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1綜合改革的邏輯起點

所謂綜合改革的邏輯起點,就是綜合改革工作路線的出發(fā)原點,由于綜合改革既是中國人口發(fā)展變動和人口管理實踐所提出的挑戰(zhàn),又是按照新的發(fā)展觀念和執(zhí)政理念對人口管理提出的新的政策要求,并且還是人口管理理論上的認(rèn)識遞進(jìn),所以其具有人口現(xiàn)實、人口政策和人口管理理論三個維度的邏輯起點。

1•1人口現(xiàn)實上的起點

探討這個問題最需要理清和強(qiáng)調(diào)的是,今天開展人口和計劃生育綜合改革所面對的人口現(xiàn)實與30多年前推出計劃生育改革時所面對的人口現(xiàn)實截然不同。1971年中央提出人口控制規(guī)劃,1973成立國務(wù)院計劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組時,已經(jīng)是10年平均人口自然增長率達(dá)到25.6‰的水平,人口管理完全處于失控狀態(tài)。即使到動亂結(jié)束,1978年改革開放,五屆人大通過憲法規(guī)定:“國家提倡和推行計劃生育”,直至1980年9月中共中央發(fā)出《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》,要求全體黨團(tuán)員和各級干部以身作則,帶頭響應(yīng)“一對夫婦只生育一個孩子”的號召時,人口自然增長率仍保持在兩位數(shù)以上(12.7‰)。那時的情況用人口危機(jī)來形容毫不為過。但今天不同,我們已經(jīng)有效地遏制住了人口增長的勢頭,化解了人口危機(jī),今天在全國絕大多數(shù)地區(qū)生育水平都持續(xù)保持在一個較低的水平上,部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)甚至達(dá)到總和生育率1.3、1.2的超低水平上。而與此同時,過去沒有或不突出的年齡結(jié)構(gòu)問題、性別結(jié)構(gòu)問題則變成了較為突出的矛盾。正國為有這樣的變化,所以我們必須清醒地意識到,今天開展的人口計劃生育綜合改革在現(xiàn)實上的起點是人口數(shù)量增長問題得到有效控制,而人口結(jié)構(gòu)的矛盾日益凸顯這樣一個基本面。如果還把警惕的目光完全聚焦在人口數(shù)量問題上,或是輕視人口結(jié)構(gòu)方面的問題,都將偏離綜合改革的方向。

1•2人口政策上的起點

與對人口現(xiàn)實的判斷一樣,理解綜合改革的政策起點也要看到今昔之間的差異。三十多年前出臺的人口政策具有明顯的危機(jī)處理的政策屬性,其目標(biāo)取向非常明確,就是要遏制住人口快速增長的勢頭,政策執(zhí)行方式也相對簡單、粗放。這種危機(jī)處理的應(yīng)急政策雖然成功達(dá)到了預(yù)定政策目標(biāo),但它既不意味著人口問題的徹底解決,也不表明這種危機(jī)處理型的人口管理方式具有持續(xù)有效性。今天,既然人口現(xiàn)實已發(fā)生變化,人口變動形勢已逐步平穩(wěn),人口管理也應(yīng)逐步回歸常態(tài),從危機(jī)時的孤立、暫時的應(yīng)急反應(yīng)過程回歸到綜合的,長期的公共管理過程。人口政策也要超越危機(jī)處理的應(yīng)急性,暫時性和局部性,逐步向人口管理的制度性、長期性和綜合性進(jìn)行轉(zhuǎn)型。所以,綜合改革的政策起點必須在這樣的認(rèn)識基礎(chǔ)上才能展開:首先在政策目標(biāo)上,不再以控制人口數(shù)量增長作為主要的或唯一的政策訴求,而是以低生育水平條件下統(tǒng)籌解決人口問題為主要政策訴求。其次,在政策的執(zhí)行方式上不再允許那種簡單、粗放、甚至野蠻的做法,而是要按照現(xiàn)代公民社會的要求,努力做到法制化、民主化和人性化。

