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我公共政策執(zhí)行偏誤的主要表現(xiàn)

作為政治系統(tǒng)輸出的主要內(nèi)容,公共政策本質(zhì)上是一種權(quán)威性的社會(huì)價(jià)值分配方案。然而,公共政策在付諸實(shí)施之前仍然只是一種具有觀念形態(tài)的分配方案,其效能必須經(jīng)過(guò)實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程才能得以發(fā)揮,再好的公共政策也只有通過(guò)有效的執(zhí)行才能保證其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而,由于受到各種因素的影響,政策執(zhí)行的結(jié)果往往未能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō),公共政策在執(zhí)行中出現(xiàn)的偏誤主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(1)政策敷衍

指公共政策執(zhí)行者在實(shí)施政策的過(guò)程中只做表面文章,并未采取可操作的具體措施來(lái)貫徹執(zhí)行政策,而是將政策束之高閣,陽(yáng)奉陰違,敷衍塞責(zé),從而使嚴(yán)肅的政策在形形色色的花架子下變成了一紙空文,根本談不上解決具體問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)具體目標(biāo)[2]。

(2)政策選擇執(zhí)行

現(xiàn)實(shí)中運(yùn)行的政策往往由相互依存的、有著共同政策目標(biāo)的小政策組成,一些政策執(zhí)行主體往往對(duì)政策“斷章取義、為我所用”,只執(zhí)行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不執(zhí)行,“見(jiàn)了黃燈趕快走,見(jiàn)了紅燈繞道走”,他們“耍小聰明”,“打小算盤”,置國(guó)家政策原則于不顧。這種選擇性執(zhí)行使完整的政策在執(zhí)行過(guò)程中變得殘缺不全,政策的整體功能難以發(fā)揮,政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也必然大打折扣。

(3)政策附加

公共政策在執(zhí)行過(guò)程中被加進(jìn)原來(lái)政策所沒(méi)有的內(nèi)容,使政策的調(diào)控對(duì)象、范圍、目標(biāo)、力度超出了原來(lái)的要求,從而使原政策不能到位,導(dǎo)致政策擴(kuò)大化。政策附加的主要特點(diǎn)是執(zhí)行者在原政策的基礎(chǔ)上自行設(shè)置“土政策”,打著結(jié)合地方實(shí)際的旗號(hào)另搞一套,自行其是,謀取私利,從而導(dǎo)致政策執(zhí)行變形。以我國(guó)的計(jì)劃生育政策為例,我國(guó)的計(jì)劃生育政策本來(lái)是為了控制人口數(shù)量,提高人口素質(zhì),但在一些地方,計(jì)劃生育罰款卻是鄉(xiāng)政府財(cái)政收入的一個(gè)重要來(lái)源,有些地方竟把生育第二胎的指標(biāo)公開(kāi)拍賣,偏離了計(jì)劃生育政策的根本目的。

(4)政策歪曲

公共政策執(zhí)行者在傳達(dá)和執(zhí)行中對(duì)政策精神實(shí)質(zhì)或部分內(nèi)容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地區(qū)或部門的特殊性做出不同的解釋,從而導(dǎo)致政策失真,甚至被替換為與原政策完全不同的“新”政策。

(5)政策抵制

公共政策執(zhí)行者對(duì)現(xiàn)有的政策不認(rèn)同、不接受,從而產(chǎn)生抵制情緒,使公共政策不能夠執(zhí)行到位,達(dá)不到預(yù)期的效果。例如,近年來(lái),我國(guó)一些地方政府過(guò)分強(qiáng)調(diào)自身的情況,找各種原因讓中央“法外施恩”,對(duì)中央宏觀調(diào)控政策一再置若罔聞,甚至逆風(fēng)而行,“你說(shuō)你的,我干我的”,抵制心態(tài)異常頑固。

