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一、行政指導(dǎo)的歷史發(fā)展與現(xiàn)實意義

在世界范圍內(nèi)，自第二次世界大戰(zhàn)以來，行政指導(dǎo)越來越多地運用于市場經(jīng)濟國家的經(jīng)濟與行政管理。在日本、韓國、德國、法國、英國、美國等國家，行政指導(dǎo)已經(jīng)成為重要的行政管理方法。尤其是戰(zhàn)后日本的市場經(jīng)濟之所以取得很大成功并能持續(xù)較快增長，各方學(xué)者普遍認(rèn)為，政府科學(xué)的行政指導(dǎo)起到了關(guān)鍵性的作用。即便是基于自由主義治國理念的美國政府，在長期對日本的行政指導(dǎo)進行公開批評后，也開始自覺總結(jié)經(jīng)濟自由主義與國家干預(yù)主義的功過是非，逐漸改變初衷而采取了行政指導(dǎo)。在新中國建立以來的社會經(jīng)濟發(fā)展不同階段，行政指導(dǎo)在不同程度上與行政指令、行政命令等方式共同發(fā)揮作用。在我國進行社會主義改造與推進農(nóng)業(yè)合作化運動過程中，行政指導(dǎo)初露端倪，政府廣泛運用示范、鼓勵、幫助和教育訓(xùn)導(dǎo)的“誘導(dǎo)性政策”，以促進多種經(jīng)濟成分向公有制發(fā)展。在中國確立了計劃經(jīng)濟體制后，政府全面推行指令性計劃，行政管理較多地體現(xiàn)為行政命令，行政指導(dǎo)的功能與作用開始弱化。1978年以來，隨著政治體制改革和經(jīng)濟體制改革不斷發(fā)展，行政指導(dǎo)逐步獲得發(fā)展空間，在一些領(lǐng)域取代行政指令和行政命令，成為重要的行政管理手段。尤其是上世紀(jì)90年代以來，各個領(lǐng)域的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件關(guān)于指導(dǎo)、引導(dǎo)、支持、鼓勵、促進、建議、限制等行政指導(dǎo)性用語不斷增多。2008年4月17日，湖南省政府了《湖南省行政程序規(guī)定》，其中專設(shè)“行政指導(dǎo)”一節(jié)，對行政指導(dǎo)的有關(guān)問題進行了規(guī)定，這是行政機關(guān)對于行政指導(dǎo)的意義、作用的一次較為明確的肯定，是對于行政指導(dǎo)現(xiàn)狀的正確反映。值得注意的是，盡管行政指導(dǎo)的領(lǐng)域既包括經(jīng)濟領(lǐng)域也包括非經(jīng)濟領(lǐng)域，但從當(dāng)代社會經(jīng)濟發(fā)展過程來看，在經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)生重大變革的過程中，行政指導(dǎo)往往能夠起到更為明顯的積極作用，產(chǎn)生經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟整體發(fā)展的巨大推動力量。這是由于現(xiàn)代市場經(jīng)濟具有高效和民主兩個突出特點，而行政指導(dǎo)所具有的非強制性、高效性、靈活性、民主性等特質(zhì)恰恰契合了市場經(jīng)濟的這種特點。理清行政指導(dǎo)的一些基本理論，提高對行政指導(dǎo)的認(rèn)識，進一步推行行政指導(dǎo)，對于促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，有重要的現(xiàn)實意義。

（一）行政指導(dǎo)是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和發(fā)揚社會主義民主政治的必然要求

