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內(nèi)容摘要:涉及各類(lèi)主體功能區(qū)發(fā)展和演變的政策大致可以分為兩類(lèi),一類(lèi)是綜合政策,目標(biāo)在于協(xié)調(diào)各類(lèi)主體功能區(qū)之間的發(fā)展;一類(lèi)是分類(lèi)政策,目標(biāo)在于推動(dòng)各類(lèi)主體功能區(qū)按照主體功能定位的要求發(fā)展?，F(xiàn)行的區(qū)域政策與主體功能區(qū)政策,既有聯(lián)系,也有區(qū)別;有些可以相互補(bǔ)充,有些可以相互替代。搞好兩者之間的銜接與協(xié)調(diào),有助于推進(jìn)形成主體功能區(qū)戰(zhàn)略的落實(shí)。

關(guān)鍵詞:主體功能區(qū),政策保障,政策銜接

理想的空間分工格局的形成涉及到區(qū)域之間發(fā)展的協(xié)調(diào)、配合,也涉及到各類(lèi)功能區(qū)自身發(fā)展路徑的選擇,是一項(xiàng)艱巨的任務(wù),也是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程;既需要采取針對(duì)性強(qiáng)的政策措施,也要搞好新舊政策的協(xié)調(diào)與銜接。

一、落實(shí)推進(jìn)形成主體功能區(qū)戰(zhàn)略的體制和政策保障

涉及各類(lèi)主體功能區(qū)發(fā)展和演變的政策大致可以分為兩類(lèi),一類(lèi)是綜合政策,其目標(biāo)在于協(xié)調(diào)各類(lèi)主體功能區(qū)之間的發(fā)展;一類(lèi)是分類(lèi)政策,其目標(biāo)在于推動(dòng)各類(lèi)主體功能區(qū)按照主體功能定位的要求發(fā)展。

(一)綜合政策

1.理順中央和地方的財(cái)政關(guān)系。一要進(jìn)一步界定各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任,完善中央和省級(jí)政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,理順省以下財(cái)政管理體制。二要進(jìn)一步完善稅收制度,改變地方財(cái)政收入過(guò)重依賴(lài)流轉(zhuǎn)稅和土地出讓金的格局。

2.完善轉(zhuǎn)移支付制度,促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化。一要調(diào)整一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配方法,從主要保地方政權(quán)運(yùn)行轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ?quán)運(yùn)行和政府服務(wù)職能的履行。二要調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、壓縮專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、適時(shí)引入分類(lèi)轉(zhuǎn)移支付。三要完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度,強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政平衡省內(nèi)各主體功能區(qū)財(cái)政差異的責(zé)任。四要針對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)特征,增設(shè)相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,如將“退耕還林還草”和“天然林保護(hù)工程”專(zhuān)項(xiàng)歸并,設(shè)置更為綜合的“生態(tài)建設(shè)與恢復(fù)”專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付;在清理和壓縮現(xiàn)行部分專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的同時(shí),增設(shè)“生態(tài)移民”專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

3.為生產(chǎn)要素(資本和勞動(dòng))的空間轉(zhuǎn)移創(chuàng)造更加便利的條件。一要廢止妨礙資本要素流動(dòng)的各種行政性規(guī)定,促使資本要素流向具有更高回報(bào)率的地方。二要完善戶(hù)籍管理制度,促使勞動(dòng)力流向具有更大資源環(huán)境承載力的地方。三要逐步實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老金的省級(jí)統(tǒng)籌,條件具備時(shí)實(shí)行基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)部分全國(guó)統(tǒng)籌,為勞動(dòng)力的跨區(qū)域流動(dòng)創(chuàng)造有利條件。