(6)野蠻執(zhí)行公共政策

在當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公共政策執(zhí)行應(yīng)更注重法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和思想教育手段的運(yùn)用。然而目前我國(guó)在公共政策執(zhí)行過(guò)程中普遍存在著濫用行政手段的現(xiàn)象,有的公共政策執(zhí)行人員對(duì)執(zhí)行對(duì)象動(dòng)輒命令、強(qiáng)制,使執(zhí)行對(duì)象從心理上和行為上難以接受。行政手段在執(zhí)行中扭曲變形,演變成野蠻執(zhí)行,導(dǎo)致干群關(guān)系緊張,極大地影響了執(zhí)行效果。還有一些政策執(zhí)行人員向執(zhí)行對(duì)象解釋政策不夠,宣傳不到位,忽視了思想教育手段的運(yùn)用,一旦執(zhí)行對(duì)象對(duì)政策不理解,出現(xiàn)為難和抵觸情緒,執(zhí)行人員就采取制裁、經(jīng)濟(jì)處罰等方式,野蠻執(zhí)行公共政策。更有一些政策執(zhí)行人員采取極端手段,背離工作程序,甚至采用違法違紀(jì)的方法執(zhí)行公共政策[3]。

2公共政策執(zhí)行是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其組成人員通過(guò)運(yùn)用各種手段,將公共政策的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí),從而實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的一種行為。公共政策執(zhí)行是公共管理活動(dòng)的中心環(huán)節(jié),是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),解決政策問(wèn)題以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共資源權(quán)威性分配的主要途徑。對(duì)此,美國(guó)公共行政學(xué)者艾利森指出:“在達(dá)到政府目標(biāo)的過(guò)程中,方案確定的功能只占10%,而其余90%取決于有效的執(zhí)行”[1]。這表明公共政策執(zhí)行在公共政策活動(dòng)及其生命過(guò)程中具有至關(guān)重要的地位和作用。然而,在公共政策執(zhí)行過(guò)程中,由于各種因素的影響,常常導(dǎo)致公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏誤,公共目標(biāo)不能預(yù)期實(shí)現(xiàn)。在國(guó)內(nèi)外的政策實(shí)踐中,政策執(zhí)行出現(xiàn)偏誤的問(wèn)題普遍存在。由于體制轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型等方面的原因,當(dāng)前我國(guó)這一問(wèn)題尤為嚴(yán)重。政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏誤,不但會(huì)直接影響政策問(wèn)題的解決,導(dǎo)致預(yù)定政策目標(biāo)落空,而且會(huì)損害政府形象,削弱政府權(quán)威和公信力。在當(dāng)前我國(guó)改革發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵階段和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的新形勢(shì)下,研究解決我國(guó)的公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏誤問(wèn)題,無(wú)疑是一個(gè)十分重要、十分緊迫的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,對(duì)于提高我國(guó)公共政策執(zhí)行效率有著重要理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

3我國(guó)公共政策執(zhí)行偏誤的主要原因

當(dāng)前公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏誤,有著主觀或者客觀等多方面的原因:

(1)政策本身的原因

政策本身的質(zhì)量問(wèn)題是影響政策執(zhí)行效果的首要因素。一項(xiàng)政策能否得到有效的執(zhí)行,往往取決于政策本身是否科學(xué)合理。政策執(zhí)行偏誤產(chǎn)生的一個(gè)前提條件,就是政策本身存在著缺陷,有漏洞可鉆。一般說(shuō)來(lái),政策是否存在缺陷主要從以下三方面來(lái)考慮:一是政策是否合理。如果一項(xiàng)政策規(guī)定的各項(xiàng)內(nèi)容沒(méi)有反映客觀存在的現(xiàn)實(shí)情況,政策所規(guī)定的各項(xiàng)行為不符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律,那么政策本身便缺乏合理性,導(dǎo)致其在執(zhí)行過(guò)程中將表現(xiàn)出政策行為規(guī)范與客觀實(shí)際的強(qiáng)烈沖突,使政策執(zhí)行失去了實(shí)踐基礎(chǔ)。政策執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行這種缺乏合理性的政策時(shí),理所當(dāng)然地會(huì)選擇“上有政策,下有對(duì)策”的方式來(lái)敷衍。二是政策本身是否明晰。政策的明晰性,要求政策方案要有嚴(yán)格的執(zhí)行界限、科學(xué)的操作程序、準(zhǔn)確的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等。缺乏明晰性的政策將使政策的可操作性減弱,使政策執(zhí)行者與政策目標(biāo)群體無(wú)所適從,同時(shí),缺乏明晰性的政策會(huì)引起政策的界限不清,導(dǎo)致執(zhí)行者有空子可鉆,對(duì)政策隨意變通,同時(shí)也為有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)化解“風(fēng)險(xiǎn)”提供了口實(shí)。三是政策是否“前后左右”協(xié)調(diào)一致?，F(xiàn)在,有許多政策是政出多門,莫衷一是。面對(duì)眾多相互沖突的政策時(shí),政策執(zhí)行者不得不采取“優(yōu)選法”———頂頭上司的優(yōu)先,其他領(lǐng)導(dǎo)的靠后;經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、杠杠部門的優(yōu)先,其他部門乃至黨政機(jī)關(guān)的靠后;領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人交辦的優(yōu)先,集體名義布置的靠后。這種做法違背了“政策面前人人機(jī)會(huì)均等、公平競(jìng)爭(zhēng)”的原則,必然導(dǎo)致國(guó)家受損,群眾吃虧,正確的政策難以執(zhí)行。四是政策是否多變。今天制定一個(gè)政策,時(shí)隔不久,情況發(fā)生了變化,又匆忙出臺(tái)一個(gè)新政策,頭痛醫(yī)頭,腳痛醫(yī)腳。政策多變,朝令夕改,法無(wú)常規(guī),缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性,就無(wú)法建立起政策的權(quán)威性和可信度,也就很難使人遵從。

(2)政策執(zhí)行主體的原因

任何一項(xiàng)政策最終要靠執(zhí)行主體來(lái)實(shí)施,現(xiàn)實(shí)中政策執(zhí)行偏誤在很大程度上是由于政策執(zhí)行主體的原因造成的,這表現(xiàn)在:

1)政策執(zhí)行主體的素質(zhì)不高

由于歷史原因,我國(guó)公務(wù)員與發(fā)達(dá)國(guó)家公務(wù)員比較起來(lái),素質(zhì)普遍不高,從而,文化水平低導(dǎo)致行政決策水平低;職業(yè)道德差導(dǎo)致行政道德滑坡;行政責(zé)任觀念淡薄導(dǎo)致?tīng)?zhēng)榮譽(yù)而避責(zé)任;理論水平低導(dǎo)致官本位思想嚴(yán)重。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有系統(tǒng)接受現(xiàn)代政策、科學(xué)知識(shí)的訓(xùn)練,很難形成科學(xué)行政必備的系統(tǒng)觀念、戰(zhàn)略遠(yuǎn)見(jiàn)、迎接挑戰(zhàn)的心理素質(zhì)以及自覺(jué)接受監(jiān)督的民主意識(shí)。這些弱點(diǎn)難免對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生不良影響。

2)執(zhí)行主體法制觀念淡薄

從行政的角度看,中國(guó)政府機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、法制化程度不高,變化的隨意性很大,人治色彩濃厚。目前,政策執(zhí)行中“按章程辦事的運(yùn)作”,“受規(guī)則約束的運(yùn)作”,“形式主義的非人格化的統(tǒng)治”,“不因人而異”等觀念并未深入人心,隨處可見(jiàn)官僚的“任性專斷”,“這種官僚主義常常以‘黨的領(lǐng)導(dǎo)’、‘黨的指示’、‘黨的利益’、‘黨的紀(jì)律’的面貌出現(xiàn),這是真正的管、卡、壓”[4]。書(shū)面形式的行政法規(guī)約束不了現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的官場(chǎng)邏輯,人格權(quán)威大于機(jī)構(gòu)權(quán)威和法律權(quán)威。顯然,不依法行政是造成公共政策執(zhí)行效率遞減的重要原因。[論文網(wǎng)]