當(dāng)代行政法意義上的行政指導(dǎo)，一般而言，是指行政機關(guān)在其所管轄事務(wù)的范圍內(nèi)，運用非強制性手段，獲得行政相對人的同意或協(xié)助，引導(dǎo)其作出或不作出某種行為，以實現(xiàn)一定行政目的的行為。行政指導(dǎo)從不同角度可劃分為不同的類型。從行政指導(dǎo)行為的依據(jù)角度，可劃分為既有組織法依據(jù)、又有行為法依據(jù)的行政指導(dǎo)和僅有組織法依據(jù)、沒有行為法授權(quán)的指導(dǎo)；從抽象與具體的角度，可劃分為抽象性行政指導(dǎo)（一般通過行政法規(guī)、規(guī)章、政策、規(guī)范性文件等實現(xiàn)，如產(chǎn)業(yè)政策等）和具體性行政指導(dǎo)（行政主體依法對特定相對方所作的示范、建議、勸告、提倡、贊成、鼓勵、限制等）；從行政指導(dǎo)的功能角度，可劃分為助成性行政指導(dǎo)（指以幫助和促進相對人自身利益或事業(yè)的發(fā)展為目的，為相對人出主意、指方向的行政指導(dǎo)，如投資指導(dǎo)、行政鼓勵、行政資助、官方信息、導(dǎo)向性政策、指導(dǎo)性計劃等）、規(guī)制性行政指導(dǎo)（指對妨害公共秩序或公共利益的行為加以預(yù)防或抑制的行政指導(dǎo)，如提醒、警示、告誡等）和調(diào)整性行政指導(dǎo)（指以調(diào)整相互對立的當(dāng)事人之間的利害關(guān)系為目的的行政指導(dǎo)，如行政調(diào)解、勸告等）?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟是富有活力和效率的高效經(jīng)濟，同時又是富有平等和自由內(nèi)涵的民主經(jīng)濟。所謂高效經(jīng)濟，是指市場對資源進行基礎(chǔ)性配置的高效率?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟體制是迄今為止最有活力和效率的一種經(jīng)濟運行載體。所謂民主經(jīng)濟，是指在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下，市場是按照平等互利、等價交換的原則運行的；企業(yè)具有高度的自主性，在自由企業(yè)制度下運作，企業(yè)員工能夠不同程度地參與企業(yè)的管理活動，在一定程度上實現(xiàn)某些作為“社會人”所具有的全面自由發(fā)展的需求。而民主是具有自由和平等內(nèi)蘊的，因而具有這兩項內(nèi)蘊的現(xiàn)代市場經(jīng)濟又是一種具有較強民主性的經(jīng)濟形態(tài)。不言而喻，這種民主性經(jīng)濟必然要求靈活、民主的行政管理方式與之相配套?，F(xiàn)代政府在資訊、專業(yè)性、權(quán)威性、組織協(xié)調(diào)能力等諸多方面具有特殊優(yōu)勢，所以在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下不可能完全取消政府對經(jīng)濟和社會生活的干預(yù)，同時政府也不能完全憑借強制性手段進行粗暴的硬性干預(yù)。因此，行政指導(dǎo)作為非強制性的行政活動方式之一，就成為完善和豐富現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下行政管理方式的一種必然選擇。

（二）行政指導(dǎo)是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新行政管理方式和建設(shè)法治政府的客觀要求

在市場化取向的改革進程中，轉(zhuǎn)變政府職能、完善調(diào)控方式，將單一運用行政手段進行管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用經(jīng)濟、法律以及適當(dāng)?shù)男姓侄芜M行管理，這已成為人們的共識。隨著經(jīng)濟、政治、行政等方面改革的推進，指導(dǎo)性計劃、規(guī)劃、勸告、建議、協(xié)商等非強制性的行政活動方式，開始受到人們的重視，并在相關(guān)法律法規(guī)和政策中規(guī)定下來。人們?nèi)找嬲J(rèn)識到市場應(yīng)起基礎(chǔ)性的調(diào)節(jié)作用，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，將積極引導(dǎo)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)經(jīng)濟與社會發(fā)展作為重要職責(zé)，應(yīng)在市場失效時進行必要的干預(yù)。而且應(yīng)當(dāng)盡量運用一些非強制性的行政調(diào)控方式進行適度干預(yù)。在摒棄“指令行政”模式的基礎(chǔ)上，按社會主義市場經(jīng)濟和行政管理民主化的要求建構(gòu)起“指導(dǎo)行政”模式，這正是深化政治體制改革和行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的必然要求。事實表明，在深化社會主義市場經(jīng)濟體制的改革發(fā)展過程中，政府職能和行政管理方式必須進行相應(yīng)的調(diào)整和變革。正是在這樣的認(rèn)知下，國務(wù)院于2004年頒布實施的《全面推進依法行政實施綱要》提出了改革行政管理方式的要求，并首次在法規(guī)性文件的層面上使用了“行政指導(dǎo)”這一用語，并明確提出要充分發(fā)揮行政指導(dǎo)方式作用。因此，進一步增強政府對社會經(jīng)濟生活的指導(dǎo)和引導(dǎo)，積極采用非強制性行政手段以配合法律強制手段的運用，由指令性行政管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)性行政管理方式將是一種客觀要求。

