì)，也沒有反映出國家是為誰提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，是在保護(hù)和實(shí)現(xiàn)誰的利益。

我們認(rèn)為，在階級社會(huì)中，所謂公共事務(wù)，是指該社會(huì)的統(tǒng)治階級為了把社會(huì)控制在“秩序”范圍內(nèi)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，所進(jìn)行的滿足社會(huì)成員共同需要與要求的一系列社會(huì)活動(dòng)。它具有四個(gè)主要特征：一是階級性。在階級社會(huì)中，社會(huì)的公共利益必然反映出統(tǒng)治階級的利益要求，公共事務(wù)的具體內(nèi)容也必然滿足統(tǒng)治階級的根本需要。二是公益性。公共事務(wù)的表現(xiàn)形式是公共物品與公共服務(wù)，公共物品與公共服務(wù)具有消費(fèi)的非排他性，不能只為供給方單獨(dú)享有，而是會(huì)使社會(huì)成員普遍受益。因此，從形式上看，公共事務(wù)的受益對象是一定范圍的社會(huì)公眾。三是多樣性。公眾對公共物品和服務(wù)質(zhì)與量方面的需求偏好千差萬別，而且呈現(xiàn)出不斷變化的趨勢。這就決定了公共事務(wù)種類繁多。內(nèi)容廣泛，同時(shí)也決定了公共管理方式。方法的多樣化。四是層次性。公共事務(wù)所針對的是不同層次的公共問題，所涉及的社會(huì)成員范圍有大有小，由此，公共事務(wù)可分為全球性公共事務(wù)、全國性公共事務(wù)和地方性公共事務(wù)等不同層次。其中，階級性與公益性是公共事務(wù)的本質(zhì)屬性，多樣性與層次性是公共事務(wù)的表現(xiàn)形式。

由于不同的公共事務(wù)在階級性和公益性特征方面存在明顯差異，可以根據(jù)這一點(diǎn)從理論上把公共事務(wù)分為政治性公共事務(wù)和社會(huì)性公共事務(wù)兩類。所謂政治性公共事務(wù)，是指與國家政權(quán)建設(shè)緊密相關(guān)，涉及國家政權(quán)穩(wěn)定和國家政治發(fā)展的，需要依靠國家強(qiáng)制力加以解決的公共事務(wù)，如軍事、外交。司法、維護(hù)公共安全等。政治性公共事務(wù)具有明顯的階級性特征，但同樣具有公益性，比如，國家安全和公共安全不僅對統(tǒng)治階級有利，也對被統(tǒng)治階級有益。社會(huì)性公共事務(wù)是不必然依靠國家強(qiáng)制力來解決的公共事務(wù)，如教育?？萍肌９步煌?、醫(yī)藥衛(wèi)生等。這類公共事務(wù)與社會(huì)成員的切身利益休戚相關(guān)，顯示了較強(qiáng)的社會(huì)公益性，但在階級社會(huì)中，任何社會(huì)性公共事務(wù)同樣具有階級性，都必然反映統(tǒng)治階級的意志與利益。

在階級社會(huì)，國家承擔(dān)著管理兩類公共事務(wù)的職責(zé)，對政治性公共事務(wù)的管理職能稱為政治職能，對社會(huì)性公共事務(wù)的管理職能則稱為社會(huì)職能。在社會(huì)主義國家里，政治職能是為了人民當(dāng)家作主，社會(huì)職能是為人民服務(wù)，提高人民的物質(zhì)文化生活水平，這表明他們之間的關(guān)系是并列的，處于同等地位，其活動(dòng)方向、總作用是一致的。所以，我們在政府職能轉(zhuǎn)變問題上要注意防止一種錯(cuò)誤傾向，即把我國當(dāng)前政府職能的轉(zhuǎn)變片面理解為以社會(huì)職能代替政治職能，強(qiáng)化社會(huì)職能必然要以弱化政治職能為前提。這種觀點(diǎn)實(shí)際上是割裂了國家職能的內(nèi)在統(tǒng)一性。事實(shí)上，強(qiáng)化社會(huì)職能只是政府職能重心的轉(zhuǎn)移，并不意味著要弱化國家政治職能，相反是為了更好地實(shí)現(xiàn)政治職能，維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益。

二、公共事務(wù)管理的歷史沿革及公共管理的產(chǎn)生

伴隨著公共事務(wù)的產(chǎn)生，人類社會(huì)就出現(xiàn)廠對公共事務(wù)管理的社會(huì)活動(dòng)。從歷史上看，在不同的歷史時(shí)期，人類對公共事務(wù)的管理在主體、客體和手段方面有所不同，根據(jù)這些方面的差異，可以把公共事務(wù)管理的發(fā)展粗略地劃分為三個(gè)階段。

第一階段是早期成長階段，從公共事務(wù)管理產(chǎn)生之初起一直到19世紀(jì)中葉。這一時(shí)期還可以分作兩個(gè)階段：門）在原始社會(huì)中，僅存在簡單的社會(huì)性公共事務(wù)，社會(huì)依靠自身的力量實(shí)現(xiàn)自我管理；門）在國家產(chǎn)生之后，政治性公共事務(wù)產(chǎn)生并日益突出，政府在公共事務(wù)管理中的作用越來越重要，但由于當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展條件的限制，主要運(yùn)用的是經(jīng)驗(yàn)式的管理手段。

第二階段是公共行政階段，從19世紀(jì)中葉到20世紀(jì)80年代。在這一階段中無論是政治性公共事務(wù)還是社會(huì)性公共事務(wù)，其內(nèi)容和范圍都迅速擴(kuò)大，迫切需要通過有效管理來滿足社會(huì)共同需要；政府最終成為公共事務(wù)管理最重要的主體，主要運(yùn)用行政手段，保證公共事務(wù)管理的有序規(guī)范。

第三階段是公共管理階段，從周世紀(jì)80年代開始至今。在這一階段，社會(huì)性公共事務(wù)的內(nèi)容和范圍更為擴(kuò)大，復(fù)雜性大大提高。主要依靠政府管理公共事務(wù)暴露出諸多弊端，由此引發(fā)了西方發(fā)達(dá)國家大規(guī)模的政府改革浪潮，公共事務(wù)的管理主體日趨多元化。另外，現(xiàn)代企業(yè)管理中的許多管理方法被引入公共管理之中，公共管理手段趨于多樣化。

可見，對公共事務(wù)的管理活動(dòng)古已有之，但長期以來，或者是特定的社會(huì)條件限制了政府參與或不需要政府參與，或者是政府力量過于強(qiáng)大而拒斥了社會(huì)參與，一直沒有形成政府與社會(huì)合作管理公共事務(wù)的社會(huì)條件，換句話說，一直沒有形成現(xiàn)代意義上的“公共管理”，當(dāng)然也不會(huì)產(chǎn)生單獨(dú)的公共管理學(xué)科。今天我們所說的公共管理實(shí)際上是指對公共事務(wù)管理的一個(gè)發(fā)展階段，在這一階段中，形成了以政府為核心的多元的。開放的管理體系。具體來說，公共管理就是政府和其他社會(huì)組織為了維護(hù)社會(huì)秩序，滿足社會(huì)需求，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，在互動(dòng)合作過程中，采取一定方式。方法對公共事務(wù)施加管理的活動(dòng)。隨著歷史發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，對公共事務(wù)的管理將越來越依靠社會(huì)自身的力量，在國家消亡之后，國家權(quán)力復(fù)歸社會(huì)，公共事務(wù)管理將完全依靠社會(huì)自身力量來完成，公共管理這一特定的歷史范疇也就會(huì)結(jié)束其使命。

在我國，從20世紀(jì)80年代開始，也開始了行政管理改革。其根本的動(dòng)因來自于市場取向的經(jīng)濟(jì)體制改革。經(jīng)濟(jì)體制改革帶來了國家與企業(yè)。國家與社會(huì)關(guān)系的根本變化，傳統(tǒng)的政府行政管理模式不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，這就必然要求對社會(huì)公共事務(wù)的管理從觀念。方法。體制等方面進(jìn)行徹底變革。盡管這種變革和西方發(fā)達(dá)國家政府改革的背景和原因不盡相同，但總體上看，我國的行政改革也開啟了公共管理的進(jìn)程，這一進(jìn)程與國際上從公共行政向公共管理的發(fā)展趨勢相契合，同樣需要我國學(xué)者和實(shí)際工作者重新思考公共事務(wù)管理的主體和方法等問題。

