利益集團公共政策制管理
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摘要：房地產(chǎn)行業(yè)逐漸成為中國最強大的游說團體，影響著公共政策的制定。從房地產(chǎn)開發(fā)商與政府的關系及其行為模式出發(fā)，分析了這一問題，并提出了公共政策制定者加強對房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控的建議。
1房地產(chǎn)利益集團政府的雙方關系
在西方,利益集團又稱利益團體、壓力團體、院外活動集團等,關于利益集團的研究滲透于西方政治學、經(jīng)濟學、社會學等多門學科,是一個綜合性的范疇。在我國，最近幾年對于利益集團的研究發(fā)展迅速。戴維•杜魯門在《政府過程》中指出,利益集團是任何建立在享有一個或更多共同看法基礎上,并且向社會其他集團或組織提出某種要求的組織。利益集團是自愿性的組織,由具有共同利益的人，為了尋求某種目標而結(jié)合在一起。大多數(shù)利益集團只代表一部分人的利益,甚至僅代表一小部分人的利益。
改革開放以來，中國形成了一些強大的既得利益集團，將國家的政策推向更有利于個人，而不是國家利益的方向。利益集團參與政治的結(jié)果就有可能導致強勢群體控制公共政策,進而損害公共利益。其中，房地產(chǎn)行業(yè)逐漸成為中國最強大的游說團體，影響著公共政策的制定。
目前,我國房地產(chǎn)市場存在著一系列問題:房地產(chǎn)市場總體上處于供給的結(jié)構(gòu)性過剩和高房價收入比以及消費預期導致的居民有效需求不足的狀態(tài);商品房的高空置率和居民住房不足的矛盾;土地資源的低效率使用等等。
隨著房價逐步由一個經(jīng)濟問題演變成一個政治問題，政府開始了針對房地產(chǎn)市場的強有力的宏觀調(diào)控。然而,實際效果卻不如人意,甚至出現(xiàn)“愈調(diào)愈高”的現(xiàn)象。其中的原因是多方面的,但房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的針對性和可操作性不強是主要原因。在房地產(chǎn)市場上政府、開發(fā)商和消費者三個行為主體中,對房地產(chǎn)價格產(chǎn)生最大影響的兩個主體是政府和房地產(chǎn)開發(fā)商,政府和房地產(chǎn)開發(fā)商雙方利益集團都會為了自身的利益在政策制定過程中不斷博弈，這也是在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型階段房地產(chǎn)市場的一個重要特點。
2房地產(chǎn)利益集團與政府之間的博弈行為模式
假設待開發(fā)的土地是閑置的空地。在博弈的第一個階段,政府判斷是否拍賣土地的開發(fā)權(quán),若不拍賣,則其收益為零。影響政府選擇的因素很多,比如土地的面積、地理位置、周圍環(huán)境,城區(qū)規(guī)劃等。如果決定拍賣土地使用權(quán),政府要作前期規(guī)劃,設計拍賣規(guī)則,并對參加競拍的開發(fā)商進行審查,包括公司的財務狀況、資信水平、工程質(zhì)量等。拍賣過程中,各開發(fā)商憑借對該土地帶來的預期經(jīng)濟收益的判斷和成本的比較,分輪叫出能接受的價格,直至能接受的最高價格,最終由出價最高的開發(fā)商得到使用權(quán)。
在博弈的第二個階段,房地產(chǎn)開發(fā)商在取得規(guī)劃行政管理部門核發(fā)的《建設用地規(guī)劃許可證》以后,向相關行政管理部門辦理商品房屋建設預備項目計劃備案手續(xù)。之后,房地產(chǎn)開發(fā)商方可向建設行政管理部門辦理施工許可手續(xù)。在開發(fā)建設中,房地產(chǎn)開發(fā)商應當在規(guī)劃、土地、建設行政管理部門規(guī)定的期限內(nèi)，辦理房地產(chǎn)開發(fā)項目的各項審批手續(xù),并按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動工開發(fā)期限，進行房地產(chǎn)項目開發(fā)建設。在這一階段,政府則監(jiān)督開發(fā)商是否有違規(guī)違法建設。