（三）行政指導(dǎo)是履行行政管理職能，應(yīng)對國際金融危機及后危機時代有效行政管理的現(xiàn)實要求

國際金融危機在某種程度上來講，是市場這只“無形的手”調(diào)節(jié)失靈的表現(xiàn)。美國政府和經(jīng)濟學(xué)界、金融學(xué)界再一次對自由市場理論和參與經(jīng)濟活動中人的理性假設(shè)前提進行反思。一般經(jīng)濟學(xué)觀點認(rèn)為，市場調(diào)節(jié)具有自發(fā)性、盲目性和滯后性，由于其內(nèi)在功能性缺陷和外部條件缺陷可能出現(xiàn)“市場失靈”。而作為公共利益的代表者和維護者的政府有責(zé)任給予人們指導(dǎo)，以權(quán)威性的信息優(yōu)勢、專業(yè)知識優(yōu)勢給予宏觀的、全面的、預(yù)見性的幫助。而現(xiàn)實中，政府有時不僅不能補救市場的失靈，反而降低了社會效益，導(dǎo)致“政府失靈”。分析政府失靈的原因，重要原因之一在于政府干預(yù)手段的選擇不當(dāng)，要么行政命令和行政處罰等“硬手段”成為唯一的選擇，要么財政貨幣政策等經(jīng)濟手段力度過猛，或時滯過長。在這種情況下，行政指導(dǎo)較其他經(jīng)濟手段、法律手段和一般行政手段成為更加有效的治理市場失靈和自身失靈的手段。從這種意義上說，行政指導(dǎo)是應(yīng)對國際金融危機的現(xiàn)實要求。事實上，從各國所采取的措施來看，行政指導(dǎo)也已經(jīng)成為各個國家應(yīng)對國際金融危機的重要手段，如我國陸續(xù)出臺了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，就是很典型的行政指導(dǎo)行為。

