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立論

事實上,任何事物的發(fā)展都無法準(zhǔn)確預(yù)知意外的變數(shù)出現(xiàn)。意外是對常規(guī)邏輯———常態(tài)的否定,意外將促使事件所涉領(lǐng)域進入難以把握的易變狀態(tài)。美國學(xué)者羅森塔爾認(rèn)為,危機是指“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅,并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關(guān)鍵決策的事件”。從本質(zhì)上講,公共危機的產(chǎn)生將急劇改變公共管理和公共資源配置秩序,導(dǎo)致社會運作機制中斷或癱瘓。一國政府是否具備高超的危機管理能力,不僅直接關(guān)系到國家的穩(wěn)定和發(fā)展,更關(guān)系到人民的生命和財產(chǎn)安全。而且,全球化和信息化背景下的公共危機類型逐漸從單一型向復(fù)合型發(fā)展,這種復(fù)合型危機既表明危機引致因素的復(fù)雜性和多樣性,又深刻表明公共危機的跨區(qū)域特性,即“脫域”公共危機形態(tài)。以生態(tài)危機為例,生態(tài)環(huán)境的整體性使單一行政區(qū)的生態(tài)危機形成擴散趨勢,從而衍化成區(qū)域生態(tài)危機?！罢w性是人類與生態(tài)環(huán)境、自然資源之間的最基本的關(guān)系。特別是空氣和河流川流不息地進行跨國界與跨區(qū)域流動,其生態(tài)狀況直接或間接地影響全球的生態(tài)狀況和各區(qū)域的生態(tài)狀況?！雹佟懊撚颉惫参C的處置往往需要行政管理體制內(nèi)多層級的縱橫向部門的緊密協(xié)作。而基于剛性行政區(qū)劃的“行政區(qū)行政”②模式與條塊經(jīng)濟管理體制的制度組合已在政府縱橫向管理體制形成了所謂的“路徑依賴”,除非外力強勢介入,否則將陷入鎖定狀態(tài),導(dǎo)致“脫域”公共危機治理上的低效率。具體來說:“切割式”的現(xiàn)行行政區(qū)行政模式引致“脫域”公共危機的治理失靈。而以區(qū)域公共管理③體制作為平臺,既整合縱橫向政府系統(tǒng)內(nèi)資源,又積聚政府系統(tǒng)外的市場和社會資源,能夠?qū)崿F(xiàn)對“脫域”公共危機的有效治理。

“切割式”的現(xiàn)行行政區(qū)行政模式在“脫域”公共危機治理上的“失靈”

