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內容摘要:直接補貼是農業(yè)支持的世界性通行做法。從2004年起實施的直接補貼是我國農業(yè)政策的重大突破。從直接補貼政策實踐看,地方政府的補貼負擔與其糧食安全不對稱,補貼模式存在著農戶補貼所得與糧食生產不對稱,農戶補貼所得與優(yōu)質品生產不對稱等現象。這些現象導致了直接補貼政策的非公平性。補貼政策的非公平降低了直接補貼政策應有的效率。調整補貼政策中的公平與效率關系是直接補貼政策實踐中特別迫切的現實問題。本文認為,從補貼資金籌集和使用制度入手,完善直接補貼政策的組織系統(tǒng)、選擇與糧食安全高度相關的農戶即期糧食生產補貼模式、適度地增加補貼投入和擴大補貼范圍是提高直接補貼政策實踐中公平和效率的關鍵。

關鍵詞:直接補貼公平效率

受WTO農業(yè)協(xié)議的約束,直接補貼政策已經成為農業(yè)保護政策通行做法。從2004年起,我國農業(yè)保護政策重大突破就是在廣泛試點的基礎上實施直接補貼政策。我國直接補貼政策的預期目標是提高農戶種糧收入、維護糧食安全、促進農業(yè)結構調整、保護農業(yè)資源和生態(tài)安全,從而實現農業(yè)經濟的可持續(xù)發(fā)展。因此,本文擬從實踐的角度對直接補貼政策實施中的公平與效率進行嘗試性探索。

直接補貼政策實踐中公平與效率表現

直接補貼政策公平與效率的含義

直接補貼政策的公平一是指一個生產年度內,凡是符合直接補貼范圍的糧食生產都應該獲得相應的補貼;二是指地方政府負擔的直接補貼資金與其轄區(qū)所需要的糧食安全程度成同方向關系。直接補貼政策的效率則是指直接補貼資金能夠最大限度地增加農戶收入、促進農業(yè)結構調整的深化、提高國家糧食安全程度和推動農業(yè)資源和環(huán)境的保護,實現農業(yè)經濟可持續(xù)發(fā)展。

直接補貼政策實踐中公平與效率表現

直接補貼政策實踐中公平與效率之間關系表現之一是補貼資金發(fā)放公平有利于直接補貼政策預期目標的實現。即政策實施公平能夠促進政策效率的提高。如果補貼政策實施公平,農戶的生產項目只要是符合直接補貼范圍,都可以獲得相應的補貼收入,不符合直接補貼范圍的生產項目就不能夠獲得補貼收入,為了獲得直接補貼收入,農戶的生產活動就必須與直接補貼范圍高度一致。這樣,農戶生產項目選擇與直接補貼政策的初衷就緊密地結合起來了。農戶的生產項目選擇與直接補貼范圍的一致性首先是穩(wěn)定糧食生產面積和生產量。生產糧食越多,獲得的補貼收入也越多。其次是促進農業(yè)結構調整,深化糧食的“清潔生產”。農戶生產的優(yōu)質品越多,獲得的補貼也多。為了獲得優(yōu)質品補貼,農戶不僅會自覺地增加優(yōu)質品生產,減少劣質品生產,而且還會自覺地保護農業(yè)資源和環(huán)境,實施“清潔生產”。由此可見,直接補貼實施公平,能夠提高直接補貼政策的效率,從而有助于直接補貼政策預期目標的實現。如何實現直接補貼政策實施的公平性要引起特別重視。