3)利益主體之間的矛盾和沖突

美籍加拿大學(xué)者戴維·伊斯頓認(rèn)為:“政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做權(quán)威性的分配”[5]。政策的核心就是要解決社會(huì)利益的分配問(wèn)題,所有政策最終都表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)利益關(guān)系的處理。公共政策對(duì)利益的分配,是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程大致經(jīng)歷四個(gè)環(huán)節(jié):利益選擇、利益綜合、利益分配和利益落實(shí)。公共政策的目的在于調(diào)整和規(guī)范社會(huì)的利益結(jié)構(gòu),促進(jìn)整個(gè)社會(huì)快速健康發(fā)展,因此,它適用于全社會(huì),代表和維護(hù)的是一種整體利益,符合全體人民群眾的利益要求。但是,在現(xiàn)實(shí)生活中,由于受各種因素的影響,有些政策未能充分體現(xiàn),甚至損害廣大政策目標(biāo)群體的利益,以致目標(biāo)群體難以認(rèn)同和接受這些政策,進(jìn)而對(duì)政策的執(zhí)行產(chǎn)生消極情緒和抵觸。同時(shí),政治決策者和市場(chǎng)決策者一樣,也是理性的追逐自身利益的人。在政治環(huán)境中,猶如在市場(chǎng)環(huán)境中一樣,個(gè)人也會(huì)最大限度地追求個(gè)人利益,用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō),人們追求的是效用的最大化。我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中的許多現(xiàn)象也表明,人們是在利益的推動(dòng)下去實(shí)施政策行為的。公共利益與地方利益、私人利益的矛盾與沖突決定了政策執(zhí)行偏誤的現(xiàn)實(shí)可能性。利益主體之間的矛盾和沖突是不可避免的,并且是長(zhǎng)期存在的。在政策的執(zhí)行過(guò)程中,作為政策制定者的上級(jí)政府和作為政策執(zhí)行者的下級(jí)政府以及作為政策執(zhí)行的目標(biāo)群體的廣大利益主體必然存在著利益上的矛盾和沖突。

在一個(gè)制度比較健全和完善的社會(huì)中,在法定的權(quán)限和正當(dāng)?shù)睦娣秶鷥?nèi),官僚們?cè)谥贫ㄕ邥r(shí),由于受自利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使,往往會(huì)盡可能地在公共政策中體現(xiàn)、維持、實(shí)現(xiàn)、擴(kuò)大自身的利益,但是這種自身的利益會(huì)控制在一定的限度范圍之內(nèi),不至于與公共利益發(fā)生嚴(yán)重沖突。相反,如果在一個(gè)制度不完善,尤其是缺乏有效的監(jiān)控機(jī)制下,官僚的自利性往往難以受到有效的約束而發(fā)生膨脹,他們就會(huì)通過(guò)所掌控的公共權(quán)力,通過(guò)公共政策這一“社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配”手段進(jìn)行“政策尋租”,把公共政策變成赤裸裸的追逐自身利益的工具。

在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期,貪污受賄、徇私舞弊、權(quán)錢交易等腐敗行為不僅僅只是一般的自利行為,而是嚴(yán)重的違法犯罪行為。從公共政策的角度來(lái)看,不僅僅是官僚公共決策的亂作為、不作為,而是利用公共政策謀取私利、損害公共利益的違法犯罪行為。某些官僚在追逐自己私利的過(guò)程中,往往打著公共利益的旗號(hào),把公共政策作為謀取私利的手段和工具。某些貪污腐敗分子利用公共政策所進(jìn)行的徇私舞弊行為,不僅嚴(yán)重違背了公共利益與中央政府的政策,而且導(dǎo)致政策體系的混亂,破壞政策系統(tǒng)的有序性和一致性,導(dǎo)致公共政策的嚴(yán)重沖突,引起了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活的無(wú)序和混亂。

