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公共選擇理論是20世紀(jì)60年代產(chǎn)生于美國(guó)的一個(gè)學(xué)派，是布坎南從政治制度的角度出發(fā)，根據(jù)“控制官僚主義特權(quán)的蔓延滋長(zhǎng)”的需要而創(chuàng)立的。它是運(yùn)用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)和分析工具來研究政治制度結(jié)構(gòu)和運(yùn)行效率的一個(gè)新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分支。公共選擇理論的出現(xiàn)，不僅對(duì)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的研究都具有一定創(chuàng)新和方法論意義，而且對(duì)我國(guó)政府如何更好地進(jìn)行管理具有重要的啟發(fā)。

一、公共選擇理論的三個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)

（一）“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)

公共選擇理論把人的行為納入一個(gè)統(tǒng)一的“經(jīng)濟(jì)人”的分析框架。假定每一個(gè)活動(dòng)于經(jīng)濟(jì)過程中的個(gè)人都是以追求個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益為動(dòng)機(jī)，面臨選擇時(shí)總是傾向于選擇能給自己帶來最大收益的機(jī)會(huì)，用最有利于自己的方式活動(dòng)。個(gè)人在參與政治活動(dòng)時(shí)也是以個(gè)人利益的最大化為目的的，也以成本——收益分析為依據(jù)。即當(dāng)個(gè)人由市場(chǎng)中買者或賣者轉(zhuǎn)為政治過程中的投票者、納稅人、收益者、政治家或官員時(shí)，他們的品性不會(huì)發(fā)生變化。

（二）個(gè)人主義的方法論

所謂個(gè)人主義，是指確定個(gè)人為感知的基本單位，從而是判斷成本和收益的基本單位；社會(huì)的成本和收益以個(gè)人的成本和收益為基礎(chǔ)；進(jìn)而社會(huì)福利的最大化以個(gè)人福利的最大化為前提。公共選擇學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家堅(jiān)持了這一個(gè)人主義的方法論，他們認(rèn)為與市場(chǎng)過程稍有區(qū)別的是，政治過程是人們?yōu)楂@得具有外部性的公共產(chǎn)品或服務(wù)而進(jìn)行的集體決策。但與對(duì)私人物品的價(jià)值判斷一樣，對(duì)公共物品的價(jià)值判斷也是源于每個(gè)個(gè)人的效用函數(shù)。正由于對(duì)公共物品的價(jià)值判斷各有不同，才需要集體決策過程。所以說，個(gè)人是政治決策的基本單位，個(gè)人是集體決策的最終承受者。

（三）交換經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法論

公共選擇理論的另一個(gè)出發(fā)點(diǎn)是交換經(jīng)濟(jì)學(xué)，認(rèn)為政治領(lǐng)域中的基本活動(dòng)是交換過程。公共選擇學(xué)派把交易經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法和工具用于研究政治學(xué)的問題，它通過對(duì)不同民主制度下的公眾選擇在結(jié)果上的差異的較深入研究，發(fā)現(xiàn)“一致通過”和“多數(shù)通過”等不同的投票規(guī)則對(duì)決策質(zhì)量產(chǎn)生了不同的影響，使得公共選擇理論非常注重規(guī)則及規(guī)則選擇，認(rèn)為政治的功能就在于建立起人們都能遵守的規(guī)則以協(xié)調(diào)沖突。

二、公共選擇理論在我國(guó)的適用性分析

（一）從“經(jīng)濟(jì)人”出發(fā)的國(guó)家公務(wù)員利益選擇分析

作為一門介于經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)之間的綜合學(xué)科，公共選擇理論的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)很好地解釋了公共經(jīng)濟(jì)低效運(yùn)行的根本原因。由于公共經(jīng)濟(jì)在運(yùn)行的同時(shí)不能像市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)那樣一味地追求效率，它必須要考慮大量的諸如社會(huì)公平之類的非經(jīng)濟(jì)因素。其非市場(chǎng)決策的一面同私人經(jīng)濟(jì)相比更為突出，因而不可能將它與私人經(jīng)濟(jì)完全等同對(duì)待。