直接補貼政策中公平與效率關系表現之二是直接補貼政策實施的非公平性,會極大降低直接補貼政策應有的效率,阻礙直接補貼政策預期目標的實現。即政策實施非公平導致政策效率下降。直接補貼政策實踐中的非公平性主要體現在以下三個方面。一是糧食主產區(qū)與非主產區(qū)的地方政府承擔的補貼資金負擔與其轄區(qū)的糧食安全保證需要“背離”。直接補貼資金來于糧食風險基金。從1994年起中央政府和地方政府必須建立糧食風險基金。從1999年起,中央和地方政府對糧食風險基金負擔比例是1:1.5,缺口部分按1:1分擔。在這樣的直接補貼資金負擔體制下,地方政府轄區(qū)內生產的糧食越多,其承擔的補貼資金也越多,地方政府轄區(qū)生產的糧食越少,其承擔的補貼基金也越少。生產糧食多、對國家的糧食安全做出貢獻大的地方政府也是其承擔國家糧食安全負擔越重的地方政府。生產糧食少、負擔補貼資金少的地方政府卻享受著與生產糧食多、承擔補貼資金也多的地方政府同樣程度的糧食安全系數。糧食主產區(qū)地方政府補貼資金效益外溢到了非主產區(qū)。根據經濟學一般原理,如果地方政府補貼資金的外溢性不能獲得補償,那么,地方政府的理性行為是補貼資金不到位或盡量地減少補貼資金支出。在比較利益下,生產糧食農戶收入因缺乏補貼收入下降后,農戶會自覺地減少糧食生產。最終結果就是國家的糧食數量安全受到威脅。直接補貼的初衷——穩(wěn)定糧食生產目標難以實現。

二是種植糧食的農戶不得補貼,不種植糧食的農戶得補貼。直接補貼運行一般是在生產開始前發(fā)放給農戶。在具體發(fā)放補貼辦法上,安徽、吉林所代表的模式是或者按照農戶申報的糧食種植面積或農戶計稅土地面積發(fā)放、或者是按照農戶以往幾年交售的糧食數量或計稅常產發(fā)放,不與農戶即期糧食生產數量掛鉤的方法。如果按照農戶申報種植面積補貼,一種情況是一部分農戶的種植面積并沒有嚴格地按照所獲得的補貼資金數量種植相應的糧食數量,更有一些農戶是獲得申報補貼后,根本沒有按照補貼范圍種植糧食。另一種情況是有的農戶由于各種原因,盡管在開始生產前沒有申報,在實際生產上種植了符合補貼范圍糧食產品沒有獲得補貼。這樣,獲得補貼的農戶沒有完成應該種植的產品,沒有獲得補貼的農戶卻種植了符合補貼的產品。補貼并沒有補貼給真正應該獲得的農戶。如果按照計稅面積補貼,無論是種植什么項目,農戶都可以憑借其使用耕地數量獲得相當的補貼。有多少地能獲得多少補貼,不管耕地是否種植了糧食作物。補貼獲得量完全取決于耕地量,與糧食生產與否、多少無任何關系。

直接補貼的范圍是糧食生產。種糧食有補貼,不種糧食就沒有補貼。上述補貼模式所選擇的補貼方式實施的結果就是補貼發(fā)放了,但沒有按照直接補貼政策所設定的補貼范圍補貼給應該補貼者。補貼并沒有讓真正的糧食生產農戶收入提高。補貼政策的運行對糧食生產農戶不公平,也低效率。這時,無論是種糧農戶收入的提高、國家的糧食安全、農業(yè)結構調整深化,還是農業(yè)資源環(huán)境保護等預期目標都難以實現。

三是農戶的“親環(huán)境”糧食生產補貼缺失。實施“清潔生產”是提高我國糧食國際競爭力的特別重要措施,也是我國糧食安全不可或缺的一個方面——質量安全。而糧食“清潔生產”的實現一般是以減少化肥、農藥使用量為前提的。農戶減少使用化肥、農藥自然要減少產量,降低收入。如果農戶因“清潔生產”而減少的收入沒有獲得相應補貼,農戶就會終止“清潔生產”。到頭來,農產品質量安全和農產品國際競爭力不可能提高,農業(yè)生產環(huán)境不可能改善。

直接補貼政策實踐中公平與效率關系的整和

直接補貼政策實踐中出現的一系列非公平性對直接補貼政策目標實現的效率有相當顯著的負面影響。最大限度地克服直接補貼政策設計和運行中所出現的非公平性,力求公平,并盡可能地提高政策運行效率是直接補貼政策實踐中迫切需要解決的實際問題。

