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一、美國標準體系

美國生產(chǎn)力和公共管理水平一流，標準化水平也是世界翹楚。世界上最早的標準化機構(gòu)主要誕生在美國，如美國電氣與電子工程師協(xié)會（IEEE）、美國保險商實驗室（UL）、美國材料與試驗協(xié)會（ASTM）、美國機動工程師協(xié)會（SAE）等。得益于美國雄厚的經(jīng)濟技術(shù)水平、市場化能力和崇尚自由的傳統(tǒng)文化，美國的標準體系以民間為主導(dǎo)，獨立、復(fù)雜、獨一無二。在這個體系中，美國政府對標準化作用的認識是逐步加深的，可以說政府應(yīng)用技術(shù)標準支撐公共管理的許多戰(zhàn)略設(shè)想，也都來源于民間智慧，甚至可以說由民間豐富的實踐經(jīng)驗提煉而成。實際上，上世紀六七十年代，以國防部為代表的許多政府部門對標準化重要作用的認識已逐步到位，曾試圖將民間標準化活動納入政府管理，但未獲成功，雙方妥協(xié)的成果直接催生了《1996國家技術(shù)轉(zhuǎn)讓和進步法（NTTAA）》。NTTAA承認美國標準體系以民間自愿標準為脊梁，以SDO、行業(yè)、政府之間的合作、溝通為基礎(chǔ)，明確要求各政府機構(gòu)及其工作人員履行參與國內(nèi)外自愿標準活動的職責，將完成部門的行政目標與標準化活動結(jié)合起來，盡可能消除政府自行制定獨用標準的現(xiàn)象。NTTAA以立法的形式要求美國政府部門和機構(gòu)盡可能采用VCS，并主動積極參與VCS的制定。NTTAA的宗旨是精簡標準的制定和實施，促使美國政府部門不斷采用以協(xié)調(diào)一致為基礎(chǔ)的自愿性標準取代政府部門專用標準。只有當無法使用VCS或使用VCS會造成與現(xiàn)行法律相沖突的情況下，聯(lián)邦政府各部委才可以決定選用其它標準，但須依照NTTAA，將為何使用其它標準的理由通過商務(wù)部下屬的國家標準與技術(shù)研究院（NIST[1]）通知總統(tǒng)行政和預(yù)算辦公室。這個體系中，NIST擁有協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督聯(lián)邦各級政府部門標準化相關(guān)活動的法律地位，聯(lián)邦政府各部委通過NIST提供的平臺與其他部門進行協(xié)調(diào)。NIST下屬的標準政策跨部門委員會（ICSP）協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府各部門更多地采用VCS。ICSP由NIST院長代表商務(wù)部長擔任主席，其成員由所有聯(lián)邦政府各部委的標準執(zhí)行官組成，定期召開協(xié)調(diào)會議，類似于我國標準化工作聯(lián)席會議。在NT-TAA頒布之前，ICSP并未起到太大的作用，但在NTTAA頒布之后，其協(xié)調(diào)工作就具有了法律依據(jù)。ICSP致力于發(fā)現(xiàn)和解決影響聯(lián)邦政府各部委的交叉問題，并指導(dǎo)各部委正確采用VCS。此外，ICSP還邀請SDO等標準制定組織商討解決交叉問題，并制定解決共性問題的戰(zhàn)略。這個體系中，ANSI是美國國家標準的批準機構(gòu)，也是美國官方認可的民間標準機構(gòu)的協(xié)調(diào)中心，與美國商務(wù)部及其下屬機構(gòu)有著密切的聯(lián)系。ANSI本身是非盈利性質(zhì)的民間組織，并不制定技術(shù)標準，而僅作為標準活動的協(xié)調(diào)機構(gòu)和信息交換平臺。美國數(shù)百家SDO雖說大多數(shù)均為行業(yè)組織，彼此重疊交叉并不多，不過一旦出現(xiàn)交叉和重疊，就由ANSI提供協(xié)調(diào)平臺，盡可能地保證技術(shù)標準活動的協(xié)調(diào)一致。ANSI并沒有強制執(zhí)行的能力，但美國的SDO在這種協(xié)調(diào)機制下卻幾乎均能達成協(xié)調(diào)一致?？傊绹臉藴鼠w系就如下圖1所示，NTTAA是美國標準體系的法律基礎(chǔ)，以ANSI為代表的眾多民間標準機構(gòu)是美國標準體系的脊梁，而以NIST為代表的眾多政府公共管理部門則是該體系的重要組成部分。