三、公共管理的主體分析

公共管理是以公共事務(wù)為主要對象的管理活動(dòng)。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度和公共事務(wù)本身的層次性和復(fù)雜性，決定了公共管理主體的多樣性。

在我國，依據(jù)管理主體與公共權(quán)力中心的距離，可以將其劃分為六類：第一類是直接掌握公共權(quán)力處理公共事務(wù)的國家機(jī)關(guān)（廣義的政府），也可稱為權(quán)力組織；第二類是執(zhí)政黨，它在權(quán)力組織的形成和運(yùn)行過程中有著正式的。合法的。重要的地位與作用；第三類是政治團(tuán)體，它們與國家權(quán)力不具有正式的。直接的。法律程序上的聯(lián)系，但是也與國家權(quán)力相關(guān)，如工會(huì)。婦聯(lián)。共青團(tuán)等；第四類是依靠法律和政府授權(quán)來處理公共事務(wù)的公共部門，如各類事業(yè)單位等；第五類是在政府指導(dǎo)下，由基層群眾組成的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的自治組織；第六類是不依靠公共權(quán)力來處理公共事務(wù)的民間組織，一般分為社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位兩類。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)中介組織將伴隨政府職能的轉(zhuǎn)變而發(fā)揮越來越顯著的作用，成為不可或缺的公共管理主體?？梢姡S著與公共權(quán)力直接聯(lián)系的緊密程度由強(qiáng)至弱，不同主體所處理的公共事務(wù)的性質(zhì)呈現(xiàn)出一定的規(guī)律：政治性趨于減弱，而社會(huì)性趨于增強(qiáng)?？傊?，公共管理的主體應(yīng)該是以政府為核心的開放式體系。目前，這一體系的構(gòu)成是：中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位，政府是公共管理的核心主體，各種非政府公共部門。自治組織和社會(huì)團(tuán)體在公共管理中的作用日益凸顯。這種公共管理的主體體系與西方國家的公共管理主體范圍不盡相同，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

首先，中國共產(chǎn)黨是我國公共管理的重要主體，黨的領(lǐng)導(dǎo)保證了公共管理的社會(huì)主義性質(zhì)和方向。在西方國家，政黨主要圍繞選舉和議會(huì)開展活動(dòng)，組織松散，派系斗爭激烈，充滿權(quán)力傾軋，因此無法成為一個(gè)獨(dú)立的公共事務(wù)管理主體。而在中國，中國共產(chǎn)黨在公共管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位是由我國的國家性質(zhì)所決定的，也是歷史經(jīng)驗(yàn)所證明的。當(dāng)然，黨在公共管理中的領(lǐng)導(dǎo)地位并不意味著黨要作為一個(gè)權(quán)力組織直接管理公共事務(wù)。黨的核心地位和領(lǐng)導(dǎo)作用主要是通過黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)的。也就是說，人民群眾接受黨的領(lǐng)導(dǎo)并不是因?yàn)辄h擁有權(quán)力，而是因?yàn)辄h是人民群眾利益的代表，所以，黨要依靠正確的綱領(lǐng)和政策來發(fā)揮其總攬全局。協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在一切公共事務(wù)管理過程中，都要把黨的領(lǐng)導(dǎo)原則貫穿始終。當(dāng)然，黨的方針政策要在全社會(huì)實(shí)施，必須通過國家權(quán)力機(jī)關(guān)的法定程序上升為國家意志，這一過程實(shí)際上就是人民行使權(quán)力的過程。

其次是關(guān)于政治團(tuán)體的問題。西方國家的工會(huì)組織、婦女組織等社會(huì)團(tuán)體，基本上是互益性質(zhì)的，主要是為某一特定的人群服務(wù)，代表和維護(hù)這個(gè)人群的利益。在這一既定目標(biāo)的基礎(chǔ)上，或在追求這一目標(biāo)的過程中，這些社團(tuán)承擔(dān)。參與和影響著公共事務(wù)的管理。而我國的政治團(tuán)體，也稱人民團(tuán)體，是一種有中國特色的、特殊的社會(huì)團(tuán)體，特指參加人民政治協(xié)商會(huì)議的八大群眾團(tuán)體。它不同于一般意義上的社會(huì)團(tuán)體，中國共產(chǎn)黨十五大報(bào)告指出，工會(huì)。共青團(tuán)。婦聯(lián)等群眾團(tuán)體，要在管理國家和社會(huì)事務(wù)中發(fā)揮民主參與和民主監(jiān)督的作用，成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶。人民團(tuán)體在公共事務(wù)的管理活動(dòng)中，既體現(xiàn)黨的政治性的要求，又要獲得廣大人民群眾的認(rèn)可與支持，從而發(fā)揮組織、參政、監(jiān)督和教育等功能。因而，人民團(tuán)體在公共管理中承擔(dān)著特殊的功能，即尋找黨和政府需求與其所代表的群眾需求的結(jié)合點(diǎn)，這與西方國家社團(tuán)只謀求其內(nèi)部成員的整體利益有著嚴(yán)格區(qū)別。

最后，自治組織也是公共管理的主體之一，在公共事務(wù)管理中發(fā)揮著特定的功能。但在西方，自治組織一般在法律框架內(nèi)實(shí)行自主管理和活動(dòng)。在我國，基層群眾自治組織主要包括城市社區(qū)居民委員會(huì)。農(nóng)村村民委員會(huì)和企業(yè)單位中的職代會(huì)，這些自治組織在政府指導(dǎo)。支持和幫助下實(shí)行“自我管理、自我教育。自我服務(wù)”，在推動(dòng)社會(huì)主義民主政治發(fā)展，擴(kuò)大群眾政治參與等方面發(fā)揮著不可低估的作用，同時(shí)也承擔(dān)著一定范圍內(nèi)的公共事務(wù)管理任務(wù)。這些基層自治組織自身的發(fā)展，行為的規(guī)范，以及效能的發(fā)揮，都取決于能否接受黨的正確領(lǐng)導(dǎo)和政府指導(dǎo)。尤其是目前基層自治組織尚處于發(fā)展的初步階段，還需要大力培育。健全和發(fā)展，只有其自身力量得到充分提高，其在公共事務(wù)管理中的作用才能真正顯現(xiàn)出來，才能協(xié)助、補(bǔ)充和延伸黨與政府對公共事務(wù)的管理。

四、公共管理的基本方式與方法

馬克思主義認(rèn)為，管理具有兩重性——自然屬性與社會(huì)屬性。一方面，管理普遍存在于一切社會(huì)協(xié)作生產(chǎn)和社會(huì)公共生活的過程中，具有自身的一般規(guī)律，這使得管理活動(dòng)和方法具有可學(xué)習(xí)和借鑒性。另一方面，作為～種社會(huì)活動(dòng)，管理是在特定的生產(chǎn)關(guān)系中進(jìn)行的，必然體現(xiàn)出生產(chǎn)資料占有者的意志，這使得管理具有特定的社會(huì)歷史性質(zhì)，使得管理活動(dòng)和方法具有特殊性。管理方法是一般性與特殊性的統(tǒng)一。