(3)政策執(zhí)行制度的原因

目前政策執(zhí)行偏誤很重要的原因就是相關(guān)制度不完善,主要表現(xiàn)在:

1)政策執(zhí)行的信息溝通機(jī)制不健全

從信息論的角度來(lái)看,公共政策執(zhí)行是一個(gè)信息的發(fā)散和匯集過(guò)程:政策執(zhí)行主體一方面向社會(huì)釋放、傳遞有效信息,另一方面要不斷從社會(huì)獲取有利于政策執(zhí)行的大量信息。信息溝通機(jī)制的不健全,使政策執(zhí)行過(guò)程中的信息交流嚴(yán)重阻塞。一方面,政策制定與執(zhí)行缺乏公眾參與機(jī)制,政策透明度低,政策接受者在政策實(shí)施時(shí)往往對(duì)政策內(nèi)容和目標(biāo)一無(wú)所知,或道聽(tīng)途說(shuō)、一知半解,因而難以在短期內(nèi)認(rèn)同這一政策,政策執(zhí)行難度和風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)然加大。另一方面,政策執(zhí)行缺乏信息反饋機(jī)制,政策執(zhí)行盲目性大,政策評(píng)估缺少依據(jù),政策效果難以認(rèn)定。從控制論的角度來(lái)看,政策執(zhí)行其實(shí)是一個(gè)信息的控制過(guò)程。然而,沒(méi)有良好的信息溝通,這一過(guò)程是無(wú)法有效控制的。因此,政策執(zhí)行過(guò)程中信息渠道不暢,信息溝通偏誤,政策執(zhí)行出現(xiàn)偏誤也就在所難免。比如,2003年的“非典”事件,就是因?yàn)殚_(kāi)始之初,疫情信息“上行”中瞞報(bào)、“下行”中封鎖、“平行”中缺乏溝通,才演變成一場(chǎng)重大公共危機(jī)的。

2)公共政策執(zhí)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)不夠合理

雖然我國(guó)很早就有中央與地方之間的“放權(quán)與收權(quán)”的探索,但迄今為止我國(guó)尚未建立一種法治化、規(guī)范化、科學(xué)化的中央與地方權(quán)力關(guān)系模式,沒(méi)有對(duì)中央與地方的權(quán)限職責(zé)進(jìn)行明確的界定。這樣,中央與地方政府之間的權(quán)力以及利益關(guān)系就難以在規(guī)范化的軌道上有序運(yùn)行。這樣,在對(duì)中央與地方政府權(quán)力關(guān)系的調(diào)整上往往就帶有比較明顯的隨意性。正如1958年在回答訪問(wèn)我國(guó)的英國(guó)元帥蒙哥馬利所提出的關(guān)于治理國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)時(shí)所說(shuō)的:“我沒(méi)有什么經(jīng)驗(yàn),就是中央集權(quán)多了,我就下放一點(diǎn);地方分權(quán)多了,我就收上來(lái)一點(diǎn)?！边@種調(diào)整的隨意性往往容易導(dǎo)致在中央與地方的關(guān)系上陷入“一統(tǒng)就死,一死就放,一放就亂,一亂就收”的惡性循環(huán)之中[6]。這樣不僅造成中央政府權(quán)威流失,并且由于在下放權(quán)力的同時(shí)沒(méi)有建立起完善的對(duì)地方權(quán)力進(jìn)行約束和監(jiān)督的機(jī)制,容易導(dǎo)致地方保護(hù)主義泛濫。另外,我國(guó)社會(huì)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)是一種典型的“雙重的雙軌制結(jié)構(gòu)”,即一種是黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和民主制的權(quán)力結(jié)構(gòu)的雙軌制,另一種是黨的權(quán)力體系和政府的權(quán)力體系交互起作用的雙軌制。我國(guó)的公共政策過(guò)程就是在這種政治權(quán)力結(jié)構(gòu)框架中和這種行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中運(yùn)行的,這樣,政府的公共決策活動(dòng)不可避免地受到這種多重領(lǐng)導(dǎo)體制和其他多種復(fù)雜矛盾因素的制約和影響,政府所制定和執(zhí)行的公共政策就不可避免地出現(xiàn)一系列的偏誤。