二、通過標準化活動保證公共利益

美國民間SDO往往擁有所在行業(yè)大量的一線技術(shù)專家作為會員，如ASTM擁有全世界300多個國家的3萬多會員，ASME更是擁有12萬會員。各民間標準制定機構(gòu)在標準制定的流程上可能略有差異，但在本質(zhì)環(huán)節(jié)上都是一致的。標準制定過程全程都是由一線行業(yè)專家起草、修改，特別要求在各階段的投票中，消費者、政府等公共利益代表要占一半以上的比例，這保障了標準的公益性。同時，由于許多行業(yè)專家也是所研制標準的用戶，從而確保標準符合市場需求、能夠獲得廣泛應(yīng)用。消費者利益、環(huán)境質(zhì)量、公共安全等公共利益的保護一直是政府最重要的管理職能。美國政府通過全程參與相關(guān)標準研制活動，直接將保護公共利益的目標傳遞給各參與方，特別是為數(shù)眾多的潛在公共利益破壞方（制造商代表），培養(yǎng)大家的公益意識；同時，集中數(shù)以萬計民間一線專家的集體智慧，通過研制切實可行的具體標準，保障公共利益。美國消費品安全委員會（CPSC）在過去15年里，與相關(guān)SDO合作制定了300多個VCS，而只頒布了35項強制法規(guī)。例如，CPSC和燃氣器具行業(yè)協(xié)會合作，通過研制各種容量儲水式熱水器的阻火器安全裝置要求，成功地避免了室內(nèi)火災(zāi)的發(fā)生，既實現(xiàn)了CPSC的安全管理目標，又保證了燃氣器具生廠商的自覺遵守，是CPSC和生產(chǎn)商一起利用標準化活動，保障消費者安全、維護消費者利益的成功案例。在環(huán)境保護方面，聯(lián)邦政府各部委通過與SDO的合作，也有不少成功案例。例如，上世紀80年代，地下石油罐泄漏（UST泄漏）事故大量發(fā)生，而美國環(huán)保署（EPA）的清理速度嚴重滯后，到1995年僅完成了1/5的污染清理，還有近30萬起污染事故來不及處理，此外還面臨每周1000余起的新污染。最后EPA向ASTM求助并得到響應(yīng)，后者邀請來自10多個不同行業(yè)的400多位專家共同研制了標準E1739[2]，提出了以3級處理方法為核心的8步清理UST污染方法，大幅度提高了清理速度，節(jié)省了數(shù)10億美元的污染清理費用，結(jié)束了EPA的噩夢[3]。公共安全始終是美國政府重點關(guān)注的領(lǐng)域，而CPSC更是在與SDO合作中受益匪淺。例如，由于在1991～2000年間收到160多起由百葉窗絞繩引起的窒息事故報告，CPSC與美國安全工程師協(xié)會（ASSE）以及窗簾生產(chǎn)行業(yè)合作，共同指導(dǎo)居民正確使用2001年以前制造的百葉窗，避免因使用不當對兒童及青少年的傷害事故。窗簾安全理事會（WCSC）根據(jù)CPSC的建議，在2002年了標準ANSI/WCWAA100.1－2002，規(guī)定了各種百葉窗的安全要求，大大降低了因百葉窗的滾珠鏈、絞繩以及其他活動部件引起的青少年傷害事故。

三、通過標準化活動增強相互合作

美國34個聯(lián)邦政府部門、2700多個政府機構(gòu)都有制定技術(shù)標準的權(quán)利。這些行政管理部門各自獨立，如果不進行協(xié)調(diào)，在完成公共管理目標時必然會出現(xiàn)重復(fù)管理、標準不統(tǒng)一等多種問題，造成管理上的混亂和資源的極大浪費。因此，只有加強政府部門的協(xié)調(diào)一致、政府與民間各利益方的信息共享，才能提高全社會的協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)公共管理效益的最大化。政府部門的協(xié)調(diào)一致包括聯(lián)邦政府各部委之間和各部委內(nèi)部的協(xié)調(diào)一致。前者主要通過ICSP實現(xiàn)協(xié)調(diào)一致，后者則通過內(nèi)部設(shè)立的標準執(zhí)行官（SE）及其標準項目辦公室，迅速實現(xiàn)部委各部門間的協(xié)調(diào)一致。如規(guī)定政府人員在參與民間SDO的VCS活動前，必須適當準備；若有多個部門共同參與，則在參與活動之前，各部門的代表必須進行協(xié)調(diào)，保持政策觀點彼此一致；在參與活動過程中，政府代表表達的觀點都應(yīng)代表政府，且必須前后一致。這些規(guī)定確保了部委內(nèi)部的協(xié)調(diào)一致。政府與民間組織的信息共享，則通過與相關(guān)的SDO長期保持密切聯(lián)系來實現(xiàn)。政府代表通過與民間SDO工作人員的對口聯(lián)系，隨時了解其所涉及領(lǐng)域的民間技術(shù)標準活動情況，一旦有與本部門相關(guān)的標準化活動，就會上報SE，派員全程參與。在具體的參與活動中，政府代表隨時了解行業(yè)現(xiàn)狀，傳遞政府管理目標和執(zhí)法監(jiān)督信息，實現(xiàn)政府與民間各利益方的信息共享。