(一)“切割式”的行政區(qū)行政模式與公共危機衍生、擴散機理的錯配

如果對行政區(qū)行政模式進行追本溯源的話,千年封建統(tǒng)治、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明及近代工業(yè)文明均是其產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)因素。這種基礎(chǔ)因素本身存在的封閉性和自發(fā)性亦成為行政區(qū)行政模式揮之不去的特性。這種封閉性和自發(fā)性自近代后,與同樣強調(diào)封閉與等級的“科層制”相結(jié)合,成為政府部門主流的管理模式。具體來說:其一,在政府治理價值導(dǎo)向上,行政區(qū)行政模式切割各行政區(qū)之間的共同利益結(jié)構(gòu),呈現(xiàn)獨立的“地方”利益視角,對整體和區(qū)域性公共事務(wù)缺乏治理的動力;其二,在管理主體的選擇上,“壟斷”式的公共事務(wù)管理模式排斥其他社會主體的參與,形成“全能政府”形態(tài);其三,在公共權(quán)力的運行向度上,追求體制內(nèi)的縱向權(quán)力控制,忽視橫向權(quán)力的互動以及政府內(nèi)外各權(quán)力主體間的互動。因此,行政區(qū)行政模式事實上切割了整體和區(qū)域的利益結(jié)構(gòu),形成了非整體和非區(qū)域的利益視角,導(dǎo)致囿于局部利益的行為體系。全球化和信息化背景下的公共危機呈現(xiàn)日益復(fù)雜的特性,這種復(fù)雜性一方面表明公共危機引致因素的多元化;另一方面表明公共危機的擴散性,即危機事件一旦發(fā)生,如無法進行準(zhǔn)確的“外科手術(shù)”般的針對性“消解”就必然形成“負(fù)外部性”式的危機蔓延,形成所謂的“脫域”公共危機。一些學(xué)者把它稱為“漣漪反應(yīng)”或“連鎖反應(yīng)”?？蓪⒐参C全部發(fā)展階段看做一個演化過程,即危機事件源—與社會介質(zhì)互相作用引致次生事件—多個次生事件爆發(fā)時間和次序的非同步性引致公共危機內(nèi)部的復(fù)雜狀態(tài)。對復(fù)雜狀態(tài)的治理存在“高成本、高風(fēng)險”的惡性循環(huán)困境,需要在危機事件源與社會介質(zhì)發(fā)生作用之前或之中加以干預(yù),實現(xiàn)相對“絕緣”狀態(tài)和對公共危機的有效治理。這就凸顯出突發(fā)事件源所在地域政府的重要性。顯然,公共危機的擴散影響因素的復(fù)雜性使上述精準(zhǔn)的危機治理無法有效實現(xiàn)。公共危機擴散影響因素包括:危機擴散方式、次生事件的種類、影響面、危機擴散的驅(qū)動結(jié)構(gòu)等。由于上述影響因素的相互作用關(guān)系,導(dǎo)致公共危機擴散行為更為復(fù)雜。植根于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會與封建專制的行政區(qū)劃制度依然成為我國目前行政權(quán)力配置與劃分的基本依據(jù),存在剛性的約束。當(dāng)然,傳統(tǒng)行政區(qū)劃亦對我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)法律規(guī)定有較大程度的影響,譬如,該法強調(diào)分級管理與屬地管理的結(jié)合,即對一般和較大突發(fā)公共事件由縣、市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),重大和特別重大的突發(fā)公共事件由省級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此,面對日益“脫域”的公共危機,“切割式”的行政區(qū)行政模式存在如下邏輯錯配:在“脫域”公共危機治理價值導(dǎo)向上,以行政區(qū)內(nèi)的公共危機作為治理導(dǎo)向,忽視了公共危機的“擴散性”;在“脫域”公共危機管理主體上,壟斷式的公共危機治理忽視了公共危機衍生、擴散的復(fù)雜性,自以為是的“全能”政府既無法消除自身存在的政府失靈,更無法消除市場和社會領(lǐng)域存在的危機;在“脫域”公共危機管理的權(quán)力運行機制上,片面強調(diào)縱向權(quán)力間的控制,忽視了橫向權(quán)力間的互動協(xié)作,更忽視了政府與其他領(lǐng)域權(quán)力主體間的協(xié)作,面對公共危機的“脫域”自然無法有效應(yīng)對。