依據(jù)管理與管理方法的兩重性原理，我們可以把公共管理的方式與方法概括為兩個(gè)層次，即實(shí)質(zhì)方法與技術(shù)方法。實(shí)質(zhì)方法是由于社會(huì)屬性和社會(huì)發(fā)展階段不同而采用的適合各國實(shí)際情況的管理方式，必然體現(xiàn)該社會(huì)的特定生產(chǎn)關(guān)系。它包括法律手段。政策手段、思想政治手段等。技術(shù)方法則是隨著社會(huì)發(fā)展而不斷更新，但與社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系屬性的相關(guān)性不大，可以為不同社會(huì)制度中的人們共同采用的方法。20世紀(jì)80年代以后，西方發(fā)達(dá)國家在公共管理技術(shù)方法方面獲得了巨大的發(fā)展，既采用了資源與支出控制的技術(shù)，也使用了用于保證個(gè)人和團(tuán)體績效的技術(shù)。其中，收支預(yù)測。財(cái)政趨向監(jiān)控。戰(zhàn)略計(jì)劃。零基預(yù)算。目標(biāo)基礎(chǔ)預(yù)算和方案預(yù)算被西方發(fā)達(dá)國家認(rèn)為是最有效的幾種方法。另外，純粹的管理技術(shù)手段也獲得了極大發(fā)展，主要表現(xiàn)在計(jì)算機(jī)與管理信息系統(tǒng)和決策支持系統(tǒng)的普遍應(yīng)用方面。我國同樣處于公共管理的發(fā)展時(shí)期，對于這些技術(shù)方法，應(yīng)該積極借鑒。吸收，使之為我所用。

在實(shí)質(zhì)方法方面，我們必須充分注意到我國與西方資本主義國家在國家性質(zhì)。政治體制和發(fā)展階段上的不同，堅(jiān)持走有中國特色的公共管理發(fā)展道路，不能照搬照抄西方國家的模式和方法。

在我國，最具特色的公共管理方法是依法治國與以德治國的結(jié)合。1997年，黨的十五大提出，“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。”2002年1月，同志在全國宣傳部長會(huì)議上又指出，“對一個(gè)國家的治理來說，法治與德治，從來都是相輔相成。相互促進(jìn)的，二者缺一不可，也木可偏廢。”依法治國和以德治國從治理國家的大局出發(fā)，指明了我們黨治國方略轉(zhuǎn)變的根本方向。法治是要求黨和國家機(jī)關(guān)的活動(dòng)必須依照法律，管理的目的是保護(hù)公民權(quán)利。德治是指加強(qiáng)社會(huì)主義道德建設(shè)，既包括提高人民群眾道德素質(zhì)，也包括提高黨和國家機(jī)關(guān)工作人員的廉潔自律、奉公守法意識，尤其以黨和國家機(jī)關(guān)干部的“官德”建設(shè)為核心。只有把黨和國家機(jī)關(guān)及其工作人員的依法活動(dòng)和“官德”密切結(jié)合起來，才能貫徹黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。

社會(huì)主義國家管理公共事務(wù)除了要應(yīng)用法治和德治手段外，還要運(yùn)用政策手段。尤其是在制定法律還不成熟的社會(huì)條件下，對新的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)問題，就要由政策來加以解決。公共管理學(xué)所要研究的政策，是黨和國家把解決全局性問題的方法細(xì)化、具體化的結(jié)果。在當(dāng)代科學(xué)技術(shù)迅速發(fā)展，國際國內(nèi)情況瞬息萬變的條件下，決策就成為各項(xiàng)事業(yè)成敗的關(guān)鍵。為了避免和減少?zèng)Q策的失誤，就必須要使決策科學(xué)化。民主化。推進(jìn)決策科學(xué)化。民主化，提高決策水平和工作效率是健全社會(huì)主義民主制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。科學(xué)化是對決策的共性要求，在中西方?jīng)]有本質(zhì)區(qū)別。民主化則必然反映一個(gè)國家的階級屬性。我國的社會(huì)主義國家性質(zhì)，決定了我國的公共管理決策必然反映人民群眾的根本利益和意志。在資本主義國家中，公共決策在名義上反映的是全民的公共利益，事實(shí)上所維護(hù)的是資產(chǎn)階級的整體利益。

五、立足國情，建構(gòu)有中國特色的公共管理學(xué)體系

公共管理學(xué)以公共管理活動(dòng)為基本對象，主要研究以政府為核心的公共部門管理什么以及如何進(jìn)行管理。從這個(gè)角度看，公共管理學(xué)不是對公共行政學(xué)的簡單否定，而是對公共行政學(xué)的積極發(fā)展。我們主張積極借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)。管理學(xué)乃至社會(huì)學(xué)等多學(xué)科的先進(jìn)成果，但中國公共管理學(xué)的發(fā)展，決不能脫離政治學(xué)和行政學(xué)這個(gè)學(xué)科基礎(chǔ)。由于目前對公共管理的研究是在一個(gè)較短的時(shí)期里開展起來的，缺乏必要的基礎(chǔ)理論積累，所以極容易出現(xiàn)純技術(shù)化的“管理主義”傾向，即僅僅把公共管理看作是管理學(xué)，而切斷它與政治學(xué)和行政學(xué)的內(nèi)在聯(lián)系。這種傾向是十分有害的。公共管理學(xué)應(yīng)該是價(jià)值理性與工具理性的統(tǒng)一體，不僅要解決“如何做”的問題，也要解決“為誰做”的問題；不僅要回答在實(shí)踐中出現(xiàn)的各種公共事務(wù)和社會(huì)問題如何解決的“管理”問題，同時(shí)更要回答“為何做”和“為誰做”的“公共”問題。

從研究對象來說，公共管理學(xué)不再像傳統(tǒng)公共行政學(xué)那樣更多地將自己限制在對政府行政機(jī)關(guān)的研究上，而是把研究范圍擴(kuò)展到其他政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織方面。從研究焦點(diǎn)來說，公共管理學(xué)從以往公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?，由重視機(jī)構(gòu)、過程和程序的研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目。環(huán)境。戰(zhàn)略與績效的研究。從研究方法來說，公共管理學(xué)要改變以往以規(guī)范研究為主的做法，重視量化方法與案例方法的應(yīng)用，廣泛吸收經(jīng)濟(jì)學(xué)。管理學(xué)和政策分析方法等學(xué)科的理論與技術(shù)手段。因此，公共管理（學(xué)）的發(fā)展，離不開更開放的學(xué)術(shù)視野和更廣闊的學(xué)科發(fā)展平臺。就我國而言，既要從西方相關(guān)學(xué)科的發(fā)展歷程中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更要容許國內(nèi)多種意見和看法的爭鳴，從而把整個(gè)公共管理學(xué)的學(xué)科發(fā)展，建立在全面而充分的學(xué)術(shù)交流與討論基礎(chǔ)上，使其理論成果能夠更好地為中國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐而服務(wù)。

明白了公共管理學(xué)與公共行政學(xué)的關(guān)系，我們就可以按照公共管理活動(dòng)的主體?？腕w與方法等三個(gè)基本范疇，建構(gòu)起公共管理學(xué)的學(xué)科體系。概略地說，公共管理學(xué)的學(xué)科體系應(yīng)包括如下三個(gè)部分；

一是主體篇，主要內(nèi)容包括：公共組織理論；政府職能理論；黨政關(guān)系理論；政社關(guān)系理論；政事關(guān)系理論；政企關(guān)系理論；社會(huì)中介組織理論；社區(qū)發(fā)展理論等。

二是客體篇，主要內(nèi)容包括：公共事務(wù)的基礎(chǔ)理論；公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給；公共資源的保護(hù)與開發(fā)；公共安全與公共秩序維護(hù)；新興公共勝社會(huì)問題；公共財(cái)政與預(yù)算管理；公共人力資源管理；公共組織外部關(guān)系協(xié)調(diào)等。

三是方式篇，主要內(nèi)容包括：依法治國與以德治國；決策的科學(xué)化與民主化；從統(tǒng)治到治理：管理模式的轉(zhuǎn)換；戰(zhàn)略管理；項(xiàng)目管理；績效管理；新技術(shù)對管理方式的影響等。

我們相信，改革開放的不斷深入和公共管理水平的不斷提高，一定會(huì)為公共管理學(xué)在中國的發(fā)展注入持久的活力；而具有中國特色的公共管理學(xué)的成熟與發(fā)展，也必然會(huì)為我國的公共管理事業(yè)和現(xiàn)代化建設(shè)提供相應(yīng)的理論支持與指導(dǎo)。