四、通過標準化活動降低管理成本

美國經(jīng)濟高度發(fā)達所帶來的公共管理對象數(shù)量龐大，對技術(shù)指標的要求很高，但政府部門所擁有的資源相對來說卻很有限。由于技術(shù)標準的制定和實施通常是以時間、人力、技術(shù)、資金及配套設(shè)施等為基礎(chǔ)條件的，因此聯(lián)邦政府各部委重復(fù)制定的標準不僅會帶來管理上的不確定性，而且也會造成公共資源的極大浪費。廣泛采用民間標準組織制定的VCS，可以充分利用民間優(yōu)質(zhì)的技術(shù)資源和專家資源。美國DOD一直是NTTAA的有力推動者。DOD對標準的制定和維護資源消耗驚人，且由于專家數(shù)量有限，標準質(zhì)量得不到保證。因此，從上世紀60年代起DOD就開始了以“盡可能采用民用標準代替軍用標準”為主要內(nèi)容的軍標改革。據(jù)統(tǒng)計，到1999年DOD已經(jīng)成功采納了9500多個民間VCS，工作效率顯著提高，節(jié)約經(jīng)費超過1億美元。例如，2009年，為減少誤傷友機的事故發(fā)生，DOD僅通過采用《通用防空詢問系統(tǒng)（CommonAirDefenseInterrogator）（第5版）》修訂標準，就為國防部節(jié)省了3100萬美元。

五、通過標準化活動抑制官僚主義

美國的標準體系分散、獨立，但政府內(nèi)部的標準管理模式卻高度集權(quán)，NTTAA對政府部門采用VCS和參與民間技術(shù)標準活動有著嚴格的規(guī)定。NTTAA要求政府部門將采用VCS作為本部門實現(xiàn)政策目標或活動的措施之一，并規(guī)定只要此類標準活動與本部門相關(guān)，就應(yīng)當全程參與其中。同時，NTTAA還要求政府部門對于不采用VCS的理由通過NIST向總統(tǒng)行政和預(yù)算辦公室匯報。這種嚴格的規(guī)定要求政府官員必須長期與相應(yīng)SDO保持緊密聯(lián)系，全程參與其標準化活動，并在參與過程中詳細記錄活動內(nèi)容以備審查。此外，聯(lián)邦各部委都在NIST的指導(dǎo)下，建立了一系列內(nèi)部的標準化工作管理和監(jiān)督程序，將政府人員參與標準化活動的內(nèi)容細化，將績效考評的指標具體到每一個細節(jié)，確保了政府人員積極參與標準化活動。由于VCS活動頻繁，政府工作人員工作量很大，一個人常常要同時參與幾個甚至十幾個技術(shù)標準活動。如果在SDO的標準化活動中采取官僚作風(fēng)，勢必導(dǎo)致民間專家的不配合，從而令工作量倍增，得不償失。正是這種管理機制，促使政府部門及其工作人員在參與民間標準活動時，認真對待，避免官僚作風(fēng)，并積極建立與民間專家的良好個人關(guān)系，保證政府職責能夠得到較好地體現(xiàn)。

六、總結(jié)

雖然在公共管理中，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方是一件復(fù)雜的工程，但是美國政府創(chuàng)造性地開辟了依靠標準體系和標準活動平臺來協(xié)調(diào)公共事務(wù)相關(guān)利益方的途徑。通過積極且平等地參與民間標準活動，一方面，可以讓政府管理目標在高質(zhì)量的標準中得以順利體現(xiàn)，另一方面，政府工作人員與民間一線專家建立起的廣泛而深遠的網(wǎng)狀聯(lián)系，有利于廣開言路，提高政府決策的科學(xué)性和政策的柔和性。此外，政府積極參與和采納民間標準，既降低了自身的責任風(fēng)險和財政負擔，也在無形中擁有了許多行業(yè)一線專家資源，并減輕了自身在公共管理中的技術(shù)負擔。美國的這種分散、獨立、民間主導(dǎo)的標準體系為其公共管理提供了重要的支撐，取得了意想不到的成功，也為我國的公共管理標準化建設(shè)提供了有益的借鑒。