(二)引致的“失靈”結(jié)果

不可否認(rèn),中央政府主導(dǎo)下的各地方政府依靠行政區(qū)行政模式在致力于本行政區(qū)域內(nèi)的公共危機治理上,取得了比較好的治理成效,但在“脫域”公共危機治理上則處于“失靈”窘境。在“脫域”公共危機治理中,縱橫向不同政府層級間的利益結(jié)構(gòu)并不相同,其考察視角和考察范圍亦存在較大差別,圍繞如何有效應(yīng)對“脫域”公共危機必然會涉及一系列互動行為。我國“單一制”形態(tài)下的政府權(quán)力的縱橫向分工必然帶來“脫域”公共危機治理責(zé)任的縱橫向配置,即上層政府側(cè)重于“脫域”公共危機治理方案的收集、“成本—收益”比較和最終政策創(chuàng)新④,而下層政府側(cè)重于具體政策的執(zhí)行。然而,從“脫域”公共危機治理責(zé)任的縱向分工看,上層政府與下層政府存在制度制定中“討價還價”的利益博弈,還存在制度執(zhí)行中“上有政策、下有對策”的執(zhí)行困境⑤。從“脫域”公共危機治理責(zé)任的橫向分工看,由于存在一定意義的“權(quán)力真空”或者說缺乏硬性制約條件,橫向權(quán)力間的“合作”往往難以實現(xiàn),這一現(xiàn)象在跨省的公共危機中尤為明顯?？梢哉f,各層級地方政府都想“搭便車”,即都不想付出“脫域”公共危機的治理成本,卻又都想享受治理績效,其結(jié)果必然是公共危機的擴大化和治理的高成本。地方政府的策略選擇與其利益結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性或者說多元性有著必然的因果關(guān)系。利益結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性必然產(chǎn)生視角和行為策略的“混亂”,這必然消解政府危機管理行為的合理性程度,無法實現(xiàn)對危機的高效管理。各地方政府在應(yīng)對“脫域”公共危機時,往往根據(jù)本行政區(qū)公共危機的具體情況進行針對性處理,無法從危機事件源、次生公共危機事件、社會介質(zhì)平臺三個方面進行聯(lián)動協(xié)作治理。這種“各掃門前雪”的應(yīng)對策略與“脫域”公共危機的擴散性存在激烈的矛盾沖突,這種矛盾沖突演化為各級政府應(yīng)對行為的被動性和無序性。各行政區(qū)政府是“脫域”公共危機的當(dāng)然治理主體,但這種當(dāng)然主體地位并不意味著政府是“脫域”公共危機的唯一治理主體和責(zé)任主體。“脫域”公共危機的擴散性使各級政府在應(yīng)對時必須通力合作,有效協(xié)同,否則可能導(dǎo)致“力不從心”的困境?，F(xiàn)實情況是,各級政府公共資源的有限性制約著其對“脫域”公共危機的治理意愿和治理能力,使“脫域”公共危機治理處于低效狀態(tài)。

“網(wǎng)絡(luò)式”區(qū)域公共管理體制與“脫域”公共危機的有效治理

(一)“網(wǎng)絡(luò)式”區(qū)域公共管理體制的內(nèi)在機理與公共危機衍生、擴散機理的匹配性分析伴隨全球化和信息化而生的區(qū)域公共管理模式追求多元、開放、協(xié)作的價值理念,形成涉及政府內(nèi)外的多元治理主體的治理網(wǎng)絡(luò),能夠協(xié)調(diào)利益差異,融合多元資源,形成治理合力。具體來說:在政府治理的價值導(dǎo)向上,區(qū)域公共管理基于“區(qū)域”視角,強調(diào)以區(qū)域公共問題和公共事務(wù)的有效治理為基本價值導(dǎo)向;在管理主體的結(jié)構(gòu)上,區(qū)域公共管理奉行“有限政府”和“合作治理”的理念,強調(diào)政府組織、第三部門和公民的互動合作;基于“多中心”治理理念的區(qū)域公共管理,強調(diào)公共權(quán)力運行的“多元性”和“分散性”,追求政府與公民的良性互動。從現(xiàn)行的行政體制層面看,由于缺乏超越各級政府的區(qū)域性合法權(quán)力,在“脫域”公共危機治理上出現(xiàn)權(quán)力真空和治理盲區(qū),難以達(dá)到“脫域”公共危機的有效治理,對此建議設(shè)立區(qū)域性公共管理機構(gòu)。這種管理模式介于上層政府宏觀管理與下層政府的微觀管理之間,其合法性權(quán)力主要來源于政府的讓渡和上交。其機構(gòu)組成成員可由區(qū)域各地方政府按比例委派,領(lǐng)導(dǎo)人由上層政府委派,并在此機構(gòu)下設(shè)置若干個專門委員會,針對不同性質(zhì)的“脫域”公共危機進行區(qū)域性的縱橫向政府部門的協(xié)調(diào),整合區(qū)域各級政府的治理能力,形成“1+1>2”的合作治理效應(yīng)。具體步驟可以為:首先,區(qū)域性公共管理機構(gòu)迅速成立突發(fā)公共危機事件問題調(diào)查小組;其次,組織相關(guān)專家對問題進行詳細(xì)調(diào)查和定性;再次,在詳細(xì)調(diào)查和定性的基礎(chǔ)上,尋找聯(lián)合解決途徑,制定聯(lián)合行動方案,并監(jiān)督區(qū)域各級政府的執(zhí)行工作。另外,區(qū)域性公共管理機構(gòu)還應(yīng)具備以下功能:第一,作為跨區(qū)域地方政府的總代表,應(yīng)發(fā)揮其影響力,消除區(qū)域內(nèi)各地方政府間的不合作思維。而且,可以借助區(qū)域性公共管理機構(gòu)的組織網(wǎng)絡(luò),形成包含各地方政府、相關(guān)企業(yè)、非政府組織和社會團體在內(nèi)的社會合作治理體系。第二,區(qū)域性公共管理機構(gòu)作為上層政府和下層政府矛盾和沖突的緩沖器,應(yīng)向上層政府反映區(qū)域各下層政府的愿望、要求和建議,協(xié)調(diào)宏觀政策與微觀政策之間的差別,從根本上消除“上有政策、下有對策”的執(zhí)行困境。第三,區(qū)域性公共管理機構(gòu)要成為區(qū)域內(nèi)各級政府收集、分享各類信息和交流互動的平臺。就我國政府信息交換實踐來看,政府縱向和內(nèi)部橫向部門的信息溝通比較暢通,而“塊”與“塊”之間的橫向信息交流則相對較少。對此,可利用區(qū)域性公共管理機構(gòu)提供的信息交流互動平臺,為跨區(qū)域省級和市級政府之間,政府和企業(yè)、社會團體、非政府組織等之間的信息交流和分享提供制度和技術(shù)保障。事實上,“風(fēng)險社會和全球化帶來的治理危機是全方位的。無論是國家、市場還是被許多人寄予厚望的公民社會都無法單獨承擔(dān)起應(yīng)對風(fēng)險的重任,因為它們本身也是風(fēng)險的制造者”⑥。因此,必須以“網(wǎng)絡(luò)式”的區(qū)域公共管理模式為平臺,整合政府、市場和社會的力量,形成互動協(xié)作的公共危機治理體系,實現(xiàn)對“脫域”公共危機的有效治理。