公共管理學(xué)科發(fā)展的背景和特征

面向21世紀(jì)的中國政策科學(xué)必須充分考慮公共部門管理研究（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢，把它放在公共管理的大視野中加以考慮，這有助于把握政策科學(xué)發(fā)展的未來取向，拓寬政策科學(xué)的研究主題，引入新的研究方法，加快政策科學(xué)的知識創(chuàng)新。一、公共政策學(xué)的緣起

政策科學(xué)又稱政策分析、公共政策（學(xué)）和政策研究，是二戰(zhàn)后在西方（主要是美國）的思想庫和大學(xué)興起的一個(gè)全新的跨學(xué)科、應(yīng)用性的研究領(lǐng)域。它的出現(xiàn)被視為“當(dāng)代公共行政學(xué)的最重要的發(fā)展”、當(dāng)代政治學(xué)的“一次最重大的突破”以及當(dāng)代西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的一次革命性變化。政策科學(xué)的迅速成長以及它對各國政府政策制定和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的巨大影響，使它成為各國政界和學(xué)界共同關(guān)注的學(xué)科。現(xiàn)在政策科學(xué)已構(gòu)成當(dāng)代公共管理學(xué)乃至整個(gè)社會(huì)科學(xué)中的一個(gè)極為重要而富有活力的部分。

一般認(rèn)為，“政策科學(xué)”概念是美國政治科學(xué)家拉斯韋爾首先提出的。早在1943年的一個(gè)備忘錄中，他就提到了“政策科學(xué)”的概念，而這一概念在出版物中的首次出現(xiàn)則是他與卡普蘭在1950年合著的《權(quán)力和社會(huì)：政治研究的框架》一書。1951年，拉斯韋爾在與拉納合編的《政策科學(xué)：范圍和方法的新近發(fā)展》一書特別是拉斯韋爾本人所寫的“政策方向”一文中，首次對社會(huì)科學(xué)中的政策研究方向，即政策科學(xué)的對象、性質(zhì)和發(fā)展方向作出規(guī)定，奠定了政策科學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)，成了政策科學(xué)誕生的標(biāo)志，拉斯韋爾因此成為“現(xiàn)代政策科學(xué)的奠基人”；政策科學(xué)作為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科的形成，則是60年代末、70年代初的事，它以德洛爾的政策科學(xué)“三部曲”——《公共政策制定檢討》（1968）、《政策科學(xué)構(gòu)想》（1971）和《政策科學(xué)進(jìn)展》（1971）的出版為代表，這些著作構(gòu)成政策科學(xué)發(fā)展的第二里程碑?！罢叻治觥币辉~則是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家林德布洛姆首先提出的。他在1958年發(fā)表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一種將定性與定量相結(jié)合的漸進(jìn)比較分析類型。在西方文獻(xiàn)中，“政策科學(xué)”與“政策分析”兩個(gè)概念的關(guān)系頗為復(fù)雜，有的學(xué)者將兩者當(dāng)作同義詞使用；有的學(xué)者將它們加以區(qū)別，用“政治科學(xué)”作為一個(gè)總的學(xué)科領(lǐng)域名稱，強(qiáng)調(diào)它的跨學(xué)科、綜合性特征，而將“政策分析”看作政策科學(xué)的一個(gè)分支，強(qiáng)調(diào)政策分析作為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)應(yīng)用性學(xué)科的特征。

二、公共管理學(xué)的發(fā)展背景、特征及對政策學(xué)的影響

盡管拉斯韋爾和德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)是一種全新的跨學(xué)科、綜合性的學(xué)問，是一種“統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)”（元社會(huì)科學(xué)），但是政策科學(xué)既然主要以公共政策作為研究對象，那么它主要是關(guān)于公共部門管理尤其是政府管理的學(xué)問。70年代以來，政策科學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、工商管理學(xué)、政治學(xué)以及公共行政學(xué)等學(xué)科日益相互融合，最終導(dǎo)致公共部門管理領(lǐng)域新范式或新途徑的出現(xiàn)，即“新公共管理”的興起。因此，要認(rèn)識和把握政策科學(xué)，就不能離開公共部門管理學(xué)科（公共管理學(xué)）發(fā)展的背景與趨勢。

政府及公共部門管理研究領(lǐng)域成為相對獨(dú)立的學(xué)科分支是從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開始的。在百余年的發(fā)展、演變過程中，該學(xué)科領(lǐng)域經(jīng)歷了三次范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到新公共行政學(xué)和政策科學(xué)，再到新公共管理學(xué)三次重大突破。政策科學(xué)可以說是政府管理研究領(lǐng)域發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。

1.傳統(tǒng)的公共行政學(xué)

形成于本世紀(jì)20、30年代，其理論基礎(chǔ)是馬克斯·韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治－行政二分法理論。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有六大信條：（1）非政治化的文官制度以及將政治與行政分開的假定；（2）強(qiáng)調(diào)層級制和規(guī)章制度（即采用官僚體制模式）；（3）公務(wù)員的終身受雇和政府組織的穩(wěn)定性；（4）以文官制度作為人事管理的基本制度；（5）對文官的控制（外部規(guī)制）；（6）要求結(jié)果的公平。

早期公共行政學(xué)采取了一種形式主義或靜態(tài)的研究方法，只注重對官僚體制（正式政府組織機(jī)構(gòu)）的分析，忽視了對行政行為及行政管理過程的研究；它將政治與行政（即政策的制定與政策的執(zhí)行）絕然分開，忽視了政策制定以及政治因素的地位與作用；它將豐富多彩的行政管理現(xiàn)象及過程僅僅抽象為若干原理或原則；效率的標(biāo)準(zhǔn)則被不恰當(dāng)?shù)剡^分推崇（價(jià)值因素以及公平與效率的關(guān)系問題被忽視）。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)范式由于公共管理學(xué)科本身的發(fā)展與時(shí)代的變遷必然引起批評，并促使其轉(zhuǎn)變。

2.新公共行政學(xué)和政策科學(xué)

在60年代末、70年代初的興起，標(biāo)志著公共行政學(xué)范式主導(dǎo)地位的終結(jié)以及政府管理研究新范式的出現(xiàn)。但是沒有最終取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)而成為公共管理研究的主導(dǎo)范式。新公共行政學(xué)學(xué)派的代表作是《走向一種新公共行政學(xué)：明諾布魯克觀點(diǎn)》（1971），它以公平為核心，因而拒絕了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的一系列基本觀點(diǎn)，尤其是政治－行政二分法和官僚體制理論；它強(qiáng)調(diào)政治與行政的連續(xù)性以及行政管理與價(jià)值的關(guān)聯(lián)，并尋求具有靈活性的行政組織結(jié)構(gòu)。因此，分權(quán)、權(quán)力下放、項(xiàng)目管理、組織發(fā)展、責(zé)任擴(kuò)大、沖突和顧客至上成為新公共管理分析組織問題的一些基本概念。新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)以“公平”為核心，實(shí)際上是一種民主的行政理論，與美國政治學(xué)的先驅(qū)漢米爾頓·麥迪遜等人在《聯(lián)邦黨人》以及托克維爾在《論美國民主》中所表達(dá)的民主行政理論具有明顯的師承關(guān)系。

與此同時(shí)，西方公共管理研究領(lǐng)域出現(xiàn)了另一個(gè)影響更深刻、更廣泛的趨勢，這就是政策科學(xué)或政策分析途徑的興起。針對傳統(tǒng)公共行政學(xué)過分強(qiáng)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)（官僚體制）的研究，將政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分離等弊端，政策科學(xué)的倡導(dǎo)者主張一門以政策制定系統(tǒng)和政策過程作為研究對象，并以端正社會(huì)發(fā)展方向，改善公共決策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量為目標(biāo)的新學(xué)科，從而形成了政策科學(xué)研究的新范式。

