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【論文關(guān)鍵詞】農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革管理體制

【論文摘要】文章分析認(rèn)為在新一輪農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革中依然存在產(chǎn)權(quán)難以明晰、法人治理結(jié)構(gòu)不完善等問題；改革后的農(nóng)村信用社管理體制很有可能會(huì)產(chǎn)生多頭監(jiān)管、地方政府行政干預(yù)、省聯(lián)社管理范圍過寬等問題。

一、對(duì)新一輪農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)改革的分析

1、產(chǎn)權(quán)依然難以明晰

新一輪農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)改革有兩大任務(wù)：一是明晰產(chǎn)權(quán)；二是在此基礎(chǔ)上建立委托機(jī)制，形成完善的法人治理結(jié)構(gòu)。明晰產(chǎn)權(quán)工作分為兩個(gè)步驟進(jìn)行，即在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上明晰現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)和在增資擴(kuò)股基礎(chǔ)上構(gòu)建新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。上文已經(jīng)說明農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)框架已經(jīng)演化為股金制度和公積金制度結(jié)合的復(fù)合產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，集體歷年積累所形成的產(chǎn)權(quán)已變得十分模糊。從政策和操作角度講，明晰農(nóng)村信用社歷年積累的產(chǎn)權(quán)，存在著許多一時(shí)無法解決的難題，因此，本輪農(nóng)村信用社改革，均以增資擴(kuò)股為改革的第一步。改革先行的8個(gè)省市，增資擴(kuò)股工作總體進(jìn)展順利，股東來源非常廣泛，包括農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)工商企業(yè)職工、私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶、農(nóng)村信用社職工、鄉(xiāng)村干部等，而且戶均股金有了較大提高，形成了股權(quán)相對(duì)集中的格局，股東參與民主管理的積極性有所提高，然而在增資擴(kuò)股中也出現(xiàn)了如下問題。

第一，資本金虛擬化。為了激勵(lì)農(nóng)村信用社進(jìn)行股權(quán)改革，人民銀行設(shè)計(jì)了專項(xiàng)票據(jù)有條件兌付的資金支持政策，具體內(nèi)容為人民銀行按2002年底實(shí)際資不抵債數(shù)額的50％，發(fā)行專項(xiàng)中央銀行票據(jù)，用于置換農(nóng)村信用社的不良貸款，票據(jù)期限兩年，按不低于準(zhǔn)備金存款利率按年付息。票據(jù)不能流通、轉(zhuǎn)讓和抵押，可有條件提前兌付，兌付標(biāo)準(zhǔn)為：“產(chǎn)權(quán)明晰，資本金到位，法人治理結(jié)構(gòu)完善”，即當(dāng)農(nóng)村信用社的資本充足率達(dá)到0時(shí)，中央銀行可以對(duì)其發(fā)行專項(xiàng)票據(jù)，兩年后如果資本充足率提高到2％，公司治理和不良資產(chǎn)消化達(dá)到相應(yīng)指標(biāo)，中央銀行可以將票據(jù)兌現(xiàn)成現(xiàn)金。

為了最大程度的獲得中央銀行資金，地方政府必須在短期內(nèi)對(duì)農(nóng)村信用社進(jìn)行快速的增資擴(kuò)股，一來可以快速提高資本充足率；二來資本金增加便可多發(fā)放貸款，進(jìn)而降低資產(chǎn)不良率。為了迅速增資擴(kuò)股，一些地方政府利用行政權(quán)利硬性攤派，許多農(nóng)村信用社從理事長(zhǎng)、主任到普通員工甚至臨時(shí)工都有必須達(dá)到的大小不等的擴(kuò)股指標(biāo)。更有一些地方政府采取存款化股金、貸款化股金和股金存款化等辦法虛增農(nóng)村信用社的股本資金。存款化股金，是農(nóng)村信用社直接將儲(chǔ)戶存款轉(zhuǎn)化到股金賬戶上，待股金結(jié)算后，再劃回存款賬戶，實(shí)際上并未發(fā)生真實(shí)的資金轉(zhuǎn)移，只是賬面操作手段而已。貸款化股金，是農(nóng)村信用社與客戶勾結(jié)，給客戶貸款，客戶再將獲得的貸款入股農(nóng)村信用社，或是以入股作為貸款的先決條件。股金存款化是指農(nóng)村信用社給予入股股東各種優(yōu)厚的條件，承諾農(nóng)村信用社不論是否有盈余，均按入股金額的一定比例進(jìn)行分紅；通過對(duì)入股者進(jìn)行回扣規(guī)避農(nóng)村信用社的股金不能退股的規(guī)定；對(duì)內(nèi)部人提供信貸優(yōu)惠和利率優(yōu)惠等。