二、工商行政管理機關(guān)推行行政指導(dǎo)的實踐

自2004年國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》實施以來，國家工商總局支持鼓勵地方工商機關(guān)積極探索改革行政管理方式，并總結(jié)各地經(jīng)驗，制定了《關(guān)于工商行政管理機關(guān)全面推進行政指導(dǎo)工作的意見》，對行政指導(dǎo)的基本原則、適用范圍和實施方式進行了統(tǒng)一規(guī)范，并將行政指導(dǎo)與行政許可、行政處罰、行政強制等行政管理方式統(tǒng)一于工商行政管理工作之中。工商部門推行的行政指導(dǎo)，是指工商行政管理機關(guān)在其所管轄事務(wù)的范圍內(nèi)，運用非強制性手段，獲得行政相對人的同意或協(xié)助，引導(dǎo)其作出或不作出某種行為，以實現(xiàn)規(guī)范市場主體及其行為、維護市場競爭秩序、保護消費者權(quán)益目的的行為。工商行政指導(dǎo)手段和方式包括：建議、勸告、說服、宣傳、輔導(dǎo)、調(diào)解、鼓勵、引導(dǎo)、獎勵、通告、信息公開、政策指導(dǎo)等。實踐中，與工商行政管理職能相應(yīng)，工商行政管理機關(guān)的行政指導(dǎo)呈現(xiàn)出具體行政指導(dǎo)多于抽象性行政指導(dǎo)、規(guī)制性行政指導(dǎo)與助成性行政指導(dǎo)并重的局面。在行政許可方面，推行登記事務(wù)助導(dǎo)制，幫助申請人了解登記條件和程序，解決相關(guān)問題，提供及時便捷的登記服務(wù)；在監(jiān)管執(zhí)法方面，推行執(zhí)法辦案疏導(dǎo)制，運用教育手段，讓行政相對人知曉法律規(guī)定，自覺自愿糾正違法行為；在規(guī)范秩序方面，推行規(guī)范經(jīng)營勸導(dǎo)制，對經(jīng)營者預(yù)警提示可能發(fā)生的違法行為，引導(dǎo)其建立健全規(guī)范化經(jīng)營管理制度；在服務(wù)發(fā)展方面，推行維權(quán)興企引導(dǎo)制，引導(dǎo)經(jīng)營者做大做強企業(yè)，提升維權(quán)能力和市場競爭力。綜合運用行政指導(dǎo)和行政處罰等多種手段，做到疏導(dǎo)與執(zhí)法相結(jié)合，教育與管理相結(jié)合，努力實現(xiàn)高效能的監(jiān)管，達(dá)到高質(zhì)量的服務(wù)。通過運用建議、輔導(dǎo)、提醒、規(guī)勸、示范、公示等非強制性手段，引導(dǎo)行政相對人自覺、自愿遵法守法，促進了工商行政管理機關(guān)從剛性監(jiān)管向剛?cè)嵯酀?、從管理型向服?wù)型轉(zhuǎn)變，促進了經(jīng)濟社會的發(fā)展和和諧執(zhí)法環(huán)境的形成，促進了工商職能作用的發(fā)揮和監(jiān)管水平的提高。受到了各類市場主體和監(jiān)管服務(wù)對象的歡迎與好評，獲得了各級黨委政府、社會群眾等多方面的廣泛關(guān)注和積極評價。在2010年國務(wù)院召開的全國依法行政工作會議上，國家工商總局介紹了行政指導(dǎo)工作經(jīng)驗?；仡櫣ど滔到y(tǒng)推行行政指導(dǎo)的過程，可以看出，工商行政管理機關(guān)推行行政指導(dǎo)的最初動力來源于國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》所提出的改革行政管理方式，充分發(fā)揮行政指導(dǎo)方式作用的要求。在推行的過程中，逐漸融入了建設(shè)服務(wù)型政府、法治政府、建設(shè)服務(wù)型工商、法治工商的理念，并與國家工商總局提出的努力做到監(jiān)管與發(fā)展、監(jiān)管與服務(wù)、監(jiān)管與消費維權(quán)、監(jiān)管與執(zhí)法相統(tǒng)一的要求進行了有機地結(jié)合。為堅決落實中央應(yīng)對國際金融危機、保增長擴內(nèi)需調(diào)結(jié)構(gòu)的政策措施，工商行政管理機關(guān)著力加強助成性行政指導(dǎo)，積極支持各類市場主體健康發(fā)展、服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、促進就業(yè)再就業(yè)，以積極促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展?？梢哉f，行政指導(dǎo)作為一種兼具高效與民主的行政管理手段，通過其非強制的、靈活的多種形式實現(xiàn)了多種功能，體現(xiàn)了其獨特的制度價值。

三、推行行政指導(dǎo)遇到的問題

正如所有行政管理手段一樣，行政指導(dǎo)一方面具有許多特點和特殊功用；另一方面其自身也存在一些不可忽視的、可能產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)的缺陷。另外，由于行政指導(dǎo)還是一個未被普遍認(rèn)知的概念，更由于行政指導(dǎo)制度還不夠成熟和完善，在實際操作中行政指導(dǎo)的負(fù)面效應(yīng)可能會進一步放大。綜合理論與實踐中的各種情況，行政指導(dǎo)存在以下幾個主要問題：

（一）界限不夠清晰

由于行政指導(dǎo)是政府職能轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的一類積極行政管理方式，具有多樣性、廣泛性、靈活性、特定條件下對于相關(guān)行為（例如行政處罰行為）的替代性、前置性等諸多特點，加之目前人們對于行政指導(dǎo)行為的研究和知曉程度不夠，因此它與行政主體的其他行為方式的區(qū)分界限尚不十分清晰。因而可能出現(xiàn)兩種不正確的傾向：一種是行政管理者不確定將作出的行為是否屬于行政指導(dǎo)，從而怠于作出其應(yīng)當(dāng)作出的行政指導(dǎo)；另一種是行政管理者將行政指導(dǎo)擴大化，用行政指導(dǎo)取代其他行政管理方式（如行政處罰行為），或?qū)⑺姓疄樯鐣娝峁┑姆?wù)行為均當(dāng)作行政指導(dǎo)。

（二）程序不夠完善

盡管行政指導(dǎo)行為具有且需要保持及時靈活的特點，不宜設(shè)定過多過繁的程序規(guī)范捆住行政指導(dǎo)者的手腳，但基本的程序約束是行政指導(dǎo)法治化的內(nèi)在要求。我國許多法律、法規(guī)和規(guī)章都對行政指導(dǎo)有所規(guī)定，但缺乏具體明確的程序保障，可操作性不強。