(二)實現(xiàn)的雙重效果:政府內(nèi)的“集體行動”與政府內(nèi)外的“互動協(xié)作”“脫域”公共危機治理中引入?yún)^(qū)域公共管理體制,有助于實現(xiàn)政府內(nèi)的“集體行動”與政府內(nèi)外的“互動協(xié)作”,原因在于:區(qū)域公共管理體制提供了區(qū)域各行政區(qū)政府間的溝通協(xié)商機制,打破了彼此間的“信息隔離”,實現(xiàn)了“信息共享”,并通過相關(guān)制度體制協(xié)調(diào)利益結(jié)構(gòu)上的差異,實現(xiàn)了區(qū)域政府內(nèi)的“集體行動”,進而通過相應(yīng)績效考核實現(xiàn)了行為約束,有利于維系穩(wěn)定的“集體行動”。

1.區(qū)域公共管理提供高效的溝通協(xié)商機制“脫域”公共危機有效治理依賴于區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)政府的“集體行動”,雖然存在“集體行動的困境”,但只要能進行良好的信息溝通,建立雙邊或多邊的協(xié)商機制,降低交易費用,在一個相對規(guī)模較小的組織中,實現(xiàn)集體行動是可能的。實際上,區(qū)域各地方政府間應(yīng)對“脫域”公共危機的合作是一種增量過程,即上一次良好合作的治理績效成為下一次合作的內(nèi)在“約束”力量,這種“約束”既表明互動合作意識的增強,也表明制度體系內(nèi)在的“慣性”作用。當(dāng)然,沒有相當(dāng)順暢的對話和交流,就不能形成初始的合作存量,更不可能形成增量合作的有效路徑。而這些協(xié)商機制也將隨著協(xié)作治理績效的取得和公共事務(wù)內(nèi)容的演變而得以完善,這種完善性表現(xiàn)在效率、內(nèi)容和約束力上。⑦區(qū)域公共管理提供了區(qū)域內(nèi)各地方政府間有效對話和良性溝通的制度平臺,使“脫域”公共危機及其他區(qū)域性公共事務(wù)治理上的“集體行動”成為可能。