農(nóng)村信用社改革的目的是建立高效的運(yùn)作機(jī)制，然而地方政府主導(dǎo)的農(nóng)村信用社改革中的資本金虛擬化行為，卻偏離了這一改革目標(biāo)，而只是為了獲得中央銀行的注資，因此農(nóng)村信用社舊有的機(jī)制和模式不可能得到根本的轉(zhuǎn)變。

第二，股權(quán)分散化依然存在。雖然大多數(shù)農(nóng)村信用社在明晰產(chǎn)權(quán)過程中采取了先清退后增資擴(kuò)股的辦法，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)構(gòu)成上的較大程度的集中，徹底改變了20世紀(jì)50年代“一戶一股”的產(chǎn)權(quán)分散狀況，但是仍然較為分散。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部地區(qū)的工商企業(yè)偏少，農(nóng)村信用社增資擴(kuò)股主要依靠農(nóng)民和農(nóng)村信用社職工，況且農(nóng)村中真正富裕的農(nóng)民并不太多，導(dǎo)致農(nóng)村信用社股份金額偏少，股權(quán)分散。有數(shù)據(jù)表明，第一批試點(diǎn)省份的股東人數(shù)達(dá)到2.78萬人，股本金為13090萬元，每個(gè)股東平均注資4692元；第二批試點(diǎn)省份的股東人數(shù)為1.9萬人，股本金1159萬元，每個(gè)股東平均注資601元。據(jù)調(diào)查了解，由于股權(quán)結(jié)構(gòu)過于分散，出于時(shí)間、能力、精力和成本等因素的考慮，絕大部分股東對(duì)農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)狀況的監(jiān)督管理意識(shí)不強(qiáng)，法人治理結(jié)構(gòu)難以有效改善。

第三，存在“大戶”入股現(xiàn)象。雖然大股東的存在有可能會(huì)減少所有者——管理者問題，但是大股東在農(nóng)村信用社借貸政策的制定方面有發(fā)言權(quán)，而且可能存在為自己的或者有關(guān)聯(lián)的企業(yè)獲取利益的機(jī)會(huì)主義行為，使農(nóng)村信用社無法顧及普通農(nóng)戶的貸款需求，影響農(nóng)村信用社支農(nóng)功能的發(fā)揮。因此中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)在《農(nóng)村信用社以縣（市）為單位統(tǒng)一法人工作的指導(dǎo)意見》中，對(duì)投資股規(guī)定了單個(gè)自然人投資和單個(gè)法人投資的最高比例。但是在農(nóng)村信用社增資擴(kuò)股的實(shí)踐中，存在著某些自然人同時(shí)又是企業(yè)法人，既以企業(yè)名義投了法人股，又以個(gè)人名義投了自然人股，二者合計(jì)入股金額較大。我國(guó)農(nóng)村宗族勢(shì)力較大，在某些地區(qū)出現(xiàn)了本宗族聯(lián)合起來大范圍入股中小農(nóng)村信用社，達(dá)到操作農(nóng)村信用社的目的。

2、法人治理結(jié)構(gòu)還不完善

當(dāng)前，農(nóng)村信用社體制采取基層農(nóng)村信用社向縣（市）聯(lián)社入股，縣（市）聯(lián)社向省聯(lián)社的入股結(jié)構(gòu)模式，從股本結(jié)構(gòu)看，基層信用社應(yīng)該擁有對(duì)縣（市）聯(lián)社、縣（市）聯(lián)社應(yīng)該具有對(duì)省聯(lián)社的控制權(quán)。理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)應(yīng)該由各級(jí)股東代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生，理事會(huì)聘任信用社主任。但是由于農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)還不夠明晰，存在上述問題，因此一人一票的民主管理在實(shí)踐上往往無法操作。考慮到股東代表以及理事會(huì)提名產(chǎn)生過程中的公正性和有效性，實(shí)際操作過程中往往借助更高層次的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)來考察，這就賦予了行業(yè)管理的必要性。于是在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了行政式的人事任命體制，即農(nóng)村信用社主任產(chǎn)生模式是由聯(lián)社提名，經(jīng)基層信用社理事會(huì)表決通過后任命；聯(lián)社主任的任命需要經(jīng)過上級(jí)管理部門同意。這意味著上級(jí)聯(lián)社已經(jīng)演變?yōu)橄录?jí)聯(lián)社或基層信用社的上級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)，下級(jí)聯(lián)社或基層信用社的獨(dú)立法人地位得不到很好的體現(xiàn)，法人治理結(jié)構(gòu)的完善運(yùn)行自然無從談起。

