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1．預(yù)算準(zhǔn)備

預(yù)算準(zhǔn)備是預(yù)算管理工作的中心環(huán)節(jié)，在預(yù)算管理中處于核心地位，各國(guó)都非常重視預(yù)算準(zhǔn)備工作，通常用一年以上的時(shí)間進(jìn)行預(yù)算準(zhǔn)備，投入大量的人力物力財(cái)力，進(jìn)行深入的科學(xué)研究分析，反復(fù)論證，并采用多種預(yù)算編制方法，不斷進(jìn)行預(yù)算技術(shù)創(chuàng)新。

預(yù)算準(zhǔn)備期是指從中央機(jī)構(gòu)發(fā)出概算編制指示（預(yù)算通報(bào)）到立法機(jī)關(guān)預(yù)算定案提交立法立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)前的時(shí)間跨度。英國(guó)和瑞典大約在實(shí)際提交預(yù)算一年前，就把概算編制通報(bào)分送給各支出機(jī)構(gòu)；在美國(guó)，預(yù)算日程表在提交預(yù)算的18個(gè)月前就開(kāi)始了，大約在預(yù)算生效前的11—12個(gè)月，國(guó)會(huì)就進(jìn)行考慮；日本的預(yù)算年度是從4月1日開(kāi)始的，但各省（廳）的負(fù)責(zé)人必須在上一年度的8月31日前，將所有與預(yù)算編制有關(guān)的估算資料提交具體負(fù)責(zé)起草的大藏省大臣。比較而言，目前我國(guó)的預(yù)算準(zhǔn)備期明顯偏短，在預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和及時(shí)性方面造成許多問(wèn)題，集中表現(xiàn)為預(yù)算編制比較草率，準(zhǔn)確性不夠，以致本應(yīng)由預(yù)算解決的問(wèn)題被大量地推移到?jīng)Q算工作中去解決，形成“輕預(yù)算、重決算”的不正常局面。

在編制方法上，我國(guó)多年來(lái)一直采用已顯得明顯過(guò)時(shí)的基數(shù)法。預(yù)算年度的規(guī)定也存在問(wèn)題。目前的預(yù)算年度采用日歷年制，這與人代會(huì)審批的時(shí)間明顯沖突，形成預(yù)算已執(zhí)行一個(gè)季度才具備法律效力這種“名不正言不順的局面”。此外，目前的中期預(yù)算形同虛設(shè)，對(duì)年度預(yù)算的編制基本上沒(méi)有產(chǎn)生有效的作用。

針對(duì)以上問(wèn)題，參照國(guó)際通行做法，今后我國(guó)預(yù)算管理方面的改革思路應(yīng)該是：

(1)改單一預(yù)算為復(fù)式預(yù)算。

(2)延長(zhǎng)預(yù)算準(zhǔn)備期，按照國(guó)際通行做法并結(jié)合中國(guó)的具體情況，以1年的提前期為宜，也就是說(shuō)，本年度的預(yù)算應(yīng)該在上一預(yù)算年度剛剛開(kāi)始時(shí)就著手準(zhǔn)備，上一預(yù)算年度結(jié)束之時(shí)正好是本年度預(yù)算開(kāi)始生效之時(shí)。

(3)改革預(yù)算年度，使預(yù)算可以在財(cái)政年度開(kāi)始前便能通過(guò)，增加支出使用部門(mén)和地方政府在資金可獲性方面的可預(yù)見(jiàn)性，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，為此，建議預(yù)算年度由目前的日歷年制改為跨日歷年制，即改為每年4月1日至次年的3月31日。

(4)在年度預(yù)算之外，編制5－6年期滾動(dòng)預(yù)算。預(yù)算是政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)重要工具，在中國(guó)這樣政府起重要作用的發(fā)展中國(guó)家中，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的一個(gè)重要工具。由于發(fā)展計(jì)劃和宏觀經(jīng)濟(jì)政策需要有跨越多個(gè)年度的政府收支予以配合，單純的年度預(yù)算辦法不能適應(yīng)這個(gè)要求，因此需要有跨年度的預(yù)算，以便與宏觀經(jīng)濟(jì)政策和發(fā)展計(jì)劃相銜接?？缒甓日A(yù)算也非常有利于對(duì)財(cái)政政策的效果作出較為準(zhǔn)確的評(píng)估。與年度預(yù)算相比，滾動(dòng)預(yù)算能夠?qū)ξ磥?lái)年度財(cái)政收支和債務(wù)概況提供更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的見(jiàn)解，對(duì)政府決策具有重要意義。