2.區(qū)域公共管理實現(xiàn)了“信息共享”長期以來,政府中的行政官僚對外為了維持組織邊界,對內(nèi)為了加強在權(quán)力金字塔中的地位和權(quán)威,總是想方設(shè)法地控制各種信息,他們與相鄰地方政府間存在的信息不對稱,使得其他地方政府往往難以獲取全面的信息或這種獲取所需的巨大成本使其只能保持“理性無知”。在相對線性的環(huán)境中,各地方政府或許能做出相對穩(wěn)定與理性的預(yù)期,而在公共危機事件突發(fā)的混亂和動蕩環(huán)境中,地方政府的社會預(yù)期則發(fā)生了巨大變化,迫切需要了解全面的信息以降低其所面臨的高度不確定性。而各地方政府有意或無意的信息封閉,導(dǎo)致部門與地區(qū)間的“信息隔離”,各種流言和傳聞蔓延導(dǎo)致突發(fā)公共危機事件擴大化。而且,高程度的政府分工雖有效提高了行政效率,但由于各自權(quán)限、目標(biāo)等不同,相互間的溝通往往不暢,一個地區(qū)或部門所采取的應(yīng)對措施往往很難得到其他地區(qū)和部門的認(rèn)可和響應(yīng)。所以,在公共危機事件突發(fā)時,這種條塊分割使得它們往往各自為營,難以形成合力。而通過區(qū)域公共管理的信息共享平臺,實現(xiàn)區(qū)域各行政區(qū)間的信息共享,消除可能出現(xiàn)的信息真空現(xiàn)象,讓各種公共危機流言和傳聞在翔實的信息公開中“不攻自破”,能實現(xiàn)各行政區(qū)政府在“脫域”公共危機治理中的“協(xié)作效應(yīng)”,避免“單兵冒進”及“搭便車”行為的產(chǎn)生。

3.區(qū)域公共管理協(xié)調(diào)了各行政區(qū)間的利益分歧我國中央對省級政府的轉(zhuǎn)移支付體制于1995年開始建立,到2003年形成了由轉(zhuǎn)移支付、稅收返還和體制補助三大部分構(gòu)成的轉(zhuǎn)移支付體制。事實上,這種單一的自上而下的轉(zhuǎn)移支付方式無法適應(yīng)復(fù)雜的縱橫向互動治理關(guān)系。要形成“脫域”公共危機治理上的合作府際關(guān)系,就必須構(gòu)建國際通行的復(fù)合轉(zhuǎn)移支付體制,即縱向為主、地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移為輔的轉(zhuǎn)移支付體制。通過對“脫域”公共危機事件的定性分析,明晰區(qū)域各地方政府的責(zé)任,并在此基礎(chǔ)上依靠區(qū)域性財政轉(zhuǎn)移支付體制,實現(xiàn)利益的協(xié)調(diào)。例如,在“脫域”公共危機事件治理中,某一省級政府作為“脫域”公共危機事件的波及方,理應(yīng)從公共危機事件源所在的省級政府獲取一定的財政轉(zhuǎn)移支付,其金額和支付方式由區(qū)域性公共管理機構(gòu)牽頭商定。通過建立區(qū)域性財政轉(zhuǎn)移支付體制來約束區(qū)域各省級政府的不合作思維和行為,可形成各省級政府主動治理“脫域”公共危機事件的外在動力。