二、對(duì)新一輪農(nóng)村信用社管理體制改革的分析

2003年銀監(jiān)會(huì)成立后，出臺(tái)了《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，在試點(diǎn)省份對(duì)農(nóng)村信用社管理體制進(jìn)行了重新界定，明確將管理和監(jiān)管職責(zé)分開，國(guó)家銀行監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（人民銀行和銀監(jiān)會(huì)）依法實(shí)施對(duì)農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，管理權(quán)交由省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)。試點(diǎn)各省為有效實(shí)施對(duì)農(nóng)村信用社的管理，可成立省級(jí)聯(lián)社或其他形式的省級(jí)管理機(jī)構(gòu)，在省級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，具體承擔(dān)對(duì)轄內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能，但“不得把信用社的管理權(quán)下放給地（市）和縣鄉(xiāng)政府”。在農(nóng)村信用社省級(jí)管理組織模式的選擇上，各地可以根據(jù)實(shí)際情況選擇省級(jí)聯(lián)社、管理局或協(xié)會(huì)等多種形式，但到目前為止，絕大多數(shù)?。▍^(qū)、市）都選擇了省級(jí)聯(lián)社的模式?？梢灶A(yù)見，我國(guó)農(nóng)村信用社體系在本輪改革完成以后，將在全國(guó)范圍內(nèi)基本上形成一種由各省聯(lián)社控制的格局。根據(jù)規(guī)定，省聯(lián)社是由所在省（自治區(qū)、直轄市）內(nèi)的農(nóng)村信用合作社市（地）聯(lián)合社、縣（市、區(qū)）聯(lián)合社、縣（市、區(qū)）農(nóng)村信用合作聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行自愿入股組成，實(shí)行民主管理，主要履行行業(yè)自律管理和服務(wù)職能，具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的地方性金融機(jī)構(gòu)。

農(nóng)村信用社是地方性金融機(jī)構(gòu)，服務(wù)的目標(biāo)是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央政府將農(nóng)村信用社的管理權(quán)下放給省級(jí)政府，可以激勵(lì)地方政府對(duì)農(nóng)村信用社的管理和支持。在成立省聯(lián)社以前，農(nóng)村信用社體系采取基層信用社和縣級(jí)聯(lián)社二級(jí)法人體制，沒有更高層次的聯(lián)合。單個(gè)農(nóng)村信用社乃至縣聯(lián)社勢(shì)單力薄，各自為政，金融服務(wù)水平低，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力差，一旦一個(gè)信用社出現(xiàn)支付危機(jī)，極容易使支付風(fēng)險(xiǎn)迅速蔓延。設(shè)立省級(jí)行業(yè)管理組織，有助于改變農(nóng)村信用社分散、單一、落后的群體狀況，為農(nóng)村信用社提供更為有效的管理和服務(wù)，有利于發(fā)揮行業(yè)整體優(yōu)勢(shì)，提高農(nóng)村信用社抗御風(fēng)險(xiǎn)的能力，提高農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)管理和服務(wù)水平。但是對(duì)于地方政府普遍選擇的省信用聯(lián)社管理模式是否是切實(shí)有效的改革模式，還有待商榷，改革后的農(nóng)村信用社管理體制很有可能會(huì)產(chǎn)生以下問題。

第一，多頭監(jiān)管。本輪改革將農(nóng)村信用社的管理權(quán)下放給省級(jí)政府以后，農(nóng)村信用社將面臨人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和省級(jí)人民政府的多重領(lǐng)導(dǎo)。雖然在《關(guān)于明確對(duì)農(nóng)村信用社監(jiān)督管理職責(zé)分工的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)［2004］48號(hào)）中對(duì)各級(jí)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)行了明確分工，但在實(shí)際工作中，由于監(jiān)管信息不對(duì)稱，同時(shí)各監(jiān)管部門之間又缺乏及時(shí)有效的溝通協(xié)調(diào)，重復(fù)監(jiān)管、越位監(jiān)管和監(jiān)管真空現(xiàn)象在所難免，各級(jí)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間的矛盾也將不可避免，影響監(jiān)管效果。銀監(jiān)會(huì)對(duì)農(nóng)村信用社的監(jiān)管是法人風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，省政府對(duì)農(nóng)村信用社管理的是人財(cái)物和經(jīng)營(yíng)行為，而政府又不是銀監(jiān)部門的監(jiān)管對(duì)象，因此當(dāng)省政府和銀監(jiān)會(huì)對(duì)農(nóng)村信用社的具體監(jiān)管問題產(chǎn)生分歧時(shí)，農(nóng)村信用社必然會(huì)更多的聽命于省政府。例如當(dāng)銀監(jiān)部門對(duì)農(nóng)村信用社部分信貸資金投向、大額貸款投放，以及一些違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)管和查處時(shí)，農(nóng)村信用社可能用政府的文件、指示來說明和對(duì)抗，這樣很容易抵消監(jiān)管的作用。