2．預(yù)算執(zhí)行

目前我國(guó)的預(yù)算執(zhí)行也存在著比較突出的問(wèn)題：

預(yù)算調(diào)整過(guò)于頻繁，嚴(yán)重?fù)p害預(yù)算的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

政府某些部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的行政干預(yù)過(guò)多。

中央年中臨時(shí)出臺(tái)的減收增支政策對(duì)預(yù)算的沖擊很大。

預(yù)算執(zhí)行情況的分析工作未受重視且嚴(yán)重滯后。

對(duì)下級(jí)年中臨時(shí)安排的專(zhuān)款過(guò)多，沖擊地方預(yù)算，地方挪用專(zhuān)款的現(xiàn)象嚴(yán)重，很難做到專(zhuān)款專(zhuān)用（據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，1994年分稅制財(cái)政體制實(shí)行以來(lái)，中央專(zhuān)款已由386億元增加到1997年的517億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央通過(guò)過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法所分配的資金量。由于專(zhuān)款的分配方式基本上沒(méi)有大的改革，許多專(zhuān)款在分配上帶有很大的主觀隨意性。由于缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制，專(zhuān)款分配到地方后常常被挪用。據(jù)監(jiān)督司統(tǒng)計(jì)，1997年中央防汛救災(zāi)補(bǔ)助專(zhuān)款地方違紀(jì)挪用資金達(dá)1億元）。

預(yù)算工作中的問(wèn)題，在很大程度上也反映到?jīng)Q算工作中。由于預(yù)算工作不到位，本應(yīng)由預(yù)算解決的問(wèn)題被大量地轉(zhuǎn)移到?jīng)Q算中去解決，以致預(yù)算與決算功能錯(cuò)位，形成重決算、輕預(yù)算的不正常局面。

針對(duì)以上問(wèn)題，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)都必須尊重預(yù)算的權(quán)威性，減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性和過(guò)多的干預(yù)。

3．財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的預(yù)測(cè)與財(cái)政預(yù)決算資料的分析

對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的預(yù)測(cè)與分析是科學(xué)編制預(yù)算的前提條件，也是制定科學(xué)決策所必不可少的信息來(lái)源。目前財(cái)政部有相當(dāng)多處室的主要工作和精力放在處理大量的繁瑣事務(wù)上，對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和預(yù)決算資料的分析與研究則嚴(yán)重不足，以致于對(duì)政府每個(gè)時(shí)期的政策目標(biāo)和工作重點(diǎn)把握不準(zhǔn)，造成工作上的被動(dòng)。1994年分稅制推行以來(lái)，國(guó)家財(cái)政收入每年以1000多億元的速度增長(zhǎng)，但仍然未能有效地保證國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)的教育、科學(xué)以及文化等事業(yè)的發(fā)展的資金需要，就是個(gè)相當(dāng)?shù)湫偷睦印Ｒ虼?，今后需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、財(cái)政運(yùn)行情況的預(yù)測(cè)與分析，加強(qiáng)對(duì)未來(lái)趨勢(shì)的研究，同時(shí)加強(qiáng)與其他部委協(xié)作，投入更多的時(shí)間和精力研究政府在每個(gè)時(shí)期的戰(zhàn)略重點(diǎn)，根據(jù)我國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)狀況、目前及即將出臺(tái)的稅收政策與支出政策，作出多年收入與支出的預(yù)測(cè)，編制多年滾動(dòng)預(yù)算計(jì)劃，使政府決策更具前瞻性、連貫性和可預(yù)測(cè)性。

對(duì)預(yù)決算資料的分析與利用工作也需要進(jìn)一步加強(qiáng)。預(yù)算和決算綜合地反映了政府活動(dòng)的范圍和方向，其中包括了大量珍貴的財(cái)經(jīng)信息，但是必須加以細(xì)致的分析才能產(chǎn)生積極的作用。通過(guò)分析這些資料，決策部門(mén)既可對(duì)過(guò)去的財(cái)政經(jīng)濟(jì)情況了然于心，又可對(duì)未來(lái)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策變化趨勢(shì)作出大致準(zhǔn)確的判斷，從而為編制未來(lái)年度的政府預(yù)算和制定科學(xué)的決策提供不可或缺的重要依據(jù)。過(guò)去，我們對(duì)預(yù)決算資料分析的重要性認(rèn)識(shí)不夠，以致于大量的預(yù)決算資料被閑置，殊為可惜。此外，隨著外開(kāi)放的縱深發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正在成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)的一個(gè)不可缺少的組成部分，國(guó)際經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化與我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān)，因而應(yīng)當(dāng)大力研究并及時(shí)掌握國(guó)外財(cái)政經(jīng)濟(jì)最新發(fā)展動(dòng)態(tài)，吸收借鑒國(guó)外的改革經(jīng)驗(yàn)。

