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一、公共管理市場(chǎng)化治理模式概述

公共管理，是指“公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)”[1]，就是政府以及其他公共機(jī)構(gòu)，為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和滿足公眾的要求，對(duì)涉及公眾利益的各種公共事務(wù)所實(shí)施的有效管理。市場(chǎng)化，又稱“企業(yè)化政府”，這種模式“主張將市場(chǎng)模式應(yīng)用到公共行政中，建立由私人公司、社會(huì)團(tuán)體與政府機(jī)構(gòu)共同參與的公共服務(wù)體系，打破傳統(tǒng)的政府壟斷，通過競爭約束和限制政府的權(quán)力，以提高公共管理的水平。”[2]市場(chǎng)化自從20世紀(jì)90年代興起之后，一直占據(jù)著政府改革的重要地位。“第一，市場(chǎng)化是當(dāng)代政府管理的新的理念，是當(dāng)代社會(huì)治理的重大戰(zhàn)略和政府改革的主流方向之一；其次,市場(chǎng)化改革在發(fā)達(dá)國家形成了‘以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的政府’（market-basedgovernment）,帶來了政府管理從傳統(tǒng)模式向‘準(zhǔn)市場(chǎng)模式’（quasimarket）的轉(zhuǎn)換；第三，與多元主體協(xié)同治理展示了公共管理的新愿景，“市場(chǎng)式政府”被視為未來政府治理的系統(tǒng)戰(zhàn)略和可行模式之一。”[3]市場(chǎng)化治理模式以經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論和私營部門的實(shí)踐為基礎(chǔ)，具有以下基本特征：一是建立市場(chǎng)導(dǎo)向，主張用市場(chǎng)的方式來改革政府,相信市場(chǎng)是分配社會(huì)資源的有效機(jī)制；官僚式的管理體制只會(huì)造成資源分配方式的扭曲；二是引入競爭機(jī)制，反對(duì)傳統(tǒng)的官僚壟斷體制，希望通過引入競爭機(jī)制，提高政府管理的效率；三是采取商業(yè)管理，引入商業(yè)管理技術(shù)，取代傳統(tǒng)的行政管理方法，取消行政干預(yù)，利用經(jīng)濟(jì)因素管理社會(huì)事務(wù)；四是以顧客為導(dǎo)向，以市場(chǎng)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)作為國家與公民關(guān)系的試金石，公共部門與公眾的關(guān)系是商品和服務(wù)交換的責(zé)任關(guān)系。

二、公共管理市場(chǎng)化之“利”

（一）有效滿足市場(chǎng)需要，對(duì)市場(chǎng)作出靈敏反應(yīng)

當(dāng)今我國的一個(gè)現(xiàn)實(shí)情況是，人民的物質(zhì)文化需求不斷增加，社會(huì)保障、道路交通、公共文教衛(wèi)生等公共產(chǎn)品的需要日益增強(qiáng)，而公共部門提供的這些服務(wù)功能卻相對(duì)滯后。市場(chǎng)化的公共管理部門，并非凌駕于市場(chǎng)之上的管理者，而是市場(chǎng)的參與者，這樣的身份轉(zhuǎn)變使得它能及時(shí)收集到市場(chǎng)信息，并對(duì)市場(chǎng)信號(hào)作出反應(yīng)，因此就能有效滿足市場(chǎng)的需要和針對(duì)性地解決市場(chǎng)中出現(xiàn)的問題。政府可以選擇以合同外包給私人公司的形式來提供公共服務(wù)?！耙豁?xiàng)針對(duì)已經(jīng)民營化了或正在認(rèn)真考慮民營化的城市所進(jìn)行的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些城市如此做的部分原因，是他們擁有創(chuàng)新性的管理和制度能力?！盵4]

（二）減少政府負(fù)擔(dān)，精簡政府機(jī)構(gòu)

市場(chǎng)化的手段之一就是授權(quán)，就是在法律范圍內(nèi)將公共管理的權(quán)力授予符合執(zhí)行公共管理活動(dòng)條件的私人部門或社會(huì)組織，由他們進(jìn)行管理活動(dòng)。授權(quán)可以減輕政府和公共部門的工作負(fù)擔(dān)，有利于公共部門機(jī)構(gòu)的精簡，節(jié)省行政開支，提高資源利用效率；政府也擺脫了決策事務(wù)多，容易出現(xiàn)失誤的困境。但這里需要明確的是，政府的市場(chǎng)化改革，只是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化，并非責(zé)任的市場(chǎng)化。因此，市場(chǎng)化改革并不意味著政府管理責(zé)任的減輕。市場(chǎng)化應(yīng)該是在政府承擔(dān)基本責(zé)任的前提下，推行公共服務(wù)生產(chǎn)過程的市場(chǎng)化，而非是政府將其份內(nèi)職責(zé)推給市場(chǎng)。