1•3人口管理理論上的起點

人口管理理論從傳統(tǒng)的古典人口管理學(xué)到微觀人口管理學(xué),再到現(xiàn)代人口管理學(xué),其發(fā)展經(jīng)歷了兩次大的理論跨越,基本方向都遵循了從理性主義到人本主義的演變邏輯。20世紀(jì)上半葉以前的人口科學(xué),在人口管理的哲學(xué)理念上,一般是完全理性主義的,貫徹了較多的“國家意志”和集體理性。到20世紀(jì)50年代中后期在行為科學(xué)和現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)影響下而產(chǎn)生的微觀人口學(xué)實現(xiàn)了人口管理理念上的第一次跨越。微觀人口學(xué)可被看作是從人口行為發(fā)生機(jī)制的角度來對人口管理科學(xué)進(jìn)行的探索。它在人口管理科學(xué)發(fā)展史上的意義不僅在于它從技術(shù)上研究了人口行為發(fā)生機(jī)制,而且在于它在人口管理的哲學(xué)理念上將人口管理的目光從“國家”、“社會”的需要轉(zhuǎn)移到“家庭”和“母親”的需要,把人口管理科學(xué)放置到了人本主義的基礎(chǔ)上,因而它是人口管理科學(xué)的一個巨大進(jìn)步。近年來,人口管理科學(xué)注意吸收現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理科學(xué)的理論營養(yǎng),將人口行為的家庭人本需要與社會理性規(guī)范相結(jié)合,引導(dǎo)人們樹立對社會生育規(guī)范的文化認(rèn)同,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)人的積極性、主動性和創(chuàng)造性的發(fā)揮,將人口管理推向了更具人口現(xiàn)代化意義的人本主義。這也可以視作人口管理理念的又一次新的跨越[1]。綜合改革是我國人口和計劃生育工作從舊機(jī)制向新機(jī)制的轉(zhuǎn)變,既體現(xiàn)了人口管理方式的進(jìn)步,又與人口管理科學(xué)從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代有密切聯(lián)系,所以它在理論上的邏輯起點必然是以人的全面發(fā)展為主旨、人本主義色彩濃厚的現(xiàn)代人口管理科學(xué)。

2綜合改革的目標(biāo)

2•1綜合改革的終極目標(biāo)

從現(xiàn)有的人口政策出發(fā),綜合改革應(yīng)當(dāng)改向哪里,朝著什么樣的目標(biāo)努力,取決于我們的人口管理理念,也即我們對人口管理本質(zhì)的認(rèn)識。國內(nèi)有學(xué)者從人口管理的目標(biāo)、方式全面分析了其功能內(nèi)涵,從而得出結(jié)論認(rèn)為:人口管理是一種典型的社會公共管理[2]。這是一個非常重要而且正確的結(jié)論。人口問題是一國經(jīng)濟(jì)社會生活中的基本問題。它在時間上會永續(xù)存在,在空間上會牽涉諸多領(lǐng)域。從時間上講,有人類社會存在,就有人口問題存在。從空間上講,人口問題涉及經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境諸多方面,我們今天所面臨的所有經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境問題和矛盾從根本上講無一不是由人口問題引發(fā)的。如果說社會公共管理的含義是對社會公民的公共行為進(jìn)行調(diào)整、干預(yù),對公共社會資源進(jìn)行配置,對社會運(yùn)行進(jìn)行管理服務(wù)的話,那么人口管理正是這樣一種制度、機(jī)制和行為。社會公共管理的內(nèi)容當(dāng)然很多,但可以明確:人口管理是其中的重要內(nèi)容。綜合改革的目標(biāo)就應(yīng)當(dāng)是努力體現(xiàn)人口管理的本質(zhì),將人口管理作為社會公共管理的一個重要的和基本的內(nèi)容,納入制度化、長期化和綜合化的管理軌道。