4.推進(jìn)資源價(jià)格改革,完善資源管理體制。一要加快建立能夠反映資源稀缺性、市場(chǎng)供求狀況和環(huán)境代價(jià)的資源價(jià)格體系,排除各級(jí)政府對(duì)資源性產(chǎn)品價(jià)格形成的不合理干預(yù)。二要改革資源管理體制,健全資源有償使用制度,確保國(guó)家對(duì)礦藏、水流、森林等自然資源的所有者權(quán)益充分實(shí)現(xiàn)。還要推廣按可采儲(chǔ)量征收資源開(kāi)采費(fèi)的辦法,抑制浪費(fèi)性開(kāi)采行為。三要擴(kuò)大資源稅征收范圍,調(diào)整資源稅征收模式,實(shí)行以?xún)?chǔ)量或價(jià)格計(jì)征,稅率設(shè)置要充分反映資源的稀缺程度。同時(shí)適當(dāng)提高礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn),使資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)環(huán)境成本盡可能內(nèi)部化。四要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用,實(shí)現(xiàn)稀缺土地資源的集約、節(jié)約利用。既要通過(guò)價(jià)格機(jī)制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用,又要通過(guò)完善征地制度(包括嚴(yán)格限定行政劃撥用地的用途和比重、制定“公共利益征地否定式目錄”等)、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù),在節(jié)約利用土地的同時(shí),實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)利對(duì)土地級(jí)差收益的分享。

5.制定和實(shí)施區(qū)域化的產(chǎn)業(yè)政策。要按照主體功能區(qū)的定位和要求,根據(jù)不同主體功能區(qū)的資源環(huán)境承載能力及其發(fā)展?jié)摿?遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律,明確各功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo),制訂相互銜接的配套政策,促進(jìn)功能區(qū)內(nèi)部和功能區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展,推動(dòng)生產(chǎn)力優(yōu)化布局。

6.改革與戶(hù)籍制度與相關(guān)的社會(huì)福利等制度。一要將公共服務(wù)(包括教育、醫(yī)療、社會(huì)救助等)的覆蓋范圍擴(kuò)大至所有在當(dāng)?shù)赜泻戏ㄗ∷头€(wěn)定收入來(lái)源的居民;二要建設(shè)包容性強(qiáng)的城市文化,促進(jìn)新移民融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。

7.完善農(nóng)村土地制度。應(yīng)鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易和變現(xiàn),提高農(nóng)民資產(chǎn)的流動(dòng)性,為農(nóng)民工在城市置業(yè)安家、對(duì)自身及子女進(jìn)行人力資本投資創(chuàng)造更多的可能性。

8.建立健全環(huán)境與發(fā)展的綜合決策制度。要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,建立健全環(huán)境與發(fā)展的綜合決策制度,以便把環(huán)境保護(hù)的要求落實(shí)到其他政策的制定和執(zhí)行之中,使各主體功能區(qū)在制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃,以及在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局時(shí),能夠充分考慮它們的生態(tài)環(huán)境影響,實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。

9.實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、污染排放總量控制的環(huán)保制度。一要在各類(lèi)功能區(qū)實(shí)施嚴(yán)格統(tǒng)一的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),把環(huán)境治理政策的重點(diǎn)應(yīng)放在控制“源頭污染”上。二要針對(duì)不同功能區(qū)環(huán)境問(wèn)題本身的特性以及環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的背景等多種因素,按照不同功能區(qū)的資源環(huán)境承載能力、生態(tài)功能等,將污染排放總量細(xì)分到不同的區(qū)域。在此基礎(chǔ)上,探索引入排污權(quán)交易制度。

10.建立全國(guó)統(tǒng)籌性的生態(tài)補(bǔ)償制度。擬建立的生態(tài)補(bǔ)償制度必須具有全國(guó)統(tǒng)籌的性質(zhì)。為形成這樣的制度,必須建立生態(tài)補(bǔ)償基金?；鸬谋窘鹂梢詠?lái)自于:(1)中央財(cái)政;(2)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的政府;(3)生產(chǎn)者和消費(fèi)者(如可通過(guò)水、電、氣價(jià)格附加等形式籌集)。基金主要用于:(1)支持限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的教育、醫(yī)療、文化、社會(huì)保障、貧困救助、技術(shù)傳播等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展;(2)支持限制開(kāi)發(fā)區(qū)、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行勞動(dòng)技能培訓(xùn)。

11.以國(guó)土規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。要從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要出發(fā),制定《國(guó)土規(guī)劃法》,全面規(guī)劃國(guó)土開(kāi)發(fā),嚴(yán)格規(guī)范優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)的土地利用,并以《國(guó)土規(guī)劃法》統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃,以減少下位法或規(guī)劃之間的沖突和矛盾。

12.改革政績(jī)考核辦法。要改革現(xiàn)行的政績(jī)考核辦法。要針對(duì)不同類(lèi)型主體功能區(qū)的定位,制定不同的考核指標(biāo),實(shí)行不同的獎(jiǎng)懲制度。