公共選擇理論認(rèn)為人類社會(huì)由兩個(gè)市場(chǎng)組成，即經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)與政治市場(chǎng)。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上，活躍著的是消費(fèi)者和供給者；在政治市場(chǎng)上，活躍著的是選民、利益集團(tuán)、政治家和官員。傳統(tǒng)的公共行政理論認(rèn)為，在這兩個(gè)市場(chǎng)上活躍著兩種不同類型的人：在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上，人們追求自身利益最大化，因而是利己的；在政治市場(chǎng)上，人們追求社會(huì)價(jià)值最大化，因而是利他的。但公共選擇理論對(duì)此采取否定態(tài)度，它認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)上活躍著的是同一類人，沒有根據(jù)表明同一個(gè)人在兩種不同的場(chǎng)合中會(huì)為自己設(shè)立完全不同的兩種目標(biāo)并努力去實(shí)現(xiàn)。這樣，公共選擇理論將豎立在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與政治領(lǐng)域之間的隔墻拆除了。然而，“公仆范式”與“經(jīng)濟(jì)人”范式在我國(guó)的公務(wù)員身上形成了矛盾的統(tǒng)一體。他們處于傳統(tǒng)道德的約束之下努力地想實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化，但是處于個(gè)人利益最大化動(dòng)機(jī)，他們又面臨了矛盾的選擇。由此看來，把政府公務(wù)員作為經(jīng)濟(jì)人看待是謀求公共經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行的一個(gè)前提。

（二）我國(guó)政治決策與政府失靈分析

通過對(duì)個(gè)人在其資源配置活動(dòng)中的選擇行為分析，公共選擇理論把個(gè)人選擇分為私人選擇和公共選擇。私人選擇是要通過市場(chǎng)決策過程選擇資源在私人物品間的配置，對(duì)應(yīng)市場(chǎng)決策過程；公共選擇是通過政治決策過程決定資源在公共物品間的配置，對(duì)應(yīng)政治決策過程。研究表明，通過市場(chǎng)決策過程的私人物品選擇是有效率的，但公共物品的市場(chǎng)選擇卻是無效的，彌補(bǔ)方法就只能借助于通過政治決策過程的公共選擇。由于私人選擇和公共選擇都是個(gè)人選擇，從而建立在個(gè)人自由選擇基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法既可以用來分析私人選擇的市場(chǎng)決策過程，也可以用來分析公共選擇的政治決策過程。至此，公共選擇論者就從市場(chǎng)決策過程的特點(diǎn)去理解政治決策過程，在分析了選民、政治家以及由行政官員組成的政府等政治主體的行為特征和集體決策的規(guī)則之后，公共選擇論者進(jìn)而得出政府失靈的結(jié)論。

我國(guó)當(dāng)前的政府模式正在向民主型、服務(wù)型轉(zhuǎn)變。公共選擇理論中所提到的政策失誤的因素仍然存在，科學(xué)決策和決策的有效實(shí)施還困難重重。以公共選擇理論來分析主要有以下幾個(gè)原因：

1.沒有一套完善的決策制度。由于我國(guó)沒有把黨內(nèi)民主和國(guó)家政治生活的民主加以制度化、法制化，還沒有建立起一套嚴(yán)格的決策制度和決策程序，沒有完善的決策支持系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、評(píng)價(jià)系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)和反饋系統(tǒng)。在這種不完善的決策制度下就有可能會(huì)出現(xiàn)決策中的“一言堂”，從而造成決策的失誤。

2.決策缺乏公開性和民主性。我國(guó)政府的決策一直被認(rèn)為是少數(shù)人的事情，而似乎與廣大人民群眾不相干。政府的決策管理往往是一種精英決策，只是少數(shù)的政府官員或?qū)＜以谡故酒渌^的“精英管理才華”，盡管近年來群眾參與程度有所提高，但類似聽證制度等群眾參與的渠道還僅限于很小的范圍內(nèi)，或者說還有相當(dāng)大的一部分政府管理領(lǐng)域沒有發(fā)揮群眾的力量。

3.決策易受某些利益集團(tuán)影響而損傷了公眾利益。

三、公共選擇理論對(duì)我國(guó)行政管理的啟示

以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派所提出的許多思想和見解對(duì)于正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的中國(guó)進(jìn)一步完善政府管理體制，提高行政效率具有重要的啟示作用。

（一）一個(gè)國(guó)家政府權(quán)威的確立，是以其政治的廉潔和行政運(yùn)轉(zhuǎn)的高效能為前提的

要塑造廉潔政府，使行政運(yùn)轉(zhuǎn)高效，就必須建立健全權(quán)力制衡機(jī)制，通過行政的或法律的程序，完善公務(wù)員選拔錄用制度、任職考核制度、權(quán)力制約機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等,使公務(wù)員的行政管理行為，如行政管理程序、行政管理方式、行政管理時(shí)限等，都“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”具體措施如下：

1.建立健全嚴(yán)格的人事管理制度，選拔、任用德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀公務(wù)員。有必要建立嚴(yán)格的人事管理制度，當(dāng)條件成熟時(shí)，可實(shí)行人事立法，促進(jìn)人事管理規(guī)范化、制度化。