改革直接補貼基金制度

糧食安全是國家整體概念,而不是局部性地方概念。所以,糧食風險基金就要按照國家整體性原則統(tǒng)一籌集和使用。首先是中央政府把我國的糧食安全總量按照各地方政府轄區(qū)人口數量分解到地方政府,由地方政府按照其轄區(qū)糧食安全數量所決定的直接補貼資金上交到中央政府。然后,中央政府下撥直接補貼資金到直接補貼政策執(zhí)行機構,由執(zhí)行機構根據各地區(qū)的糧食生產對國家糧食安全貢獻率實際具體地發(fā)放補貼資金。生產糧食多的主產區(qū)多發(fā)放,生產糧食少的非主產區(qū)少發(fā)放。直接補貼資金制度這樣設計,既可以從根本上解決長期以來地方政府糧食風險基金缺口問題,保證糧食風險基金數量安全,并進而徹底地克服直接補貼資金安全問題;也克服了糧食主產區(qū)與非主產區(qū)直接補貼資金負擔不公平問題,充分地體現糧食生產中的公平與效率統(tǒng)一原則,從根本上克服糧食安全貢獻率與補貼資金負擔責任的不對稱性。

完善直接補貼政策組織系統(tǒng),提高直接補貼政策效率

直接補貼政策組織系統(tǒng)是直接補貼政策實施以及效率的重要組織保障。一般而言,直接補貼政策組織系統(tǒng)包括決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和信息反饋系統(tǒng)。從2002年以來直接補貼政策實踐過程看,到目前為止,我國的直接補貼政策組織系統(tǒng)尚處于不完善狀態(tài)。直接補貼政策組織系統(tǒng)不完善最突出表現是執(zhí)行系統(tǒng)和信息反饋系統(tǒng)二個方面。執(zhí)行系統(tǒng)具體地操作直接補貼政策的實施,直接影響直接補貼政策的效率高低。信息反饋系統(tǒng)負責直接補貼政策實施的效率和所存在問題的及時監(jiān)測,以便于提高直接補貼決策系統(tǒng)決策的科學性和有效性。所以,執(zhí)行系統(tǒng)的不完善對直接補貼政策效率的影響尤為突出。目前,各地區(qū)直接補貼政策的執(zhí)行系統(tǒng)基本上都是由財政、稅收、物價(計劃)、農業(yè)和糧食等多部門聯合、縣鄉(xiāng)村三級干部全體出動模式。雖然這些部門確實都涉及到直接補貼政策,但涉及到并不一定都要參加。有一些部門是不適合承擔直接補貼主體資格的。在具體實踐上,由于各參加部門更多地是從本部門利益出發(fā),因此,這種模式運行效率偏低,運行成本十分不經濟。所以,建立科學、高效的執(zhí)行系統(tǒng)是直接補貼政策實踐中急待解決的問題。鑒于直接補貼資金的特殊性和我國農業(yè)經濟發(fā)展的實際,建立以農業(yè)發(fā)展銀行為主體,由農村信用社為依托的直接補貼政策執(zhí)行系統(tǒng)是比較可行而又經濟的。信息反饋系統(tǒng)則由目前的統(tǒng)計機構執(zhí)行則是比較合適的。