(二)分類(lèi)政策

1.優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)。主要包括:(1)制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)規(guī)劃,以財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)高技術(shù)、高附件值產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,必要時(shí)以許可證管理制度限制高資源消耗、高污染排放產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,以嚴(yán)格的行政管制淘汰嚴(yán)重污染環(huán)境的產(chǎn)業(yè);(2)運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策,引導(dǎo)外資投向;(3)以政策性金融,推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化;(4)鼓勵(lì)新能源開(kāi)發(fā)和節(jié)能新技術(shù)利用,補(bǔ)貼節(jié)能設(shè)施改造和技術(shù)改造,推行政府綠色采購(gòu);(5)以市場(chǎng)手段鼓勵(lì)綠色消費(fèi)和可持續(xù)消費(fèi);(6)設(shè)定高于全國(guó)平均水平的土地使用控制標(biāo)準(zhǔn),和高于全國(guó)平均水平的土地最低價(jià)格限制;(7)以財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠支持吸納更多的外地勞動(dòng)力就業(yè),創(chuàng)造更便利的外地居民在當(dāng)?shù)芈鋺?hù)的條件;(8)擴(kuò)大本級(jí)財(cái)政支出用于環(huán)境治理的部分;(9)重點(diǎn)考核當(dāng)?shù)卦谔岣呓?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量、節(jié)約資源和治理環(huán)境、增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、吸納外地人口、帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展等方面取得的成效;(10)做好符合主體功能定位要求的空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃,嚴(yán)格控制不符合主體功能定位要求的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。

2.重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)。主要包括:(1)以更多的財(cái)政資金(包括國(guó)債資金)支持進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施(包括交通、通訊、輸配電、城市公用設(shè)施等)建設(shè);(2)制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化規(guī)劃,以財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)裝備制造等資本密集產(chǎn)業(yè)和紡織服裝等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,引導(dǎo)發(fā)展低消耗、低排放的產(chǎn)業(yè),鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展;(3)通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向和優(yōu)惠政策引導(dǎo)、支持企業(yè)外部融資、設(shè)立引導(dǎo)基金、鼓勵(lì)和支持風(fēng)險(xiǎn)投資活動(dòng)等手段,吸引外部資本資金進(jìn)入;(4)運(yùn)用政府信用擔(dān)保、財(cái)政貼息等手段,支持中小型企業(yè)的發(fā)展;(5)給予更多的土地使用額度,設(shè)定低于全國(guó)平均水平的土地最低價(jià)格限制;(6)以財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠支持吸納更多的外地勞動(dòng)力就業(yè),創(chuàng)造更便利的外地居民在當(dāng)?shù)芈鋺?hù)的條件;(7)加大工業(yè)污染和城市生活污染的治理力度,嚴(yán)格控制破壞環(huán)境的開(kāi)發(fā)活動(dòng);(8)重點(diǎn)考核當(dāng)?shù)卦诖龠M(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、推動(dòng)工業(yè)化和城市化、吸納外地人口、改善基礎(chǔ)設(shè)施等方面取得的成效;(9)做好符合主體功能定位要求的空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃,尤其要做好城鎮(zhèn)體系和城市群發(fā)展規(guī)劃。

3.限制開(kāi)發(fā)區(qū)。主要包括:(1)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,擴(kuò)大用于生態(tài)移民和扶貧的財(cái)政資金規(guī)模;(2)以更多的財(cái)政資金支持進(jìn)行交通、通訊、生態(tài)環(huán)境工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);(3)制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化規(guī)劃,以財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,引導(dǎo)不符合主體功能定位要求的產(chǎn)業(yè)外遷;(4)嚴(yán)格投資審批,限制高污染、高消耗項(xiàng)目進(jìn)入;(5)設(shè)定高于全國(guó)平均水平的土地使用控制標(biāo)準(zhǔn),和高于全國(guó)平均水平的土地最低價(jià)格限制;特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地,可以適當(dāng)放寬相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn);(6)以更多的財(cái)政資金支持進(jìn)行勞動(dòng)力培訓(xùn),以財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠支持鼓勵(lì)更多的勞動(dòng)力到外地就業(yè),和更多的人口遷出生態(tài)功能區(qū);(7)嚴(yán)禁破壞生態(tài)、污染環(huán)境的開(kāi)發(fā)活動(dòng);(8)以政府出資為主,在天然林保護(hù)地區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、退耕還林還草地區(qū)、草原“三化”地區(qū)、重要水源保護(hù)地區(qū)、水資源嚴(yán)重短缺地區(qū)、重要蓄滯洪區(qū)、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)、石漠化和荒漠化地區(qū)、水土流失嚴(yán)重地區(qū),建設(shè)一批以保護(hù)和恢復(fù)自然環(huán)境為中心的重點(diǎn)工程;(9)重點(diǎn)考核當(dāng)?shù)卦谏鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)、資源有序開(kāi)發(fā)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面取得的成效;(10)做好符合主體功能定位要求的空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃,尤其要做好森林生態(tài)功能區(qū)、草原(濕地)生態(tài)功能區(qū)、荒漠生態(tài)功能區(qū)、荒漠化防治區(qū)、水土流失防治區(qū)的規(guī)劃。