（三）對(duì)公共管理人員考核的市場(chǎng)化，激勵(lì)其更好地完成工作

“從市場(chǎng)的觀點(diǎn)來看，傳統(tǒng)官僚體制存在的主要問題在于它們無法提供充分的激勵(lì)機(jī)制以鼓勵(lì)其組織成員有效率地做好分內(nèi)工作?！盵5]公共管理市場(chǎng)化的內(nèi)容之一就是公共部門人力資源管理的市場(chǎng)化。按照官僚制組織起來的公共管理部門的傳統(tǒng)管理模式，效率低下，行政人員固守陳規(guī);政府履行決策的行政裁量權(quán)不斷擴(kuò)大，政府運(yùn)行成本居高不下；公共服務(wù)質(zhì)量低劣，缺乏創(chuàng)新精神。市場(chǎng)化治理模式的辦法就是，將私營部門的管理理念和管理技術(shù)應(yīng)用于公共部門，在公共部門內(nèi)部創(chuàng)立市場(chǎng)競爭機(jī)制，通過公務(wù)員績效考核的方式實(shí)現(xiàn)競爭從而提高效率和降低成本，以改進(jìn)政府績效。

（四）以顧客為中心的改革意識(shí)能更好的為公眾提供服務(wù)

這是市場(chǎng)化了的角色表現(xiàn)。市場(chǎng)中的一對(duì)基本關(guān)系就是服務(wù)者與消費(fèi)者的關(guān)系。在市場(chǎng)化的治理模式中，公共部門以服務(wù)者的角色出現(xiàn)，將公民視作消費(fèi)者，公民以消費(fèi)者的身份享受公共部門提供的公共產(chǎn)品，并保證公民對(duì)公共產(chǎn)品的選擇權(quán)。公共部門與公眾的關(guān)系是商品和服務(wù)交換的責(zé)任關(guān)系。消費(fèi)者導(dǎo)向的管理理念可以以英國的“公民憲章”(Citizen’sCharter)運(yùn)動(dòng)為參考。“最典型的例子是英國的‘公民憲章’運(yùn)動(dòng)，即類似于我國目前在政府管理部門所開展的社會(huì)服務(wù)質(zhì)量承諾制度，在梅杰政府的有力推動(dòng)下，公民憲章在英國的公共部門得到廣泛的應(yīng)用，它被梅杰首相稱為‘整個(gè)90年代政府政策的核心’，認(rèn)為是提高公共服務(wù)質(zhì)量的有效途徑。”[6]

三、公共管理市場(chǎng)化之“弊”

（一）忽視了市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的制度基礎(chǔ)

無疑，市場(chǎng)具有配置資源的作用；但是，有作用并不當(dāng)然等于有效的作用和良好的作用，市場(chǎng)有效發(fā)揮作用的制度基礎(chǔ)便是政府的存在。市場(chǎng)作為一種經(jīng)濟(jì)制度，存在著進(jìn)入壁壘、信息不對(duì)稱、壟斷等問題，市場(chǎng)失靈所產(chǎn)生的各種問題需要政府來解決。政府管理中存在的問題不是否認(rèn)政府存在的充分必要條件，如果因?yàn)檎芾碇写嬖趩栴}，就否定政府的存在和政府的功能，按此邏輯，市場(chǎng)失靈也就能夠抹殺市場(chǎng)的存在。

（二）忽略了新的成本

企業(yè)型政府的核心是企業(yè)家精神即創(chuàng)新，但企業(yè)型政府的設(shè)計(jì)忽略了創(chuàng)新的成本。一方面，它忽略了政治過程的影響。企業(yè)型政府假設(shè)每個(gè)行政機(jī)關(guān)或人員均是獨(dú)立的個(gè)體，可以用理性選擇的模式制定解決問題的最佳策略。但實(shí)際上行政機(jī)關(guān)的判斷與決策充滿了被影響的可能性。另一方面，企業(yè)型政府忽略了成本因素的考慮：首先，任何一項(xiàng)創(chuàng)新措施都意味著采用另一項(xiàng)措施所帶來的效益流失，因而必然存在創(chuàng)新的機(jī)會(huì)成本；其次，任何創(chuàng)新措施都是一種試錯(cuò)的過程，需要更多人力與物力的投入，因而產(chǎn)生了實(shí)驗(yàn)成本；第三，任何創(chuàng)新措施都存在失敗的可能，特別是行政系統(tǒng)對(duì)政府部門負(fù)責(zé)，若改革失敗或改革不能帶來明顯的效益，都可能使行政部門本身招致責(zé)難，因而產(chǎn)生了風(fēng)險(xiǎn)成本；第四，許多創(chuàng)新措施都無法依賴過去已經(jīng)建立的組織網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行，而必須以新的方法或新的途徑獲得所需的服務(wù)或資源，因而產(chǎn)生了交易成本。這四種成本增加了創(chuàng)新的不確定性[7]。