2.建立健全權(quán)力運(yùn)作制度和社會(huì)監(jiān)督約束機(jī)制，防止公共權(quán)力的非公共運(yùn)用。應(yīng)科學(xué)制定權(quán)力運(yùn)作制度，使所有辦事過程都有規(guī)范可循。首先，加快完善現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)制度，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況增減其內(nèi)容。其次，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要制定新的法律法規(guī)，例如，行政程序法、行政管理公示制,這是使行政過程有序、行政運(yùn)轉(zhuǎn)高效的必要條件之一。與此同時(shí)，加大人民政協(xié)和派的監(jiān)督、廣大人民群眾的監(jiān)督、新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督等。通過一定的立法，將三者的監(jiān)督權(quán)力增大，使所有的辦事程序和法律法規(guī)得到保障。另外，公務(wù)員內(nèi)部的自我監(jiān)督，即行政監(jiān)督也是非常重要的一個(gè)方面。首先，賦予紀(jì)檢部門、行政監(jiān)察部門在同一組織內(nèi)的特殊的檢查、監(jiān)督權(quán)力,既對(duì)同級(jí)黨委、政府負(fù)責(zé),又對(duì)直屬紀(jì)檢、監(jiān)察部門負(fù)責(zé),涉及到一些重大案件,可以直接上報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān),而不受同級(jí)黨委、政府的制約。其次，加強(qiáng)上、中、下監(jiān)督機(jī)關(guān)的工作溝通與聯(lián)系，針對(duì)具有普遍性的被監(jiān)督客體存在的問題進(jìn)行磋商，采取有力措施盡快解決問題。對(duì)于特殊的問題，由于內(nèi)部溝通渠道暢通，便于上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)及時(shí)有效的指導(dǎo)。最后，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督系統(tǒng)對(duì)監(jiān)督機(jī)關(guān)、被監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

3.建立健全嚴(yán)格的獎(jiǎng)罰制度。就我國(guó)政府改革而言，不應(yīng)忽視公務(wù)員的現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)需求，而應(yīng)將其定位為“經(jīng)濟(jì)人”，進(jìn)而設(shè)法健全和完善對(duì)其進(jìn)行制度約束和制度激勵(lì)，獎(jiǎng)罰明晰，將公務(wù)員的自律與他律結(jié)合起來。選擇性激勵(lì)機(jī)制的建立是組織效率的基本前提，選擇性激勵(lì)機(jī)制中的個(gè)體顯然是會(huì)計(jì)算個(gè)人利益的經(jīng)濟(jì)人，而不是一心為他的道德人。所以，我們應(yīng)該從是否“有利于生產(chǎn)力發(fā)展”，是否“有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)”等方面對(duì)公務(wù)員進(jìn)行考評(píng)，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，獎(jiǎng)勤罰懶，使公務(wù)員真正做到嚴(yán)明紀(jì)律、照章辦事、令行禁止。

（二）公共選擇理論對(duì)政府失敗的分析，其邏輯結(jié)果是必須通過社會(huì)制度的改革,約束和限制政府權(quán)力

布坎南在《自由的限度》一書中提出了避免政府失敗的一項(xiàng)根本措施,即改造現(xiàn)有的民主政體。一是進(jìn)行立憲改革。二是對(duì)政府的財(cái)政過程尤其是公共支出加以約束。三是創(chuàng)立一種新政治技術(shù),提高社會(huì)民主程度。由此我們受到啟發(fā)：

必須加強(qiáng)法制建設(shè)，將政府行為納入法制軌道，努力實(shí)現(xiàn)依法行政，特別是要實(shí)現(xiàn)公共決策的法制化及公共政策執(zhí)行的法制化，以最大限度地減少政府行為的任意性和隨意性，提高公共政策制定和執(zhí)行的質(zhì)量。我國(guó)政府部門決策制定的制度化應(yīng)該包括公共部門決策體制的合理化和公共部門決策制定的法制化。

1.實(shí)現(xiàn)公共部門決策體制的改革。當(dāng)前政府最迫切的任務(wù)就是黨必須把應(yīng)屬于政府的權(quán)力還給政府，政府必須把本應(yīng)屬于其他準(zhǔn)公共部門的權(quán)力還給這些部門。同時(shí)，加強(qiáng)人民代表大會(huì)的權(quán)力，實(shí)行人民參政，人民參與決策。在重大決策問題上，應(yīng)由黨組織、政府、人民代表大會(huì)共同組成決策中心，共同參與決策，同時(shí)又必須分工負(fù)責(zé)、互相制約，并把最后決策權(quán)交給人民代表大會(huì)。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)決策的民主化。

2.必須建立和完善有關(guān)公共部門決策的法律。明文規(guī)定各組織在公共部門決策中的地位、作用以及應(yīng)負(fù)的責(zé)任；公共部門決策中的哪些方面內(nèi)容可以公開研究、討論，采取怎樣的方式研究、討論；公共部門決策應(yīng)按怎樣的程序進(jìn)行等等。只有這樣，公共部門決策才能真正做到有法可依，依法決策，公共部門決策的民主化才有了法律上的保證。