4.禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。主要包括:(1)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,由中央財(cái)政承擔(dān)全部或絕大部分的提供公共產(chǎn)品所需要的費(fèi)用;(2)擴(kuò)大用于生態(tài)移民和扶貧的財(cái)政資金規(guī)模;(3)以更多的財(cái)政資金支持進(jìn)行交通、通訊、生態(tài)環(huán)境工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);(4)完善禁止開(kāi)發(fā)區(qū)中各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園等的管理體制,其管理費(fèi)用和人員經(jīng)費(fèi)要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的財(cái)政預(yù)算科目,保證其穩(wěn)定的資金投入;(5)制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化規(guī)劃,以財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠鼓勵(lì)綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,引導(dǎo)不符合主體功能定位要求的產(chǎn)業(yè)外遷;(6)設(shè)定高于全國(guó)平均水平的土地使用控制標(biāo)準(zhǔn),和高于全國(guó)平均水平的土地最低價(jià)格限制;(7)完善林權(quán)和草場(chǎng)權(quán)制度,鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝丝谠黾訉?duì)林業(yè)和草業(yè)的投入;(8)以更多的財(cái)政資金支持進(jìn)行勞動(dòng)力培訓(xùn),以財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠支持鼓勵(lì)更多的勞動(dòng)力到外地就業(yè),和更多的人口遷出生態(tài)功能區(qū);(9)堅(jiān)決杜絕破壞生態(tài)、污染環(huán)境的開(kāi)發(fā)活動(dòng);(10)重點(diǎn)考核當(dāng)?shù)卦谏鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、抑制人口增長(zhǎng)等方面取得的成效;(11)做好符合主體功能定位要求的空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃,尤其要做好生自然保護(hù)區(qū)、森林公園、重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、世界生態(tài)和文化遺產(chǎn)的保護(hù)規(guī)劃。

二、現(xiàn)行區(qū)域政策與主體功能區(qū)政策的銜接與協(xié)調(diào)

現(xiàn)行的區(qū)域政策主要由四大部分構(gòu)成:一是以四大板塊為依托的區(qū)域發(fā)展政策,包括西部大開(kāi)發(fā)政策、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地政策、促進(jìn)中部地區(qū)崛起政策和鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展政策;二是支持革命老區(qū)、民族地區(qū)和邊疆地區(qū)發(fā)展的政策;三是貧困地區(qū)扶持政策;四是各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)的政策?，F(xiàn)行的區(qū)域政策與主體功能區(qū)政策,既有聯(lián)系,也有區(qū)別;有些可以相互補(bǔ)充,有些可以相互替代。但是,由于主體功能區(qū)政策和現(xiàn)行的區(qū)域政策分別有著各自的主要目標(biāo),主體功能區(qū)政策不能完全替代既有的區(qū)域政策。因此,不存在現(xiàn)行區(qū)域政策向主體功能區(qū)政策過(guò)渡的問(wèn)題,存在的是兩者之間的銜接與協(xié)調(diào)問(wèn)題。