4.區(qū)域公共管理提供了新的績效評估體系要創(chuàng)新政府績效評估體系以適應(yīng)“脫域”公共危機事件治理的現(xiàn)實要求。構(gòu)建“脫域”公共危機事件治理中的政府績效評估共性指標(biāo),通過設(shè)立基本目標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)、保障措施、權(quán)責(zé)義務(wù)等各項指標(biāo),構(gòu)建“脫域”公共危機事件治理中的各級政府行為規(guī)范的評價系統(tǒng)。不僅要關(guān)注各級政府在“脫域”公共危機事件治理中的行為和過程,更要關(guān)注治理效果;不僅要關(guān)注治理效果,而且要關(guān)注群眾的滿意程度,實現(xiàn)“脫域”公共危機事件治理效果和群眾滿意度的統(tǒng)一。區(qū)域公共管理整合了政府體制外的市場和社會資源,化解了“脫域”公共危機應(yīng)對中的“資源瓶頸”。“在現(xiàn)代社會,任何一個行動者,不論是公共的還是私人的,都沒有解決復(fù)雜多樣、不斷變動的問題的知識和信息;沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需要的工具;沒有一個行動者有充分的行動潛力去單獨地主導(dǎo)(一種特定的管理活動)?！雹嗳绾握险w制外的市場和社會資源就成為公共危機有效治理的關(guān)鍵之一?，F(xiàn)實情況是,政府囿于“全能政府”的行為模式,排斥市場主體和社會主體的參與,市場主體和社會主體自身亦存在很強的“依附”心理,往往采取“等、靠、要”的行為策略。對此,可通過區(qū)域公共管理的制度模式,將市場主體和社會主體納入公共危機的治理進程中。在區(qū)域公共管理的制度平臺上,整合政府與部分企業(yè)的公共危機應(yīng)對預(yù)案,形成政府與企業(yè)預(yù)案的模塊系統(tǒng),實現(xiàn)同一性,增強對接性。⑨同時,塑造多元的利益誘導(dǎo)機制,形成企業(yè)參與公共危機治理的外在動力和內(nèi)在動力,變政府要企業(yè)參與為企業(yè)要參與。社會個體的“原子狀”存在形態(tài),使公共危機治理中政府與社會個體的對接成本非常高,需要通過公民自治組織和非政府組織的發(fā)展,實現(xiàn)社會個體存在形態(tài)的組織化,節(jié)省對接成本。⑩區(qū)域公共管理提供了公民個體及公民組織參與公共危機治理的制度平臺,實現(xiàn)了參與的順暢性和有序性,節(jié)約了政府與公民對接的交易成本。

結(jié)語

不可否認(rèn),剛性行政區(qū)劃基礎(chǔ)上的封閉式“行政區(qū)行政”模式與條塊經(jīng)濟管理體制緊密結(jié)合,成為政府治理的主流模式,由于在縱橫向政府層級取得較為充分的認(rèn)知和認(rèn)同,因而產(chǎn)生了強大的“協(xié)作”效應(yīng),降低了交易成本。然而,日益頻發(fā)的“脫域”公共危機使這種“切割式”的行政區(qū)行政模式暴露出明顯的缺陷,必須實現(xiàn)從“切割式”行政區(qū)行政模式向“網(wǎng)絡(luò)式”區(qū)域公共管理模式的轉(zhuǎn)型。當(dāng)然,系統(tǒng)制度變遷背后的復(fù)雜利益博弈使這種轉(zhuǎn)型難以一蹴而就,往往形成新舊制度特性交互存在的混合制度狀態(tài)。在無法對“行政區(qū)行政”做根本性調(diào)整的情況下,要打破“脫域”公共危機頻發(fā)與“失靈”治理模式的錯配,就必須首先重新梳理和篩選政府的價值觀體系,樹立“護生、可續(xù)、崇尚人類與自然雙雙安康的價值觀”○11。最后,面對“脫域”公共危機的治理失靈,“斷然”手段必不可少,“單一制”國家特有的自上而下的縱向權(quán)力“收放”調(diào)整可以短時間、高效率地實現(xiàn)對“脫域”公共危機的有效治理?！?2這就需要同時增強上層政府行政監(jiān)督的意愿和能力?！斑`背”根源于下層政府對上層政府行政監(jiān)督意愿和能力的低程度預(yù)期,這種預(yù)期主要源于下層政府的信息封鎖能力。因此,要打破“違背”的執(zhí)行困境,就必須消除下層政府對上層政府行政監(jiān)督意愿和能力的低程度預(yù)期,實現(xiàn)行政監(jiān)督的及時性和準(zhǔn)確性,且處罰力度必須增大。另外,要強化政府系統(tǒng)外的監(jiān)督,即強化市場主體、公民社會和新聞媒體的監(jiān)督。