（三）抹殺了公共組織與私人組織管理之間存在的根本區(qū)別

公共組織和私人組織作為兩種不同的組織形態(tài)，其運(yùn)行的動(dòng)力機(jī)制及其價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)存在著明顯的區(qū)別，兩種組織類型之間的差別注定了在公共組織中引入私人組織的管理技術(shù)與方法存在著一定的限度，公共組織和公共管理的獨(dú)特本質(zhì)也決定了私人部門的管理技術(shù)不可能完全適用于公共部門的運(yùn)作，否認(rèn)或忽視這種差別的存在，在公共政策和政府管理中，一味倡導(dǎo)私營化，必將最終影響公共管理的合法性。

（四）公民的角色比顧客的角色復(fù)雜得多

政府公共服務(wù)比一般經(jīng)濟(jì)學(xué)所提供的消費(fèi)模型更為復(fù)雜。公民一方面是消費(fèi)者，另一方面又參與公共服務(wù)生產(chǎn)和供應(yīng)的決策。所以，市場(chǎng)化治理模式容易忽視了經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于公共部門的復(fù)雜性。首先，公民的社會(huì)角色是比較復(fù)雜，公民是公共服務(wù)的接受者，是公共服務(wù)的合伙人或參與者，是公共服務(wù)的監(jiān)督者，還是納稅等義務(wù)的承擔(dān)者，將政府服務(wù)的對(duì)象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色；其次，有限的公共資源不可能滿足每一位顧客的需要；再次，政府不僅是服務(wù)提供者，也是規(guī)范者；此外，以顧客代替公民，實(shí)則降低了公民的憲政權(quán)利和法律地位，作為政府權(quán)力的委托人和最終所有者，公民是政府的唯一真正主人，而市場(chǎng)交換是平等主體之間的等價(jià)交換，交換雙方不存在地位上的高下之分。

四、衡量利弊，取舍之道

西方國家的市場(chǎng)化治理模式，對(duì)我國的公共管理體制的構(gòu)建具有一定的參考價(jià)值；而在當(dāng)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的中國，政府在公共管理方面的能力影響著整個(gè)社會(huì)的發(fā)展，改革和完善政府在公共管理方面的機(jī)制和職能，加快市場(chǎng)化趨勢(shì)，可以促進(jìn)我國改革開放的深入推進(jìn)。因此，公共管理市場(chǎng)化治理模式的改革具有歷史和現(xiàn)實(shí)雙重意義。市場(chǎng)化的缺陷并不能阻擋市場(chǎng)化的潮流，我們所要解決的問題只有一個(gè)：如何揚(yáng)長避短？首先，要積極探索市場(chǎng)化的多元實(shí)現(xiàn)形式。西方市場(chǎng)化改革模式是建立在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，而我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)才初步建立，且在政治制度、改革背景、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、目標(biāo)模式等方面與西方國家存在顯著的不同，這就決定了我們?cè)诠补芾眍I(lǐng)域“市場(chǎng)化”的同時(shí)也要做到“中國化”；其次，在市場(chǎng)化的問題上一定要采取審慎態(tài)度，市場(chǎng)化只能采取分領(lǐng)域、有步驟的漸進(jìn)改革方式，要與我國政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化、觀念相適應(yīng)。公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革會(huì)帶來一系列的制度調(diào)整，這一過程中的制度調(diào)整必然涉及政府、企業(yè)、社會(huì)公眾等各方面利益的變化。因此，在這一過程中，政府應(yīng)建立健全包括利益引導(dǎo)機(jī)制、利益約束機(jī)制、利益調(diào)節(jié)機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制在內(nèi)的社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，引導(dǎo)公眾以理性的方式表達(dá)利益要求、解決利益矛盾，妥善處理不同利益主體間的關(guān)系。