(一)政策協(xié)調(diào)應(yīng)遵循的原則

1.目標(biāo)一致性原則?，F(xiàn)行區(qū)域政策和主體功能區(qū)政策都是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的有機(jī)組成部分,兩者的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)一致,而不應(yīng)當(dāng)沖突;不僅在整體目標(biāo)上如此,而且在分區(qū)域的目標(biāo)上也如此。目標(biāo)的一致性,有助于減少政策摩擦,增強(qiáng)政策的功效,應(yīng)成為現(xiàn)行區(qū)域政策與主體功能區(qū)政策銜接與協(xié)調(diào)的第一原則。

2.體系統(tǒng)一性原則。要保證政策目標(biāo)的一致性,必須保證政策體系的統(tǒng)一性?，F(xiàn)行的區(qū)域政策各部分和擬議中的主體功能區(qū)政策,服務(wù)于特定的發(fā)展目標(biāo);雖然由中央政府統(tǒng)一頒布,但均帶有文件起草部門(mén)的特殊印跡,重疊交叉部分頗多(如民族地區(qū)和邊疆地區(qū)的政策就多有交叉)。這既不利于形成政策合力,又浪費(fèi)了政策資源,需要由專(zhuān)事區(qū)域政策協(xié)調(diào)的部門(mén)整合各類(lèi)區(qū)域政策,促進(jìn)形成統(tǒng)一的區(qū)域政策體系。

3.主體功能區(qū)政策優(yōu)先原則?，F(xiàn)行的區(qū)域政策各部分和擬議中的主體功能區(qū)政策形成于不同的歷史時(shí)期。由于每個(gè)歷史時(shí)期國(guó)家發(fā)展的總戰(zhàn)略和指導(dǎo)發(fā)展的思想不完全相同,在不同的戰(zhàn)略指導(dǎo)下制定的區(qū)域政策之核心思路也自然不同,一般來(lái)說(shuō),新的區(qū)域政策總是比舊的區(qū)域政策更加符合國(guó)情,更加符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要,更加符合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。因此,如果主體功能區(qū)政策與既有的區(qū)域政策存在交叉重疊之處,那么,就應(yīng)當(dāng)以主體功能區(qū)的政策取代既有的政策。

4.現(xiàn)行區(qū)域政策漸進(jìn)調(diào)整原則。現(xiàn)行的區(qū)域政策是一個(gè)龐大而復(fù)雜的體系,它的調(diào)整涉及到中央、地方、企業(yè)乃至個(gè)人之間利益格局的變動(dòng),牽一發(fā)而動(dòng)全身,必須慎之又慎。另一方面,主體功能區(qū)格局的形成是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的過(guò)程,不可能畢其功于一役。受歷史條件的限制,擬議中的主體功能區(qū)政策,也不可能解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)未來(lái)發(fā)展中出現(xiàn)的所有問(wèn)題,必須與時(shí)俱進(jìn)。因此,調(diào)整現(xiàn)行政策,既要避免帶來(lái)過(guò)大的調(diào)整成本,又要避免產(chǎn)生過(guò)多的政策變動(dòng),堅(jiān)持循序漸進(jìn),力戒急躁冒進(jìn)。

(二)政策協(xié)調(diào)的基本思路

1.成立區(qū)域政策協(xié)調(diào)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。我國(guó)是一個(gè)區(qū)域和人口大國(guó),區(qū)域問(wèn)題歷來(lái)不少。隨著經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌和社會(huì)結(jié)構(gòu)由二元向一元的轉(zhuǎn)型,我國(guó)將面臨越多的區(qū)域問(wèn)題。目前,具有制定和實(shí)施區(qū)域政策權(quán)限的部門(mén)頗多,有國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家民委、西部開(kāi)發(fā)辦、東北振興辦、中部崛起辦、扶貧開(kāi)發(fā)辦等。這種狀況極易造成政出多門(mén),帶來(lái)區(qū)域政策的摩擦甚至沖突,亟需加以改變。成立區(qū)域政策協(xié)調(diào)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)是改變上述狀況的有效辦法。

2.以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)區(qū)域政策協(xié)調(diào)?？茖W(xué)發(fā)展觀是整個(gè)現(xiàn)代化過(guò)程中指導(dǎo)發(fā)展的世界觀和方法論,無(wú)疑也是指導(dǎo)區(qū)域政策協(xié)調(diào)的世界觀和方法論。以科學(xué)發(fā)展統(tǒng)領(lǐng)區(qū)域政策協(xié)調(diào),就是說(shuō),要以科學(xué)發(fā)展的理念來(lái)甄別區(qū)域政策,將那些有利于科學(xué)發(fā)展的保留,將那些不利于科學(xué)發(fā)展的剔除。具體地說(shuō),將那些有利于資源在空間上優(yōu)化配置,有利于各地共容式發(fā)展,有利于抑制地區(qū)差距擴(kuò)大速度,有利于發(fā)展成果共享,有利于人與自然和諧相處的區(qū)域政策保留;反之亦然。