（三）指導(dǎo)者素質(zhì)能力有待提高

行政指導(dǎo)是深刻的行政管理理念變革和制度創(chuàng)新。行政指導(dǎo)必須通過行政機關(guān)工作人員來實施。這就對行政指導(dǎo)人員的素質(zhì)和能力提出了很高的要求。一方面，人們習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令、強制式的管理方式，對行政指導(dǎo)還不熟悉、不適應(yīng)甚至排斥；另一方面，人的理性能力的有限性、動機的純正性、各地實施行政指導(dǎo)條件的差異性，都使行政指導(dǎo)過程中的偏差和問題在所難免。因此，推行行政指導(dǎo)，對行政指導(dǎo)人員的教育、培訓(xùn)、管理尤顯重要。

（四）監(jiān)督力度不足

由于行政指導(dǎo)行為具有公權(quán)力背景，而且還可能存在主觀專斷、公權(quán)私用、不正當(dāng)考慮等情形，具有造成公民合法權(quán)利傷害和損害政府形象的可能性，因而必須予以有效的監(jiān)督制約。但由于認(rèn)識、體制、經(jīng)驗等方面原因，現(xiàn)在對于行政指導(dǎo)的監(jiān)督機制尚不完善，應(yīng)從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個方面加大對行政指導(dǎo)行為的監(jiān)督制約。

四、解決問題的思考與建議

解決行政指導(dǎo)的現(xiàn)實需求與我國行政指導(dǎo)尚不完善之間的矛盾，應(yīng)當(dāng)從我國實際出發(fā)，加強行政指導(dǎo)的理論研究，強化行政指導(dǎo)的制度建設(shè)，培育正確的行政指導(dǎo)觀念，實現(xiàn)行政指導(dǎo)行為的法治化。

（一）推動行政指導(dǎo)的理論研究

盡管在行政管理實踐中，行政指導(dǎo)已經(jīng)被廣泛運用，并取得了明顯成效，但從客觀上講，關(guān)于行政指導(dǎo)的理論研究明顯落后于實踐，存在很大的理論研究空間。行政指導(dǎo)的概念、特征、權(quán)力來源、范圍、程序、責(zé)任劃分、救濟途徑等問題需要認(rèn)真加以研究解決。

（二）加強行政指導(dǎo)的制度建設(shè)

制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。應(yīng)當(dāng)對行政管理中的行政指導(dǎo)實踐進行總結(jié)，將其中科學(xué)的、切實可行的做法進行抽象、提煉，上升到制度層面。既要注重建立關(guān)于行政指導(dǎo)的主體、權(quán)限、程序、監(jiān)督等一般性的制度，也可以針對行政指導(dǎo)的不同形式建立與之相應(yīng)的具體制度。制度化是行政指導(dǎo)法治化的關(guān)鍵所在。

（三）開展行政指導(dǎo)的觀念培育

現(xiàn)實中，行政指導(dǎo)作用發(fā)揮的制約因素是多方面的，除制度缺失等客觀原因外，行政指導(dǎo)者與被指導(dǎo)者對于行政指導(dǎo)所持態(tài)度的偏差也是一個尤為突出的主觀因素。行政指導(dǎo)的一個重要特點體現(xiàn)為行政管理主體與行政管理相對人的配合與互動。行政指導(dǎo)的任何一方對于行政指導(dǎo)的認(rèn)識誤差都將導(dǎo)致行政指導(dǎo)的目的無法實現(xiàn)。對于行政管理機關(guān)而言，這種認(rèn)識的誤差突出表現(xiàn)為傳統(tǒng)權(quán)力意識固化所導(dǎo)致的對行政指導(dǎo)的輕視，同時也可能表現(xiàn)為出于多種目的而導(dǎo)致將行政指導(dǎo)擴大化。對于行政管理相對人而言，這種認(rèn)識的誤差突出表現(xiàn)為由于歷史原因形成的權(quán)利觀念淡漠所造成的對行政指導(dǎo)的忽視。因此，就政府法制機構(gòu)而言，注重開展行政指導(dǎo)的觀念培育工作，加強對行政管理人員的教育培訓(xùn)，加大面向社會公眾的宣傳普及，具有重要意義。