3)公共政策執(zhí)行的監(jiān)控機(jī)制不力

監(jiān)督是管理的重要環(huán)節(jié),也是公共政策執(zhí)行的重要手段。目前我國(guó)雖然建立了比較健全的行政監(jiān)察體系對(duì)國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)及其工作人員的活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督,但在政策執(zhí)行的過(guò)程中,依然缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制,主要表現(xiàn)在:執(zhí)行系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制因體制的依附性而難以正常運(yùn)轉(zhuǎn);監(jiān)督主體因其主體意識(shí)不強(qiáng)加上缺乏必要的法律保障致使監(jiān)督職能無(wú)法完整履行;新聞媒體的輿論監(jiān)督因受行政干預(yù)而無(wú)法釋放能量;社會(huì)監(jiān)督因訴訟不暢、缺乏保障而難以發(fā)揮作用。

由此,我國(guó)政策執(zhí)行往往是一遇到需要解決的問(wèn)題,就下發(fā)一個(gè)文件,做出一些規(guī)定,而較少關(guān)心這些政策的執(zhí)行情況和需要進(jìn)一步完善之處,即使組織檢查,相當(dāng)一部分也是搞形式主義,聽(tīng)聽(tīng)匯報(bào),念念材料,收效甚微。由于法律、法規(guī)或政策文件的落實(shí)缺乏監(jiān)督保證體系,執(zhí)行與否都一樣,時(shí)間一久,令不行,禁不止,“上有政策,下有對(duì)策”之風(fēng)自然盛行。

4矯正我國(guó)公共政策執(zhí)行偏誤的主要對(duì)策

公共政策行為是國(guó)家政治的主要組成部分,公共政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的關(guān)鍵一環(huán),政策執(zhí)行的成敗直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政治的穩(wěn)定和社會(huì)的進(jìn)步。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,為避免公共政策執(zhí)行失控可采取如下對(duì)策:

(1)完善行政之間、黨政之間的權(quán)力配置

改革現(xiàn)行的行政管理體制,合理劃分各機(jī)構(gòu)的職能,避免職能交叉。對(duì)職能交叉的行政機(jī)構(gòu)實(shí)行“撤”、并”、“減”,機(jī)構(gòu)設(shè)置要講究整體性和科學(xué)性,理順中央和地方之間的關(guān)系,確保政策的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、合法性。對(duì)中央與地方之間沖突的有效治理依賴于中央與地方?jīng)Q策權(quán)力的規(guī)范化與制度化,要合理界定中央與地方的決策權(quán)限范圍,合理規(guī)范中央與地方利益分配機(jī)制,推進(jìn)中央與地方權(quán)力和利益分配的法制化、科學(xué)化進(jìn)程。

完善中國(guó)共產(chǎn)黨與政府之間的權(quán)力配置。在當(dāng)代中國(guó),重大決策權(quán)要主要集中在黨委,然后由對(duì)口的部門和行政組織來(lái)具體貫徹落實(shí)相關(guān)的公共政策。黨的權(quán)力配置主要涉及到整個(gè)國(guó)家和社會(huì)整體范圍,政府的權(quán)力配置主要涉及微觀行政領(lǐng)域,從根本上消除黨政“雙軌體制”的影響和制約。在具體權(quán)力的配置過(guò)程中,需要堅(jiān)持“職權(quán)法定”這一現(xiàn)代政治的基本邏輯,需要在實(shí)際政治生活中以法的形式對(duì)“黨”和“政”的職能范圍進(jìn)行明確界定。