拉斯韋爾、德洛爾等人所提倡的政策科學(xué)范式因自身的局限性而在70年代以后的發(fā)展中遇到了一些難題：一是將政策科學(xué)當(dāng)作一種統(tǒng)一的社會(huì)科學(xué)（即它既整合多種學(xué)科的知識和方法，又超越了它們之上），這造成了在科學(xué)共同體中建立共識的困難，包括在劃定研究范圍邊界、建立學(xué)科理論體系和形成特有的研究方法等方面的困難；二是政策科學(xué)為自己確立的目標(biāo)過于宏偉，難以在短時(shí)間內(nèi)突破，而且它抽象地大談改善全人類公共決策系統(tǒng)，端正人類社會(huì)的發(fā)展方向，回避各國的政治制度和意識形態(tài)的差別和對立，因此被斥為“披著科學(xué)外衣的意識形態(tài)”；三是拉斯韋爾和德洛爾所確立的政策科學(xué)范式過分注重政策制定的研究，而忽視了對政策過程的其他環(huán)節(jié)特別是政策執(zhí)行和評估的研究。（德洛爾在《公共政策制定檢討》中將政策過程劃分為元政策制定、政策制定和后政策制定）。這些困難一直困擾著政策科學(xué)后來的發(fā)展。在80年代中期，問題仍未得到解決。1986年，德洛爾在其新著《逆境中的政策制定》中檢查了政策科學(xué)的近二、三十年的發(fā)展，提出政策科學(xué)需要在14個(gè)方面加以突破，包括提供關(guān)于政策制定和政策科學(xué)的哲學(xué)和智力的理解；增加歷史和比較的觀點(diǎn)，真實(shí)地處理政策實(shí)際；尋求宏觀理論；政策范式批判；探討宏觀政策創(chuàng)新；研究元政策制定和統(tǒng)治設(shè)計(jì)；考慮政策制定途徑的改善；探索政策制定的輸入方法；加大學(xué)科基礎(chǔ)；開發(fā)各方面的方法論、方法和技術(shù)等。

3.70年代后政策科學(xué)的發(fā)展及其特征

政策科學(xué)朝著新的方向發(fā)展，取得了新的突破。首先，政策分析范式（將政策科學(xué)領(lǐng)域理解為一門應(yīng)用性的社會(huì)科學(xué)學(xué)科）迅速成長壯大。其實(shí)，在50年代到60年代中期，政策研究領(lǐng)域成長的最大推動(dòng)力并非來自于社會(huì)科學(xué)家，而是來自于運(yùn)籌學(xué)家、系統(tǒng)分析家和應(yīng)用數(shù)學(xué)家。運(yùn)籌學(xué)、管理科學(xué)和系統(tǒng)分析的定量方法及技術(shù)的發(fā)展實(shí)際上構(gòu)成政策科學(xué)以及政策分析方法論的基礎(chǔ)。70年代以后政策分析途徑的成長引人注目，它的倡導(dǎo)者林德布洛姆、鄧恩、奎德等人不再將一般的選擇理論、人類社會(huì)的基本方向問題或一般的政策系統(tǒng)及過程作為自己的主要研究對象，而主要關(guān)注現(xiàn)實(shí)具體的政策問題，因而政策分析方法及技術(shù)在其中占有核心地位。與政策科學(xué)相比，政策分析的應(yīng)用性程度更高，它以提供政策建議或備選方案為核心，有具體的當(dāng)事人或委托者；其研究對象比較明確，研究范圍的邊界清晰，在學(xué)科共同體中較容易形成有關(guān)方法論和學(xué)科理論體系方向的共識，再加上各種分析方法和技術(shù)的成熟，使得政策分析比起政策科學(xué)來更容易取得突破，較快地建立起相對成熟的學(xué)科體系；再加上思想庫的成功的政策分析實(shí)踐的鼓舞，使得政策分析范式獲得了眾多的支持者。

其次，70、80年代，政策科學(xué)加強(qiáng)了對政策過程的其他環(huán)節(jié)尤其是政策執(zhí)行及評估的研究。這種由政策制定向政策執(zhí)行的研究重心轉(zhuǎn)移，構(gòu)成80年代末90年代初“新公共管理”范式出現(xiàn)的一個(gè)契機(jī)（公共管理在某種意義上可以說是政策執(zhí)行的管理）。哈佛大學(xué)肯尼迪政治學(xué)院首先發(fā)表了一篇《公共政策執(zhí)行問題的報(bào)告》，指出政策執(zhí)行的政治與行政的方面往往為人們所忽視；有些學(xué)者如哈格羅夫指出，在政策形成和政策成功之間存在著一個(gè)忽略或錯(cuò)失了的環(huán)節(jié)－政策執(zhí)行，必須加以補(bǔ)充，才能使政策生效；加州大學(xué)的普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基等則對奧克蘭實(shí)驗(yàn)案例進(jìn)行詳細(xì)的跟蹤研究，寫成經(jīng)典性的《執(zhí)行》一書。該書令人信服地指出，再好的政策方案，如果沒有正確、有效的執(zhí)行，仍將導(dǎo)致失敗。這一時(shí)期出現(xiàn)了種種的政策執(zhí)行理論，如行動(dòng)理論、組織理論、因果理論、交易理論、管理理論、系統(tǒng)理論、演化理論等。80年代中期以后，政策科學(xué)與公共行政學(xué)日益相互融合，并最終導(dǎo)致新公共管理范式的出現(xiàn)。公共政策與行政管理如同一個(gè)硬幣的兩面，密切相關(guān)，難分彼此。公共政策必須靠行政管理來推行，而行政管理主要是對公共政策的管理。林恩在《管理公共政策》一書中認(rèn)為，必須熔管理與組織行為以及政治與政策形成理論于一爐，才能有效管理公共政策。美國政策研究領(lǐng)域的最權(quán)威的組織——政策分析與管理學(xué)會(huì)的成立，目的之一是希望溝通政策分析研究與公共管理研究，促進(jìn)組織政治與公共政策的相互融合。

再次，政策研究的理論基礎(chǔ)發(fā)生了變化。如果說，70年代以前政策科學(xué)的理論基礎(chǔ)主要是政治學(xué)的話，那么70年代以后的理論基礎(chǔ)主要是經(jīng)濟(jì)學(xué)了。70年代以前政策研究的基本途徑如系統(tǒng)途徑、過程途徑、精英途徑和制度途徑都來自于政治學(xué)理論；70年代以后，經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑在政策研究上逐漸居于主導(dǎo)地位，其中公共選擇理論的興起是一個(gè)典型代表，該學(xué)派用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法研究非市場決策，即公共決策問題，在政策科學(xué)上產(chǎn)生了相當(dāng)大影響。這種理論基礎(chǔ)由政治學(xué)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)學(xué)也正是后來的新公共管理范式的一個(gè)基本特征。

最后，政策科學(xué)的視野及主題進(jìn)一步拓寬，如加強(qiáng)了政策價(jià)值觀或公共政策與倫理關(guān)系問題的研究；比較公共政策研究的發(fā)展；社會(huì)、政治理性取代經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的理性；政策管理以及政策網(wǎng)絡(luò)管理和戰(zhàn)略研究的加強(qiáng)等等。

4.新公共管理學(xué)