第二，地方政府行政干預(yù)?！渡罨r(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》中對(duì)本輪改革提出了明確要求：“省級(jí)人民政府應(yīng)堅(jiān)持政企分開的原則，對(duì)農(nóng)村信用社依法管理，不干預(yù)農(nóng)村信用社的具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不把對(duì)農(nóng)村信用社的管理權(quán)下放給地（市）和縣、鄉(xiāng)政府?！彪m然有以上規(guī)定，但在具體工作實(shí)踐中，地方政府對(duì)農(nóng)村信用社的行政干預(yù)是很難避免的。處于經(jīng)濟(jì)體制改革過渡時(shí)期的地方政府，可以定位于“準(zhǔn)市場(chǎng)主體”，為了滿足本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政績(jī)工程建設(shè)、本級(jí)財(cái)政支出和官員在職消費(fèi)的需要，地方政府總是希望能以各種方式掌握規(guī)模盡可能大的資源。在地方財(cái)政緊張而又得不到根本好轉(zhuǎn)的情況下，地方政府在業(yè)績(jī)考核面前可能會(huì)加大對(duì)地方金融的干預(yù)，要求其信貸投向符合地方政府偏好的項(xiàng)目和工程之中。20世紀(jì)90年代中期，地方政府就曾通過控制并利用農(nóng)村合作基金會(huì)的資源，啟動(dòng)了新一輪的農(nóng)村工業(yè)化進(jìn)程，建立開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)，并使得農(nóng)村合作基金會(huì)的金融資源配置嚴(yán)重不合理，最終導(dǎo)致農(nóng)村合作基金會(huì)被清理整頓。在本輪改革方案中，要求地方政府承擔(dān)起幫助信用社清收舊貸、打擊逃廢債、處置金融風(fēng)險(xiǎn)等方面的責(zé)任，地方政府將更有充足理由插手農(nóng)村信用社的具體業(yè)務(wù)。況且到目前為止，對(duì)地方政府是否干預(yù)了農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)并沒有統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)過度干預(yù)農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)造成金融風(fēng)險(xiǎn)的政府也沒有相應(yīng)的處理措施。因此，對(duì)“不干預(yù)農(nóng)村信用社的具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”這種軟約束的倡導(dǎo)式的規(guī)定，將很難排除剛性的行政干預(yù)。這種行政干預(yù)直接表現(xiàn)在農(nóng)村信用社系統(tǒng)高級(jí)管理人員的選拔和任用上，省政府直接向省聯(lián)社派遣理事長(zhǎng)；在內(nèi)部治理上省聯(lián)社黨委以黨管干部原則代替理事會(huì)的權(quán)限；下級(jí)聯(lián)社的理事長(zhǎng)和主任的配備主要由上級(jí)聯(lián)社決定。

第三，省聯(lián)社管理范圍過寬。在地（市）級(jí)不再設(shè)立聯(lián)社或其他形式的獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)的情況下，由省級(jí)聯(lián)社對(duì)縣級(jí)聯(lián)社直接實(shí)行行業(yè)管理。由于全省的縣級(jí)法人信用社眾多，有的省份多達(dá)一兩百家，在省級(jí)聯(lián)社管理人員有限的情況下，省聯(lián)社管理范圍過寬，會(huì)強(qiáng)化省聯(lián)社與縣聯(lián)社之間業(yè)已存在的信息不對(duì)稱。在事實(shí)上把長(zhǎng)期存在的中央政府對(duì)農(nóng)村信用社的隱性擔(dān)保轉(zhuǎn)移成省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村信用社的隱性擔(dān)保后，由于信息不對(duì)稱，省聯(lián)社必然會(huì)不斷強(qiáng)化對(duì)縣聯(lián)社的控制，這樣一方面會(huì)扼殺縣聯(lián)社根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕鹑谛枰M(jìn)行金融創(chuàng)新的能力，另一方面當(dāng)出現(xiàn)問題時(shí)，省聯(lián)社和縣聯(lián)社之間難免相互推諉，形成最終無人負(fù)責(zé)的局面，在基層信用社還有可能產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。

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