所謂制度化,就是要使人口管理超越危機(jī)管理的應(yīng)急性,成為一種正式的公共管理制度安排,從財政經(jīng)費(fèi)投入到機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等各種資源配置和管理都應(yīng)納入日常的公共管理體系中去,不論是否面臨人口危機(jī),或危機(jī)是否化解,人口管理都作為社會公共管理的一項重要內(nèi)容而得到相應(yīng)的制度安排和資源配置。中國現(xiàn)在很多地方已經(jīng)實現(xiàn)了低生育水平,遏制了人口數(shù)量急速膨脹的勢頭,某種意義上已經(jīng)有效化解了人口危機(jī),但由人口數(shù)量控制所引發(fā)衍生出來的新的人口問題,如出生性別比偏高問題、人口老齡化問題等又?jǐn)[在面前,甚至一些積極的人口現(xiàn)象都對人口管理提出新的挑戰(zhàn),如人口紅利現(xiàn)象,本來是一種人口機(jī)會窗口,但如果管理不當(dāng),就可能出現(xiàn)城市地區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)擠兌農(nóng)村地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口紅利,使后者不能公平的享有和利用人口機(jī)會窗口所帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇,擺脫貧困,而在若干年后又要承擔(dān)人口負(fù)債的結(jié)果。人口問題的這種復(fù)雜多樣性、多維關(guān)聯(lián)性不僅要求我們具有高超的人口管理水平,而且要求我們具有穩(wěn)定的人口管理制度保證。所謂長期化,就是要使人口管理成為一種長期的,持續(xù)的工作任務(wù),不論生育水平高低,不論人口變動處于什么樣的周期階段,都始終保持對人口變動的監(jiān)測,預(yù)警和調(diào)控機(jī)制,而不是只在危機(jī)時期才重視和建立這些機(jī)制。人們通常都認(rèn)同經(jīng)濟(jì)活動的管理是一個長期持續(xù)的過程,非常重視對經(jīng)濟(jì)變動的監(jiān)測、預(yù)警和調(diào)控機(jī)制,但實際上,人口與經(jīng)濟(jì)之間關(guān)系是國民經(jīng)濟(jì)中最基本的比例關(guān)系,所有的經(jīng)濟(jì)活動都是在一定數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的人口基礎(chǔ)上所發(fā)生的。要實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)活動的長期監(jiān)測和科學(xué)管理,就離不開對人口活動的長期科學(xué)地跟蹤管理。這不僅是馬克思主義人口經(jīng)濟(jì)理論的基本常識,即使在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中,也幾乎所有的經(jīng)濟(jì)增長理論都把人口視作最重要的經(jīng)濟(jì)活動要素之一,從哈羅德、多瑪模型到索羅斯旺模型,再到內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長模型,理論的升級發(fā)展不是在弱化而是在逐步強(qiáng)化和重視人口要素在經(jīng)濟(jì)增長中的作用。人類的經(jīng)濟(jì)活動管理需要長期化,其人口活動管理也理所當(dāng)然的需要長期化。所謂綜合化,就是要改變?nèi)丝诠芾砥鎽?yīng)急處理某一項人口問題的做法,將人口的自然變動和遷移變動,人口的數(shù)量控制和質(zhì)量提升以及結(jié)構(gòu)調(diào)整都統(tǒng)一規(guī)劃,綜合考慮,統(tǒng)籌解決。目前已有一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在國家人口計生委的指導(dǎo)下進(jìn)行了家庭健康促進(jìn)、社區(qū)健康服務(wù)等探索,再進(jìn)一步,是否某些與人口直接相關(guān)的民生問題都納入人口管理范疇也未嘗不可以考慮。譬如民政方面的貧困人口救助,勞動與社會保障方面的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險,甚至在開放經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的移民管理等,都未嘗不可。