到了80年代中后期，在當(dāng)代社會(huì)科學(xué)和管理科學(xué)的整體化趨勢以及公共部門管理實(shí)踐特別是政府改革實(shí)踐的推動(dòng)下，在英美等國出現(xiàn)了一種“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，這種運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是以公共部門管理問題的解決為核心，融合多種學(xué)科相關(guān)的知識和方法，創(chuàng)立一個(gè)新的公共管理尤其是政府管理的知識框架，以適應(yīng)當(dāng)代公共管理實(shí)踐發(fā)展的迫切需要。新公共管理學(xué)者來自于公共行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策分析、管理學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域；它突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策科學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識和方法融合到公共管理之中；它在保留傳統(tǒng)公共行政學(xué)、政策科學(xué)的某些主題基礎(chǔ)上，在研究領(lǐng)域及主題上有重大的突破與創(chuàng)新，涉及諸如公共物品、外部性、公共服務(wù)供給、理性人、交換范式、制度選擇、公共選擇、政府失敗、多元組織等大量新主題；新公共管理學(xué)更多地從經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題，它被人們稱為“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政策管理理論”或“市場導(dǎo)向的公共行政學(xué)”；它提供了一種當(dāng)代公共管理的新模式，在處理公共管理實(shí)踐尤其是政府與市場、企業(yè)和社會(huì)的關(guān)系時(shí)提供了一整套不同于傳統(tǒng)行政學(xué)的新思路?！靶鹿补芾怼边\(yùn)動(dòng)對傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，它大大地改變了公共部門管理尤其是政府管理學(xué)科的研究范圍、主題、研究方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)以及實(shí)踐模式，是公共部門管理學(xué)科的又一次范式轉(zhuǎn)變。這種范式正逐步取代傳統(tǒng)的公共行政學(xué)和政策科學(xué)的范式而成為當(dāng)代西方公共管理研究的主流。盡管從公共行政學(xué)到政策科學(xué)再到公共管理學(xué)是西方公共部門管理研究發(fā)展的三個(gè)階段，但更準(zhǔn)確地說，在目前西方公共管理學(xué)界中，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)、政策科學(xué)和新公共管理學(xué)三種范式共存，它們是公共管理研究領(lǐng)域的三種學(xué)派、三種研究途徑。它們有著各自的支持者、學(xué)術(shù)團(tuán)體、雜志、研究綱領(lǐng)和學(xué)術(shù)活動(dòng)（甚至在美國公共部門管理研究的學(xué)院的名稱也體現(xiàn)這一點(diǎn)，有的仍然稱“公共行政學(xué)院”，有的叫“公共政策學(xué)院”，有的則命名為“公共管理學(xué)院”，而MPA（公共行政碩士）或MPP（公共政策碩士）則是該領(lǐng)域碩士的統(tǒng)稱）

公共行政信息技術(shù)管理論文

內(nèi)容提要：社會(huì)信息化是當(dāng)代社會(huì)的一種大趨勢，它正推動(dòng)著公共行政現(xiàn)代化的進(jìn)程。信息技術(shù)的發(fā)展對諸如行政人員、行政決策、行政組織、行政方法、行政公文、政府管理模式等公共行政要素和過程產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響關(guān)鍵詞：信息技術(shù)公共行政

在信息時(shí)代，信息技術(shù)是最基本和最為普遍的技術(shù)手段，在人類社會(huì)生活的每一個(gè)領(lǐng)域、每一個(gè)方面都必然會(huì)普遍應(yīng)用著信息技術(shù)，公共行政的領(lǐng)域也不例外。當(dāng)前，我們正處在公共行政信息技術(shù)化的起點(diǎn)，預(yù)測信息技術(shù)在公共行政中帶來變革的合理形態(tài)，對于我們在公共行政領(lǐng)域中自覺接納和應(yīng)用信息技術(shù)是非常有意義的。一、信息技術(shù)對行政人員的影響

行政人員由于身處現(xiàn)代信息社會(huì)，不可避免地要受到信息技術(shù)發(fā)展的影響。具體表現(xiàn)為：

·體能的延伸與增強(qiáng)。借助于信息技術(shù)，如電信、機(jī)器辦文辦事、遠(yuǎn)程會(huì)議，打破了時(shí)空限制，行政人員可以看到、聽到、觸覺到以前無法感知的事物，可以完成以前體能無法完成的工作。

·開闊視野，提高判斷、分析和解決問題的能力。信息技術(shù)的開發(fā)可使行政人員及時(shí)獲得大量信息，有助于他們邏輯地、辯證地和系統(tǒng)地思考問題?；ヂ?lián)網(wǎng)提供了獲取信息的極大便利，使得行政人員“秀才不出門，而知天下事”、“運(yùn)籌帷幄之中，決勝千里之外”成為可能?！r(shí)間和精力的節(jié)約。信息技術(shù)節(jié)約了原來靠人腦和文件處理信息所消耗的大量時(shí)間和精力?？缭綍r(shí)空，降低了信息傳輸?shù)臅r(shí)間成本、人力成本。

·觀念的更新。行政人員要適應(yīng)信息時(shí)代的要求，就必須更新傳統(tǒng)觀念，樹立效率觀念、創(chuàng)新觀念、服務(wù)觀念、競爭觀念、民主觀念、法治觀念等現(xiàn)代化觀念。

·激勵(lì)行政人員的全面發(fā)展。信息技術(shù)的應(yīng)用既對行政人員的知識和技能提出了更高的要求，又節(jié)約了行政人員的精力與時(shí)間。前者成為行政人員不斷學(xué)習(xí)與培訓(xùn)的直接動(dòng)力，后者則提供了可能與機(jī)會(huì)。信息技術(shù)帶來的教育方式的更新（如網(wǎng)絡(luò)學(xué)校）更為行政人員學(xué)習(xí)現(xiàn)代化的管理知識，掌握與運(yùn)用現(xiàn)代化的行政管理技術(shù)和工具提供了極大的便利。二、信息技術(shù)對行政決策的影響

行政決策是行政決策者為達(dá)到某一特定目標(biāo)，對若干備選方案進(jìn)行選擇，以確定行動(dòng)方案的過程。信息技術(shù)發(fā)展對行政決策的影響是圍繞著提高行政決策的有效性和行政決策的效率展開的。

·對行政決策目標(biāo)的影響。信息技術(shù)發(fā)展改變了人類生活的環(huán)境，為此對公共行政提出了新的要求。對于公共產(chǎn)品的提供者－－政府而言，一切應(yīng)以公共產(chǎn)品的消費(fèi)者的滿意為決策的根本目標(biāo)，決策過程的行政參與民主公開就成為一種必然選擇。隨著各地政務(wù)公開活動(dòng)的開展，群眾對政府的滿意度也相應(yīng)提高?！は魅跻灾寥∠麤Q策者與執(zhí)行者之間的嚴(yán)格分界。在馬克斯·韋伯所設(shè)計(jì)的科層制中，組織內(nèi)部層層授權(quán)，下級對上級嚴(yán)格負(fù)責(zé)，“只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而作出熟悉情況的決定?！盵i]而信息技術(shù)的發(fā)展使每個(gè)人都能及時(shí)獲得所需要的信息，在工作現(xiàn)場就可以作出必要的決策，無須事事先向上司匯報(bào)，再執(zhí)行上司的決策，真正做到“將在外，君命有所不受”。正如約翰·奈斯比特在其《大趨勢》一書中所描述的：“由于新科技發(fā)展給社會(huì)生活帶來的多樣性和時(shí)效性，中央政府的集中決策愈來愈缺乏效率，誰是總統(tǒng)再也無關(guān)緊要，因?yàn)閷?shí)際的政治力量，即把事情處理好的能力，已從國會(huì)和總統(tǒng)的手中轉(zhuǎn)移到州、市、鎮(zhèn)和鄰里手里?！盵ii]

·改善行政決策者的有限理性。管理決策的基石是由西蒙提出的“有限理性”學(xué)說，而信息的不完備是影響人們進(jìn)行理性判斷和決策的直接原因之一。信息技術(shù)的發(fā)展可逐步實(shí)現(xiàn)在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候、把適當(dāng)?shù)男畔⑻峁┙o適當(dāng)?shù)墓芾碚?，這樣就改善了決策者的有限理性。網(wǎng)絡(luò)化電子政府的實(shí)現(xiàn)，使得公共行政決策者可以在廣泛了解決策所需信息的前提下進(jìn)行決策，避免了靠經(jīng)驗(yàn)決策和決策信息不完備導(dǎo)致的決策的盲目性現(xiàn)象，從而提高了行政決策的科學(xué)性和合理性。