4．政府資金的預(yù)算管理范圍

目前我國(guó)國(guó)家預(yù)算大體上只承擔(dān)了政府性資金的分配的一部分，大量的應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算內(nèi)管理的政府性資金游離于預(yù)算外，形成世界上獨(dú)一無(wú)二的“部門(mén)財(cái)政”，預(yù)算的職能被嚴(yán)重肢解，可以說(shuō)這是我國(guó)預(yù)算管理中諸多弊端的總根源。一個(gè)直接的后果是導(dǎo)致政府預(yù)算根本不能反映政府活動(dòng)的范圍和方向，預(yù)算也無(wú)法成為實(shí)施政府公共政策的有效工具?？梢哉f(shuō)眾多的“部門(mén)財(cái)政”是我國(guó)財(cái)政管理中許多重大弊端的總根源。長(zhǎng)此以往，健全和加強(qiáng)財(cái)政職能以及實(shí)施有效的財(cái)政政策，就是一句空話。

為此，財(cái)政部近期應(yīng)該著手進(jìn)行變“部門(mén)財(cái)政”為“政府財(cái)政”的改革，盡快研究將游離于政府之外的各種財(cái)政性資金納入預(yù)算、由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理的可行性和具體操作辦法，努力維護(hù)政府預(yù)算的完整性。基于此，當(dāng)前財(cái)政部的一項(xiàng)重要工作是需要著手研究和推進(jìn)費(fèi)改稅。亂收費(fèi)是多年來(lái)社會(huì)各界反映十分強(qiáng)烈的問(wèn)題，近年來(lái)，不少地方進(jìn)行了費(fèi)改稅的試點(diǎn)，積累了不少經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在應(yīng)該加以認(rèn)真總結(jié)，在條件具備時(shí)逐步予以推廣。這是一項(xiàng)深得民心的改革舉措，財(cái)政部應(yīng)該把它作為近期工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容來(lái)抓。以費(fèi)改稅為核心，擴(kuò)大政府預(yù)算的范圍。從政府預(yù)算的完整性原

則出發(fā)，所有以政府名義或依據(jù)國(guó)家權(quán)力取得的收入，原則上都必須納入預(yù)算進(jìn)行管理。

5．政府采購(gòu)制度與支出效益評(píng)估

許多國(guó)家的實(shí)踐和我國(guó)近年來(lái)重慶、深圳等地的試點(diǎn)情況表明，推行政府采購(gòu)對(duì)于節(jié)約政府支出、提高政府活動(dòng)透明度和效率具有重要意義。財(cái)政部應(yīng)該抓緊進(jìn)行可行性研究，特別是要著手抓好關(guān)于政府采購(gòu)的法律法規(guī)建設(shè)和其他基礎(chǔ)性工作。

財(cái)政部的中心工作就是確保合理有效地分配公共支出，使之用于最有價(jià)值和效益的用途，為此，必須著手開(kāi)展支出效益的評(píng)估工作。這項(xiàng)工作的意義重大，因?yàn)樗苯雨P(guān)系到政府的許多重大決策活動(dòng)。通過(guò)這項(xiàng)工作提供一系列信息，例如哪些支出項(xiàng)目完全可以節(jié)省下來(lái)，哪些項(xiàng)目更為迫切但資金嚴(yán)重不足，哪些項(xiàng)目應(yīng)該是政府最應(yīng)該優(yōu)先保證的，哪些項(xiàng)目是不那么切需的，甚至哪些機(jī)構(gòu)本身就可以取消，等等，政府的財(cái)政收支決策就有可能建立在合理有效的基礎(chǔ)上。有一些支出，看似合理，但實(shí)際上可能存在著很大的節(jié)約潛力。近期與支出效益評(píng)估相關(guān)的另一項(xiàng)重要工作是：必須對(duì)現(xiàn)有的政府職能和支出項(xiàng)目進(jìn)行徹底的清理，弄清楚其中哪些是政府在越俎代庖，仔細(xì)考慮其中的哪些事務(wù)可以轉(zhuǎn)由市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)。