(2)全面提高政策執(zhí)行者素質(zhì),提高對(duì)政策認(rèn)知水平

政策的執(zhí)行主體是人,是公共政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素。執(zhí)行人員正確對(duì)執(zhí)行的目標(biāo)、內(nèi)容及實(shí)施步驟進(jìn)行了解、認(rèn)知,才能有效地加以執(zhí)行,如果執(zhí)行者不能完全地理解公共政策,就會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏誤。因此,執(zhí)行者只有對(duì)政策的內(nèi)容與精神實(shí)質(zhì)有正確理解,才能堅(jiān)定地、創(chuàng)造性地完成政策的執(zhí)行,所以,應(yīng)努力提高政策執(zhí)行者的政策認(rèn)知水平。

從政策執(zhí)行主體自身來(lái)看,首先要組織好相關(guān)的政策執(zhí)行者通過(guò)認(rèn)真學(xué)習(xí)來(lái)達(dá)到所推行政策的準(zhǔn)確認(rèn)知。任何一項(xiàng)政策都有它特定的目標(biāo)、功能、價(jià)值、適應(yīng)范圍和實(shí)施條件,當(dāng)一項(xiàng)政策制定和頒布后,政策執(zhí)行者只有通過(guò)對(duì)政策深入學(xué)習(xí),才能真正理解政策的目標(biāo)、價(jià)值及與自身的利益關(guān)系,為政策執(zhí)行成功打下基礎(chǔ)。

努力進(jìn)一步完善政策執(zhí)行主體的知識(shí)結(jié)構(gòu)。執(zhí)行人員的知識(shí)存量大,有利于對(duì)政策的充分認(rèn)識(shí),如果執(zhí)行者對(duì)某個(gè)方面的事物缺乏一定的基礎(chǔ)認(rèn)識(shí),那么就難以對(duì)該事物形成一個(gè)系統(tǒng)的、全面的認(rèn)識(shí),導(dǎo)致出現(xiàn)偏差的可能性。因此,要通過(guò)實(shí)施國(guó)家公務(wù)員制度使我國(guó)政府官員從政策制定到執(zhí)行整體認(rèn)知水平提高,大力選拔高素質(zhì)人才進(jìn)入公務(wù)員領(lǐng)域,提高國(guó)家政策執(zhí)行的總體水平。

總之,只有政策執(zhí)行者的素質(zhì)普遍提高了,政策執(zhí)行中存在的曲解政策、截留政策和上有政策下有對(duì)策的問(wèn)題,就會(huì)得到切實(shí)有效的解決。

(3)保障監(jiān)控工作相對(duì)獨(dú)立性,完善政策執(zhí)行監(jiān)督制度

縱觀古今中外,凡是監(jiān)察職能發(fā)揮較好的監(jiān)督機(jī)構(gòu)都是相對(duì)獨(dú)立的。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)政策執(zhí)行控制的實(shí)際,為保障監(jiān)控工作的相對(duì)獨(dú)立性,有必要對(duì)現(xiàn)行的國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行合理的權(quán)責(zé)界定,建立起權(quán)力監(jiān)控自上而下的獨(dú)立的垂直領(lǐng)導(dǎo)體系。比如對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān),首先可以讓其在組織上從行政機(jī)關(guān)獨(dú)立出來(lái),不再隸屬于行政部門的領(lǐng)導(dǎo),并提高其地位,使之至少與同級(jí)監(jiān)控對(duì)象地位平等。其次,獨(dú)立出來(lái)的監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo),下級(jí)監(jiān)察部門只受上級(jí)監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)指揮,人事任免由上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。再次,經(jīng)濟(jì)獨(dú)立,不受行政機(jī)關(guān)約束,保證紀(jì)檢監(jiān)察部門實(shí)行懲處和監(jiān)督職能的獨(dú)立性。如深圳市,在全國(guó)率先設(shè)立直接隸屬地方長(zhǎng)官的監(jiān)察局以來(lái),在促進(jìn)依法行政,保證政令暢通,改善行政管理,提高行政效率等方面發(fā)揮了積極的作用,成為深圳行政監(jiān)察的一大亮點(diǎn)。