·支持與強(qiáng)化行政決策過程。行政決策可分為程序化決策和非程序化決策兩類。以計(jì)算機(jī)為基礎(chǔ)的信息技術(shù)完成程序化工作的效率與功能是不言而喻的。在計(jì)算機(jī)尚處于實(shí)驗(yàn)室階段時(shí)，美國10年一次的人口普查只能用制表機(jī)來處理普查數(shù)據(jù)，以至于在人口普查結(jié)束4年后，數(shù)據(jù)尚未處理完畢。第一臺專門設(shè)計(jì)用于商業(yè)目的的計(jì)算機(jī)UNIVAC[iii]，就因總共服役7萬多個(gè)小時(shí)并成功處理了美國人口普查局的人口普查數(shù)據(jù)而被載入電腦史冊。這是計(jì)算機(jī)處理程序化決策的成功范例。而對于非程序化決策，信息技術(shù)也可以提供強(qiáng)有力的信息支持。1952年下半年，美國朝野都忙于為次年大選作準(zhǔn)備。候選人分別是在二戰(zhàn)中立下赫赫戰(zhàn)功的62歲的艾森豪威爾將軍和演說家阿德萊·史蒂文森，由于前者早已解甲歸田，新聞界輿論對后者獲勝的把握幾乎一邊倒。出于好奇，新聞界請出UNIVAC來做個(gè)預(yù)測。數(shù)據(jù)分析結(jié)果出乎人們的意料，電腦認(rèn)為獲勝者是艾森豪威爾將軍，而且票數(shù)與史蒂文森相差懸殊。人們對此不以為然，因?yàn)閁NIVAC依據(jù)的不過是5％的選票，根本不足為據(jù)。然而，大選結(jié)果卻是艾森豪威爾將軍大獲全勝，且選票超過對手五、六倍。[iv]UNIVAC又一次證明了信息技術(shù)在非程序化決策中的強(qiáng)大作用。

三、信息技術(shù)對行政方法的影響

信息技術(shù)與行政方法密不可分。所有行政方法都要有相應(yīng)的信息支持，而有些行政方法就是專門為保證信息流通而創(chuàng)立的。信息技術(shù)發(fā)展引起行政方法的創(chuàng)新主要通過以下途徑：

·改善現(xiàn)有行政方法的信息基礎(chǔ)和信息通訊手段。例如目前行之有效的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)，就運(yùn)用了先進(jìn)的信息技術(shù)予以支持，從而大大提高了行政管理效能。網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)源于十九世紀(jì)末美國學(xué)者甘特發(fā)明的甘特圖，后發(fā)展為橫條圖形計(jì)算法，這是一種較為簡單的安排工序和時(shí)間的圖表。后來隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而不斷改進(jìn)成為網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)。著名的美國阿波羅登月計(jì)劃就因?yàn)槭褂昧司W(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)而使原定14年的計(jì)劃提前5年實(shí)現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃技術(shù)具有較高的科技含量，其工作程序的模型化建立就得益于計(jì)算機(jī)等信息技術(shù)的運(yùn)用。

·創(chuàng)立全新的行政方法和行政措施。信息技術(shù)的發(fā)展使決策支持系統(tǒng)（DSS）、電子會(huì)議系統(tǒng)（EMS）、遠(yuǎn)距離控制、分布式工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃成為可能。目前，我國政府上網(wǎng)工程就采用了一整套全新的管理方法，如人民銀行網(wǎng)上支付、海關(guān)總署報(bào)關(guān)單和外匯聯(lián)網(wǎng)的外匯核銷系統(tǒng)、工商局紅盾信息網(wǎng)提供企業(yè)數(shù)據(jù)庫、國稅總局增值稅發(fā)票稽核系統(tǒng)和電子報(bào)稅等。這些管理方法提高了行政效率，降低了行政成本。四、信息技術(shù)對行政組織的影響

傳統(tǒng)的行政組織形式是科層組織結(jié)構(gòu)。它的創(chuàng)立與發(fā)展不僅與素質(zhì)較低的人員和平穩(wěn)的管理環(huán)境相對應(yīng)，而且也是受信息技術(shù)不發(fā)達(dá)制約的無奈選擇。科層組織結(jié)構(gòu)的最大優(yōu)點(diǎn)是效率很高，其弊端在于對外界環(huán)境變化的適應(yīng)能力較差，而且壓抑組織成員自身的全面發(fā)展。社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化，使得科層組織的革新不可避免，而信息技術(shù)的發(fā)展為之提供了強(qiáng)有力的支持。

·中間管理層的縮減以至取消。中間管理層是信息通訊技術(shù)落后的產(chǎn)物，它的存在既減緩了信息傳遞的速度，又易造成信息的嚴(yán)重失真。這種失真的原因有多種，其中一個(gè)原因就是中間層次為了爭功諉過而導(dǎo)演的“官出數(shù)字，數(shù)字出官”現(xiàn)象，這也是信息傳遞不暢的結(jié)果?，F(xiàn)代信息技術(shù)將通過加強(qiáng)操作執(zhí)行層與高層決策的直接溝通，逐步縮減以致最終取消中間管理層?！す芾矸仍鰧?。信息技術(shù)使管理者和其下屬可以隨時(shí)了解對方的狀態(tài)和意圖，而且僅占用很少的精力和時(shí)間。所以一個(gè)管理者能夠指導(dǎo)更多的下屬人員，增寬管理幅度。這一趨勢對于行政機(jī)構(gòu)改革有一定的啟發(fā)。

·行政組織績效的改進(jìn)。信息技術(shù)的發(fā)展極大地提高了工作效率，使得一個(gè)行政組織要完成與過去同樣的工作量所需行政人員大為減少，從而行政組織更加精干高效。行政組織中信息技術(shù)的采用有利于提高行政組織產(chǎn)出績效和促進(jìn)行政組織成員的自身發(fā)展。信息技術(shù)可保證行政組織成員間的全方位溝通和組織與組織之間的信息交流。五、信息技術(shù)對行政公文的影響

行政公文，是指機(jī)關(guān)、部門、團(tuán)體在處理公務(wù)活動(dòng)過程中，按特定體式形成與使用的、具有法定效用的文件。[v]信息技術(shù)日益滲透到辦公或其他業(yè)務(wù)環(huán)境，如行政部門的辦公自動(dòng)化系統(tǒng)和電子商務(wù)等，便產(chǎn)生了電子文件，這是一種特殊性質(zhì)和特殊形式的行政公文。它具有許多與傳統(tǒng)行政公文不同的特點(diǎn)：（1）信息的非人工識讀性；（2）系統(tǒng)依賴性：電子文件的使用依賴于一定的硬件設(shè)備、操作系統(tǒng)和應(yīng)用軟件；（3）載體的無信息性：從遠(yuǎn)古的甲骨、縑帛、竹簡到紙張，載體的意義遠(yuǎn)大于“承載物”這一項(xiàng)，它和載于其上的外部特征，如字跡、書寫材料、簽字、印章等共同構(gòu)成文件原始身份的“證明人”，但對于電子文件，載體本身及其上的外部信息消失得無影無蹤；（4）信息的靈活處理性：制作電子文件時(shí)，我們可以任意地增、刪、改。單純從電子文件本身來看，修改的痕跡蕩然無存。

電子文件的上述特點(diǎn)對行政公文產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

·文件記錄的原始性、憑證性受到?jīng)_擊。嚴(yán)格意義上的法律證據(jù)必須是原始文件，其形式與內(nèi)容同等重要。如審理經(jīng)濟(jì)糾紛所依據(jù)的主要是合同原件。傳統(tǒng)的文件，內(nèi)容一旦依附于某一載體之后，一份“原件”就產(chǎn)生了。即使被更改，也會(huì)在原件上留下痕跡。電子文件由于其復(fù)制的簡便和文字編輯軟件功能中引以自豪的整齊而美觀的標(biāo)準(zhǔn)字體和字號，誰又能確認(rèn)電子文件的原始性呢？傳統(tǒng)文件利用封泥、騎縫、按指紋、畫押、簽字、蓋章等方式來確認(rèn)身份，而在電子文件那里，這些方式則無能為力。出于維護(hù)某種既定的社會(huì)秩序或維護(hù)某種經(jīng)濟(jì)利益的目的，人們對電子文件提出了身份認(rèn)證的要求?，F(xiàn)在諸如數(shù)字簽名、存取控制、信息追蹤加密和防火墻技術(shù)為這一要求的實(shí)現(xiàn)提供了部分可能。但是，“道高一尺，魔高一丈”，美國國防部數(shù)次被黑客侵入，印尼總統(tǒng)電子郵箱被炸，某些網(wǎng)上主頁被篡改等等都說明了電子文件的脆弱性。