3.認(rèn)真清理現(xiàn)有的區(qū)域政策?，F(xiàn)行的區(qū)域政策比較龐雜,既存在各部分交叉重疊的現(xiàn)象,又存在歷史政策和現(xiàn)行政策時(shí)間界限不明的現(xiàn)象,常給人以疊床架屋之感。遺憾的是,迄今尚未有政府部門(mén)或?qū)＜覍W(xué)者個(gè)人對(duì)之進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)的梳理。這嚴(yán)重影響了有效的區(qū)域政策的制定。在專(zhuān)事區(qū)域政策協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)成立之后,要投入一定的人力、物力和財(cái)力,花上一定的時(shí)間,認(rèn)真清理現(xiàn)有的區(qū)域政策,該變革的變革,該廢棄的廢棄。這樣,才能為區(qū)域政策的協(xié)調(diào)創(chuàng)造比較優(yōu)良的條件,奠定比較牢靠的基礎(chǔ),正所謂“磨刀不誤砍柴工”。

4.從最易處著手推進(jìn)區(qū)域政策協(xié)調(diào)。區(qū)域政策的銜接與協(xié)調(diào)既是一個(gè)理論層面的問(wèn)題,更是一個(gè)實(shí)踐層面的問(wèn)題。對(duì)于那些業(yè)已想清楚、看明白如何協(xié)調(diào)的政策,可以先行協(xié)調(diào);對(duì)于那些尚未想清楚、看明白如何協(xié)調(diào)的政策,可以在實(shí)踐中摸索其協(xié)調(diào)之策。根據(jù)初步研究,我們認(rèn)為可以從如下方面推進(jìn)協(xié)調(diào):(1)規(guī)劃制定方面的協(xié)調(diào)。在《全國(guó)主體功能區(qū)區(qū)劃規(guī)劃》出臺(tái)之后,各地區(qū)都要以之為參照,重新審視或制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃,其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的選擇都必須與主體功能區(qū)的要求相符,不符合者堅(jiān)決地予以調(diào)整。(2)財(cái)稅政策方面的協(xié)調(diào)。我國(guó)現(xiàn)行的區(qū)域財(cái)稅政策主要依托于四大板塊,在功能區(qū)財(cái)稅政策出臺(tái)之后,要根據(jù)功能區(qū)政策優(yōu)先的原則,對(duì)現(xiàn)行的區(qū)域財(cái)稅政策加以取舍。(3)產(chǎn)業(yè)政策方面的協(xié)調(diào)。目前,我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策主要是以對(duì)單個(gè)項(xiàng)目是否符合產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄要求的審批來(lái)落實(shí)的。這不利于從整體上把握一個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模及其對(duì)資源環(huán)境的影響。以后,要在建立主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)庫(kù)的前提下,通過(guò)對(duì)特定區(qū)域既有產(chǎn)業(yè)規(guī)模、資源環(huán)境剩余承載力、擬上項(xiàng)目的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征等進(jìn)行綜合審查,來(lái)落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策。(4)土地政策方面的協(xié)調(diào)。在土地使用上,現(xiàn)行的辦法是以行政區(qū)劃為單元,核定各地的用地指標(biāo),即中央以省區(qū)為單位核定,省區(qū)由以市地為單位核定,如此下推。以后可以考慮,中央直接以功能區(qū)為單位核定各地的用地指標(biāo)。(5)環(huán)境政策方面的協(xié)調(diào)。目前,我國(guó)環(huán)保政策的落實(shí)主要依托于省及其以下的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由于這些機(jī)構(gòu)隸屬于當(dāng)?shù)卣?在執(zhí)行國(guó)家政策時(shí),往往以地方利益為主要考量。將來(lái),可以考慮,以現(xiàn)有的環(huán)境監(jiān)管體系為基礎(chǔ),建立中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境監(jiān)管體系,以排除地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)保的干擾,減少短期行為對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展造成的影響。