范圍應該擴大到農戶“親環(huán)境”糧食生產項目

直接補貼范圍的大小既取決于直接補貼政策的預期目標,也取決于補貼能力。就我國直接補貼政策預期目標而言,直接補貼范圍是比較廣泛的,但就我國直接補貼能力而言,直接補貼的范圍又不可能太大。在這二方面條件約束下,結合我國直接補貼政策預期目標,直接補貼范圍還是有擴大空間的。在可擴大的直接補貼范圍中,農戶“親環(huán)境”糧食生產是應該首先選擇的。理由有五:一是對農戶“親環(huán)境”糧食生產補貼有利于國家的糧食質量安全和農業(yè)資源環(huán)境保護等直接補貼目標的實現。二是直接原因就是農戶實施“親環(huán)境”糧食生產必須減少化肥、農藥的使用量。農戶減少化肥、農藥使用量后,糧食產量也隨之減少,農戶糧食生產收入因此而降低。如果不對農戶“親環(huán)境”糧食生產所減少的收入予以適當補貼,農戶就不會繼續(xù)糧食的清潔生產,國內居民日益增長的糧食質量安全需求就不能滿足。三是對農戶的糧食清潔生產補貼是國際上直接補貼最新趨勢。四是對農戶的糧食清潔生產補貼符合農業(yè)多功能理論的要求。五是我國糧食生產的土壤資源污染已經相當嚴重。我國耕地中因工業(yè)和化肥農藥污染的比重已占全國耕地的20%多。在糧食生產的土壤資源污染中,農業(yè)生產自身污染已經占35%-40%。在國際綠色壁壘日益趨升的形式下,糧食繼續(xù)污染生產,別說是難以提高我國糧食的國際競爭力,就是國內市場上的競爭力也難以維持。對農戶“親環(huán)境”生產補貼,從即期看既給農戶增加了收入,又有助于改善和保護生態(tài)環(huán)境;從遠期看則有助于保持農業(yè)生產潛力,防止未來農產品生產能力和農戶收入的下降。

選擇體現農戶即期生產對國家糧食安全實際貢獻率的模式

直接補貼方式的選擇對補貼政策的公平和效率具有一定的影響。目前實施的直接補貼方式概括起來基本上是二種模式:一種模式是與農戶即期糧食生產量掛鉤的補貼,一種是不與農戶即期糧食生產量掛鉤的補貼。比較這二種補貼模式的結論是:不與農戶即期糧食生產量掛鉤的補貼方式在實踐中出現了一定程度的非公平現象。按農戶計稅面積補貼的結果是不管耕地是否種植糧食都可以獲得補貼。按照只有糧食生產農戶才可以獲得直接補貼原則,這對糧食生產農戶不公平。而按種植面積補貼時,農戶即期實際種植糧食面積與所得補貼的面積不一定完全一致。得補貼的不種植糧食,不得補貼的反而種植糧食。這對真正種植糧食的農戶也不公平。按以往幾年交售糧食量補貼時,農戶即期交售的糧食量大于補貼數量得不到直接補貼。補貼獲得量與其糧食生產數量不對稱,真正生產糧食的農戶收入不能提高。這些農戶因應得而得不到補貼收入會減少未來的糧食生產,直接補貼政策效率也因此而受到了沖擊。而與農戶即期糧食生產掛鉤的補貼則比較好地實現了直接補貼政策運行中的公平與效率。至于補貼是按農戶即期的糧食生產面積,還是按農戶實際交售糧食數量則可以視具體情況確定。所以,應該本著公平與效率的原則,盡量選擇與農戶即期的糧食生產掛鉤的直接補貼模式,以便于最大限度地發(fā)揮直接補貼政策應有的作用。

在可能的空間內增加直接補貼投入,減少農民

直接補貼改善糧食生產農戶比較收入的程度取決于補貼力度的大小。補貼力度越大,糧食生產農戶比較收入改善程度也越大。從這個意義上說,補貼力度越大對提高糧食生產農戶收入越有利。如果按照1998-2001年我國糧棉油價格補貼平均數605.3775億元為補貼資金。設補貼效率為100%。根據國家統(tǒng)計局2002年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報2002年我國鄉(xiāng)村人口78241萬計算。這些直接補貼資金能夠使農民人均收入增加77.37元。直接補貼收入占該年農民人均純收入的3%。如果把“九五”期間農民收入平均增長和直接補貼收入加一起也不如2001年我國城鎮(zhèn)居民個人可支配收入8.5%的增長率。事實上我國每年的直接補貼資金并沒有達到605.3775億元。要實現城鄉(xiāng)收入均衡增長,就直接補貼而言,還需要加大直接補貼投入,提高補貼收入在農民收入中的比例。從我國財政負擔能力和財政支出結構看,適度提高直接補貼力度可行也可能。但提高直接補貼的收入效率的根本還在于減少農民。不從根本上減少農民,增加直接補貼支出的收入效率也不會發(fā)生根本性變化。值得指出的是,無論是已有或增加的補貼支出都要適應直接補貼范圍變化新趨勢,盡量地提高農戶“親環(huán)境”糧食生產支持力度。

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