博弈的第三個階段,由建設行政主管部門綜合驗收。對綜合驗收合格的項目核發(fā)綜合驗收合格證,同意交付使用;綜合驗收不合格的,建設行政主管部門應當提出整改意見。
在這種行為模式中，土地交易可能存在暗箱操作，導致腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。在標價最高者中標的拍賣方式下,隱含著一些對賣方不利的危險因素,若競標人之間形成某種形式上的串通,會使土地的價格大大降低,從而導致最終國有資產(chǎn)的流失。解決這個問題,可以預先設置一個底價,若最高競價達不到這個價格,則不能成交,同時要求投標人支付一定的投標費用,促使投標人積極爭取中標。當然也不能迷信公開招標或拍賣形式下所形成的土地價格就是市場價格,因為開發(fā)商對未來市場的樂觀預測、開發(fā)商之間的博弈和非理性行為以及伴隨著開發(fā)商的道德風險等,都有可能使其可接受的交易價格偏離市場的軌道。因此，還需要公共政策制定者加強對房地產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控。
3公共政策制定者加強對房地產(chǎn)業(yè)宏觀調(diào)控的建議
（1）地方政府不斷規(guī)范自身行為，加強宏觀調(diào)控力度。由于拍賣土地的收入由地方政府支配，導致一些地方政府熱衷于“以地生財”,只想通過地價的開高,從而獲得更多的收入。面對上漲過快的房價,一些地方政府并沒有從國家調(diào)控政策中找辦法、想對策,相反卻“空置”政策,大搞招商引資工程、新城市建設工程和拆遷改造工程,繼續(xù)通過大拆大建來刺激房地產(chǎn),增加經(jīng)營城市的籌碼,調(diào)控似乎不在他們考慮之列。因此,要想使調(diào)控不放空,地方政府就應該擺正自己的位置。作為人民政府,首先要完成肩負的解決“居者有其屋”的問題、維護市場秩序的基本任務。國家進行房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控,除加大監(jiān)督檢查外,問責措施也要跟上;同時，對宏觀調(diào)控取得實際成效的地方，政府要給予通報表揚,納入政績考核。宏觀調(diào)控措施能不能從文件變?yōu)楝F(xiàn)實,關鍵就看各級政府落實的決心和力度。
（2）加強政府監(jiān)督。雖然市場經(jīng)濟中開發(fā)商可以自主定價,但根據(jù)有關法律法規(guī)規(guī)定,企業(yè)自主定價需要以成本為基礎,低于成本的低價傾銷和大大高于成本的暴利,都是法律法規(guī)不允許的。房地產(chǎn)不同于普通商品，它總價高,意味著開發(fā)商能夠輕易獲取巨額利潤。在實際操作中,一些開發(fā)商善用“虛擬成本”、“虛假需求”、“預期價值”、“設計概念”等來為其高房價自圓其說,如黃金地段、國外理念、綠色家園、環(huán)保裝修、教育地產(chǎn)等等,通過炒作概念不斷放大價格信號,最終的銷售價格大大偏離真實成本,而這正是開發(fā)商獲取暴利的玄機。面對這塊虛增的高額利潤,目前缺乏有效的約束與監(jiān)控,而這恰恰應是下一步房市宏觀調(diào)控的著力點之一。
（3）完善公共政策，加大對開發(fā)商違背政策的懲罰。在國內(nèi)的很多城市,開發(fā)商未取得預售證而擅自售房、一房多售、不按期開盤等違規(guī)操作之所以屢禁不止,一方面是由于規(guī)則有待進一步明晰,執(zhí)法力度有待加強;另一方面則在于規(guī)則本身的“疲軟“,如對于開發(fā)商的違規(guī)行為,有關部門的處理結(jié)果僅僅是罰款,但少數(shù)的罰款和高額的利潤比起來是那么的微不足道。如果違規(guī)者需要付出的成本很低而收益卻很大,則由于存在巨大的潛在利潤而使得規(guī)則本身的威嚴無以維系;反之,若違反規(guī)則的代價大到足以威懾意圖違規(guī)者,則不需過分強調(diào),也可起到規(guī)范與震懾作用。
參考文獻
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