2•2綜合改革的階段目標(biāo)

雖然綜合改革的終極目標(biāo)可以設(shè)想為是使人口管理真正成為社會公共管理的基本內(nèi)容,把今天的人口計生工作拓展到與人口相關(guān)的全部社會公共管理范疇,但這一目標(biāo)并不可能一蹴而就,而必須是分步驟、分階段,循序漸近,逐步遞進(jìn)完成。大的劃分,可以有如下三個階段:第一階段:統(tǒng)籌解決人口問題階段。這是我們當(dāng)前所處的階段,時間上的起點應(yīng)從2003年的綜合改革試點工作開展算起,終點若做樂觀的估計,應(yīng)在未來三年以后,大約2012年,也即綜合改革試點啟動10年的時間。其工作目標(biāo)就是實現(xiàn)從傳統(tǒng)的計劃生育工作,也即人口出生數(shù)量控制,向統(tǒng)籌解決人口問題遞進(jìn),完成人口和計劃生育工作內(nèi)容的第一次轉(zhuǎn)變。其具體工作任務(wù)雖然仍包括人口出生數(shù)量控制的內(nèi)容,但已經(jīng)開始對人口數(shù)量、素質(zhì)和結(jié)構(gòu)幾方面問題的綜合治理,包括針對人口素質(zhì)的出生缺陷干預(yù)、針對人口性別結(jié)構(gòu)的性別比偏高治理和針對人口年齡結(jié)構(gòu)的老齡化挑戰(zhàn)應(yīng)對及其他相關(guān)問題。人口數(shù)量控制重心也已經(jīng)轉(zhuǎn)移至區(qū)域差異和流動人口問題上來。這一階段的工作機(jī)制仍帶有一定的應(yīng)急性特點,其工作著力點還在“解決問題”上。第二階段:統(tǒng)籌進(jìn)行人口管理階段。人口問題持續(xù)的統(tǒng)籌解決要建立在對人口進(jìn)行統(tǒng)籌管理基礎(chǔ)上。沒有人口的統(tǒng)籌管理,人口問題統(tǒng)籌解決甚至很難真正實現(xiàn)。所以在第一階段完成以后,要及時進(jìn)入第二階段,使“統(tǒng)籌解決人口問題”成為長期穩(wěn)定的日常人口管理制度。這個階段的時間跨度大概是從2012年至2021年,又一個10年時間。2021年也是中國共產(chǎn)黨建黨100周年,國家規(guī)劃的某些重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)和社會發(fā)展指標(biāo)要在這時完成。作為社會公共管理的一項基本內(nèi)容,人口管理也理所應(yīng)當(dāng)上升到一個新的發(fā)展平臺。10年時間不算短,但考慮到其工作目標(biāo)是實現(xiàn)人口管理向制度化、長期化和綜合化轉(zhuǎn)型,其中蘊(yùn)含著相當(dāng)?shù)钠D巨性和復(fù)雜性,10年長度是需要的。這個階段的具體工作任務(wù)雖然還會圍繞人口數(shù)量調(diào)控,素質(zhì)提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化這些人口管理的永恒主題去開展,但其著力點將放置于人口統(tǒng)籌管理的制度建設(shè)和機(jī)制設(shè)計上,包括各級人口管理部門的組織架構(gòu)設(shè)計,人力資源配置管理體系,財政經(jīng)費(fèi)撥付使用機(jī)制,人口變動監(jiān)測預(yù)警和調(diào)控機(jī)制,部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制等。這一階段將不再以解決問題為主,而以進(jìn)行長期全面的制度化建設(shè)為主。第三階段:與人口相關(guān)的社會公共管理階段。社會公共管理是對整個國家的公共社會資源進(jìn)行配置,對全體公民的社會生活與社會關(guān)系進(jìn)行管理、調(diào)整和服務(wù)的復(fù)雜性社會管理活動。其宏觀上涉及眾多政府管理部門,微觀上深入到每個家庭,鮮有部門獨力能及。而人口計生部門在我國特殊的人口管理歷史背景下形成的橫到邊、縱到底的龐大服務(wù)網(wǎng)絡(luò),具有獨特優(yōu)勢,這正是可以積極介入、發(fā)揮自身優(yōu)勢的領(lǐng)域。同時這一領(lǐng)域具有廣闊的拓展空間和可持續(xù)發(fā)展能力。人口管理工作發(fā)展到這一階段,也就為人口管理部門的職能長期化、人員職業(yè)化徹底夯實了基礎(chǔ)。這一階段只有起點,沒有終點,因為與人口相關(guān)的社會公共管理將永續(xù)存在。其工作目標(biāo)是實現(xiàn)由統(tǒng)籌人口管理向與人口相關(guān)的社會公共管理遞進(jìn),完成人口與計生工作內(nèi)容的第三次轉(zhuǎn)變。其具體工作任務(wù)除了繼續(xù)鞏固和加強(qiáng)人口管理的制度性,長期性和綜合性之外,最大的挑戰(zhàn)莫過于在體制上爭取到與人口相關(guān)的社會公共管理職能,例如,爭取到“人口委員會”的大部建制,使人口委員會成為綜合管理各種人口社會活動,與經(jīng)濟(jì)活動綜合管理部門具有同等重要地位的政府職能部門。

3綜合改革目標(biāo)實現(xiàn)的路徑選擇

綜合改革目標(biāo)的實現(xiàn)路徑從理論上講可以有兩種選擇,一種是比較審慎的、在現(xiàn)有體制框架下的改革;另一種是比較激進(jìn)的、超越現(xiàn)有體制框架的改革。

3•1體制框架內(nèi)的路徑選擇

3•1•1轉(zhuǎn)變觀念、明確認(rèn)識

路徑選擇本來是一個技術(shù)問題,但由于中國計劃生育工作的特殊性,使得綜合改革首先面對的卻是觀念問題。由于長期以來我國的人口管理工作重心被置于人口出生數(shù)量的控制上,因而許多人形成一種狹隘的人口管理意識,似乎人口管理就是計劃生育,而計劃生育就是控制人口出生數(shù)量。有人認(rèn)為,綜合改革模糊了人口計生部門的工作邊界,使基層干部無所適從。有的計生干部講:與人口相關(guān)的事情那么多,我們怎么能都管得過來?我們的工作邊界就是把生育的事情辦好。這種狹隘的人口管理觀束縛了相當(dāng)一部分計生干部的思想,成為推進(jìn)綜合改革的主要制約因素之一,必須首先加以破除。與狹隘人口管理觀同時存在的,還有一部分計生干部看到人口變動逐步趨向低生育水平,對本部門的職能和前途產(chǎn)生憂慮,對如何在低生育水平條件下開展人口管理工作感到迷茫。所以,要實現(xiàn)綜合改革目標(biāo),還需要在廣大計生干部中開展信心教育,使大家明確認(rèn)識到低生育水平形勢下人口和計生部門仍然可以大有作為,這個作為就來自于綜合改革,來自于對傳統(tǒng)計劃生育工作的超越。