要加強(qiáng)《監(jiān)督法》、《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《舉報(bào)法》等法律的制定與完善。完善行政復(fù)議工作制度,通過(guò)行政復(fù)議及時(shí)有效監(jiān)督所屬部門和下級(jí)政府的行政行為。對(duì)符合法律規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)必須依法受理,并依法作出行政復(fù)議決定;對(duì)違法或者不當(dāng)?shù)男姓Q定,必須堅(jiān)決予以撤銷或者變更。建立健全行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度,使政府工作中的各種錯(cuò)誤和不足,都能夠及時(shí)得到反映,及時(shí)、真實(shí)地加以糾正和彌補(bǔ),力爭(zhēng)保證行政法的供給與迅速發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和日益變化的行政關(guān)系相合拍。鼓勵(lì)社會(huì)公眾、新聞媒體對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行公眾監(jiān)督,推行民主監(jiān)督制度,并將其落到實(shí)處,用法律作為其有力的后盾,確保民眾監(jiān)督體制的有效運(yùn)行和起到應(yīng)有的作用。

(4)加大政策宣傳力度,完善政策傳播渠道,建立政府與公眾之間的互動(dòng)機(jī)制

政策的傳播離不開(kāi)對(duì)政策信息的宣傳,加大對(duì)政策的宣傳力度,有利于執(zhí)行人員及廣大的目標(biāo)群體對(duì)政策的了解。認(rèn)識(shí)到政策的充分執(zhí)行與他們自身利益之間的關(guān)系,實(shí)踐證明,由于宣傳不力導(dǎo)致目標(biāo)群體難以準(zhǔn)確的認(rèn)知。

建立完整的信息傳播網(wǎng)絡(luò),改變高度一元化的傳播方式。傳統(tǒng)的信息傳播渠道是單一的、垂直的,由各級(jí)政府之間傳播,難以滿足公眾對(duì)政策知情要求,也無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)對(duì)政策傳播過(guò)程的高效要求。隨著傳播技術(shù)的發(fā)展,電子郵件、電話會(huì)議等傳播手段出現(xiàn),促進(jìn)政策信息傳播多元化發(fā)展。政府的宏觀政策可以通過(guò)媒體、電視、互聯(lián)網(wǎng)等走進(jìn)千家萬(wàn)戶,提高政策的時(shí)效性,同時(shí),減少單一傳播的層級(jí),保證信息保真度,還可以及時(shí)得到市民對(duì)政策及政府的反饋信息。例如,政府上網(wǎng)給公眾與政府之間搭建了一條直接溝通的渠道,不但公眾可以直接點(diǎn)擊政府的官網(wǎng),迅速、及時(shí)地獲取政策信息,而且公眾對(duì)政策的意見(jiàn)和要求也可以通過(guò)電子郵件、電子投票、電子民意調(diào)查等形式來(lái)反饋給政府。

建立政府與公眾之間的互動(dòng)機(jī)制。任何的政策都涉及利益的調(diào)整,分配。如果執(zhí)行一項(xiàng)公共政策的成本大于所獲取的利益,公眾就有可能對(duì)政策采取不合作、規(guī)避的態(tài)度,政府應(yīng)該和公眾之間建立互動(dòng)機(jī)制,及時(shí)聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)和要求,對(duì)政策作出必要的修改。如建立信訪制度,使由于新政策的推行而利益受損的公眾有申訴與表達(dá)自己意愿和要求的制度化渠道。[論文網(wǎng)]

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摘要:公共政策執(zhí)行在整個(gè)行政管理活動(dòng)中有著十分重要的地位。然而,由于許多因素的影響,在我國(guó)政府施政的過(guò)程中,不同程度地存在著公共政策執(zhí)行偏誤的現(xiàn)象,引起了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)生活的無(wú)序和混亂。本研究在分析了公共政策執(zhí)行偏誤的現(xiàn)象、原因后,提出了相應(yīng)的解決對(duì)策,為保證公共政策的順利執(zhí)行提供參考。

關(guān)鍵詞:公共政策;執(zhí)行偏誤;矯正