·重要原始文件的流失。由于沒有采取相應(yīng)的措施，許多電子文件都將會(huì)隨著電子脈沖流進(jìn)歷史的黑洞之中。或者是電腦遭遇病毒或者是受到黑客襲擊，甚至在你不經(jīng)意的一敲一點(diǎn)中，某一重要文件就蕩然無存了。許多管理信息系統(tǒng)具有在適當(dāng)時(shí)候自動(dòng)刪除或更新某些數(shù)據(jù)的功能。形成文件的業(yè)務(wù)人員往往考慮用這份文件處理現(xiàn)實(shí)事務(wù)，對于其中哪些東西今后有用，需要保存而考慮不周，甚至全然忘記。對傳統(tǒng)文件的管理，已經(jīng)形成了一整套嚴(yán)密的收、發(fā)、簽、辦、歸檔等工作流程的規(guī)章制度，因此傳統(tǒng)文件的管理步步為營，井然有序。而電子文件的管理中還遠(yuǎn)未形成類似的嚴(yán)謹(jǐn)而有效的措施。這就要求文件及檔案管理人員在信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)的初期積極參與，提出有關(guān)功能要求，在系統(tǒng)運(yùn)行的適當(dāng)環(huán)節(jié)，加入簽發(fā)、簽收、鑒定、制作原數(shù)據(jù)信封、歸檔保存等管理步驟，最后將電子文件保存在系統(tǒng)硬盤、軟盤或光盤上留存?zhèn)洳椤?/p>

·數(shù)字文獻(xiàn)的長期可讀性“朝不保夕”。電子文件的載體有硬磁盤、軟磁盤、光盤等。雜散磁場、氧化作用，材料的老化變質(zhì)、污染、劃傷和皺褶，會(huì)很容易地抹掉這些載體上記錄的信息。另外，因?yàn)椴粩嘤行碌摹⒉患嫒莸拿襟w形式和存貯格式出現(xiàn)，數(shù)字式文獻(xiàn)常常會(huì)在存貯它的媒體還沒有破損之前就不再被使用了，現(xiàn)在還有多少人使用5英寸的軟盤呢？涉及電子文獻(xiàn)長期可讀性的另一個(gè)因素是計(jì)算機(jī)病毒。大多數(shù)電腦系統(tǒng)都很容易受到旨在破壞它們的病毒的侵害。1998年流行的能破壞硬盤上的數(shù)據(jù)的“CIH”的病毒給人們造成的恐慌絕不亞于一場戰(zhàn)爭。

·電子文件的法律意義。從法律角度來看，一般較重大的行政行為都應(yīng)采取書面表現(xiàn)形式，而未采取書面形式的，在許多情況下應(yīng)被視為無效行為。從實(shí)踐上看書面形式各種各樣，沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，但結(jié)合電子文件的實(shí)際，可將網(wǎng)上的行政通告視為一種新的書面形式的行政行為。

六、公共行政管理模式的變革：政府信息化與電子化政府的實(shí)現(xiàn)

隨著Internet的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的大潮正以不可抵擋之勢撲面而來。它將深刻地改變我們的生產(chǎn)方式與生活方式，同時(shí)也給政府的管理模式帶來一場革命。政府信息化，就是工業(yè)時(shí)代的政府（即傳統(tǒng)政府）向信息時(shí)代的政府（即現(xiàn)代政府）演變的過程。[vi]而電子政府是一個(gè)利用信息和通信技術(shù)，有效地實(shí)現(xiàn)行政、服務(wù)及內(nèi)部管理等功能，在政府、社會(huì)和公眾之間建立有機(jī)服務(wù)系統(tǒng)的集合?？傮w來說，電子政府的目的主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

·政府機(jī)構(gòu)各部門實(shí)行電腦化、網(wǎng)絡(luò)化和信息化，幫助提高政府在行政、服務(wù)和管理方面的效率。電子政府利用信息技術(shù)，積極推動(dòng)精減組織和簡化辦公等工作。

·利用政府內(nèi)建立的網(wǎng)絡(luò)、信息和應(yīng)用，為公眾社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的多元化服務(wù)。政府的信息網(wǎng)絡(luò)覆蓋政府的各級部門。電子政府利用統(tǒng)一的信息資源，通過語音、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代化手段，為公眾提供簡便的多元化服務(wù)。

·以政府的信息化發(fā)展推動(dòng)和加速整個(gè)社會(huì)的信息化發(fā)展。只有向公眾展示高新技術(shù)的應(yīng)用，讓社會(huì)享受信息網(wǎng)絡(luò)的便利，才能切實(shí)地推動(dòng)全社會(huì)信息化的發(fā)展。

政府上網(wǎng)工程具有跨世紀(jì)的歷史重任，是提高全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益和國家綜合實(shí)力及國家競爭力的最有力的保證。然而，不容忽視的是信息技術(shù)必然導(dǎo)致傳統(tǒng)的國家主權(quán)弱化。信息技術(shù)的發(fā)展增加了國際活動(dòng)的透明度。遙感器和衛(wèi)星技術(shù)把大多數(shù)國家具有戰(zhàn)略意義和部分具有戰(zhàn)略意義的目標(biāo)置于全時(shí)辰、全天候的監(jiān)控之下；視頻和多媒體技術(shù)、信息高速公路和衛(wèi)星通信技術(shù)使圖文信息即時(shí)傳遞成為現(xiàn)實(shí)。在國際社會(huì)的注視、輿論的監(jiān)控和可能的外部干涉的影響下，國家在國內(nèi)外事務(wù)，特別是在核軍備競賽、軍備采購、能源政策、污染標(biāo)準(zhǔn)等具有全球影響的事務(wù)上作出決定的自主性日益受到削弱。

由于因特網(wǎng)是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的延伸，它在給人們帶來便利的同時(shí)，也受到各種不良現(xiàn)象的污染，如：網(wǎng)絡(luò)色情、網(wǎng)絡(luò)暴力、網(wǎng)上走私、網(wǎng)上販毒、網(wǎng)上黑客，等等。這就提出了一個(gè)嚴(yán)肅的課題：如何規(guī)范網(wǎng)絡(luò)行為？積極尋求對策是公共行政部門不可推卸的責(zé)任。

（承蒙張康之教授提出寶貴意見，謹(jǐn)此致謝）

參考文獻(xiàn)：

[1]于麗娟：《保存人類的歷史》，北京，《研究生時(shí)代》1997年第4期。

[2]羅伊：《無網(wǎng)不勝》，兵器工業(yè)出版社，1997年9月第1版。

[3]趙旭東：《新技術(shù)革命對國家主權(quán)的影響》，北京，《新技術(shù)革命及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)》，1998年第1期。

注釋：

[i]戴維·奧斯本等著：《改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營部門》，上海譯文出版社，1996年版，第16頁。

[ii]轉(zhuǎn)引自趙旭東：《新技術(shù)革命對國家主權(quán)的影響》，北京，《新技術(shù)革命及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)》，1998年第1期，第5頁。

[iii]實(shí)際上，第一臺生產(chǎn)出來的商業(yè)計(jì)算機(jī)是BINAC，但由于BINAC是利用了UNIVAC的專門設(shè)計(jì)技術(shù)而搶先“克隆”出來的，所以第一臺設(shè)計(jì)用于商業(yè)目的的計(jì)算機(jī)的桂冠應(yīng)非UNIVAC莫屬。參見葉平著《第一家電腦公司的命運(yùn)》，《中國電腦教育報(bào)》1999年第14期。

[iv]葉平：《第一家電腦公司的命運(yùn)》，北京，《中國電腦教育報(bào)》1999年第14期。

[v]趙國俊等著：《文件工作的科學(xué)管理》，北京，中國經(jīng)濟(jì)出版社1993年版，第1頁。

[vi]烏家培：《我國政府信息化的過去、現(xiàn)在與未來》，北京，《管理科學(xué)》2000年第2期，第41頁。