3•1•2科學(xué)全面的定義人口政策

這里的含義是說,人口政策的具體表述和定義對基層工作影響可謂此莫大焉,一定要非常審慎。綜合改革中的人口政策定義應(yīng)當(dāng)兼顧既有基本政策原則的基礎(chǔ)和影響、現(xiàn)有人口狀況的客觀實際變化和改革的目標(biāo)與任務(wù)。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn),就現(xiàn)階段的情況,可以嘗試表述為:繼續(xù)堅持計劃生育政策,科學(xué)應(yīng)對生育水平變化,統(tǒng)籌解決人口問題(或統(tǒng)籌進(jìn)行人口管理)。這樣就既兼顧了原有政策原則的延續(xù)性,又反映了現(xiàn)實人口狀況變化的客觀性,還指明了未來政策演變發(fā)展的方向性與前瞻性,也使基層實際工作部門看得清路徑和方向,便于操作。

3•1•3努力實現(xiàn)兩個超越

第一個是超越單純的計劃生育工作,向統(tǒng)籌解決人口問題、統(tǒng)籌進(jìn)行人口管理邁進(jìn)。不管是對人口的數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的小統(tǒng)籌,還是對人口與資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的大統(tǒng)籌,都不能不從對單純計劃生育的超越起步。只有實現(xiàn)這一超越,才有可能做到對人口問題的全面綜合治理和統(tǒng)籌解決,才能為人口管理的長期化、制度化、綜合化,實現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展創(chuàng)造有利條件。第二個是超越人口管理,主動積極地向與人口相關(guān)的社會公共管理與服務(wù)邁進(jìn)。社會公共管理與服務(wù)在中國當(dāng)今還是一個薄弱環(huán)節(jié),但隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,人民群眾已提出越來越迫切的要求,中央也正逐步將其納入工作日程。這一領(lǐng)域中,與人口相關(guān)的內(nèi)容很多,很重要,但其既非傳統(tǒng)的人口管理內(nèi)容,也為其他部門力所不能及,例如家庭公共服務(wù)、養(yǎng)老公共服務(wù)、人口遷移流動管理與服務(wù)等,是現(xiàn)代社會發(fā)展的新興需求,又似乎沒有哪一個部門比人口計生部門更有條件去滿足這一需求。人口計生部門為什么不可以積極介入呢?同時,實現(xiàn)了這一超越,也為人口管理工作拓展了更大的空間,使人口和計生工作部門在低生育水平形勢下仍然可以大有作為。

3•1•4正確處理區(qū)域差異化的矛盾

中國是一個大國,各地的資源環(huán)境承載力、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異巨大,人口態(tài)勢也不同,一刀切顯然不合理。應(yīng)當(dāng)允許各地區(qū)根據(jù)自己情況制定其人口發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。國家層面的人口管理可以通過建立咨詢輔導(dǎo)機(jī)制、專家評估機(jī)制、人口運(yùn)行監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制等進(jìn)行事前事中和事后的調(diào)控。雖然這樣的要求在操作上難度很高,但方向沒錯,至少比一刀切更接近科學(xué)管理。

3•2體制框架外的路徑選擇

這種選擇是比較激進(jìn)的設(shè)想:在條件允許情況下,打破現(xiàn)有體制框架,以人口統(tǒng)籌管理的全新思維構(gòu)建一個能夠涵蓋絕大部分與人口相關(guān)的社會公共管理與服務(wù)內(nèi)容的機(jī)構(gòu),使人口統(tǒng)籌管理在體制上得到保障。例如在國家目前醞釀的“大部制”改革方案中,將“人口與計生委”作“大部”設(shè)置,設(shè)立“人口委員會”,統(tǒng)籌管理各種人口活動,包括人口婚姻生育、遷移流動、社會保障和困難救助等。人口活動涉及經(jīng)濟(jì)、社會諸多方面,諸多領(lǐng)域,并具有交叉滲透的特點,只有設(shè)置一個權(quán)力更為廣泛的“大部”進(jìn)行統(tǒng)籌,才能真正做到“統(tǒng)籌解決人口問題”,也才能真正長期有效進(jìn)行人口統(tǒng)籌管理。上述兩種實現(xiàn)路徑,前者也許改革的空間較小,過程較長;后者也許改革的空間較大,過程較短。但是后者比前者顯然具有更大的過程風(fēng)險和更高的運(yùn)作成本。所以從短期看,前者是綜合改革目標(biāo)更現(xiàn)實的實現(xiàn)路徑。