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一、民族地區(qū)行政生態(tài)環(huán)境與政府績效管理制度設(shè)計

任何有機體都存在于一定的生態(tài)環(huán)境中，并從生態(tài)環(huán)境中獲取其生存與發(fā)展所必須的生活資源和活動空間。有機體只有適應環(huán)境的要求，對環(huán)境的刺激信息做出準確反應，才能在環(huán)境中生存并獲得發(fā)展。由于民族地區(qū)政府績效管理面臨的特殊的行政生態(tài)環(huán)境，催生出了政府績效管理差異化制度安排的現(xiàn)實需求。

（一）民族區(qū)域自治制度與政府績效管理制度設(shè)計

中國共產(chǎn)黨成立后，把馬克思主義關(guān)于民族問題的理論創(chuàng)造性地運用于解決中國民族問題的實踐中，在科學認識中國民族問題現(xiàn)實狀況的基礎(chǔ)上，提出并實踐了民族區(qū)域自治制度并作為一項國家基本政治制度，以此作為解決中國民族問題、處理民族關(guān)系和制定民族政策的基本原則和制度依據(jù)。因此，民族區(qū)域自治制度成為民族地區(qū)差異化政府績效管理制度設(shè)計的制度基礎(chǔ)。

1.為實施差異化政府績效管理提供了制度

依據(jù)中國的民族區(qū)域自治是區(qū)域自治與民族自治的結(jié)合，是各少數(shù)民族在維護祖國統(tǒng)一和民族團結(jié)的前提下，對本民族和本地方事務的自治。根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，在少數(shù)民族聚居區(qū)設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)力，這是我國民族區(qū)域自治制度的核心內(nèi)容。國家以憲法和民族區(qū)域自治法的形式授予了民族自治地方諸多自治權(quán)力，涉及政治、行政管理、經(jīng)濟、文化等方面，按照民族地區(qū)實際管理本民族、本地方內(nèi)部事務。其自治權(quán)力包括：第一，制定自治條例和單行條例；第二，變通執(zhí)行權(quán)；第三，采取特殊政策和靈活措施促進本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展等。正是由于《民族區(qū)域自治法》規(guī)定了民族自治機關(guān)在不違背相關(guān)法律的原則下，可以根據(jù)本民族區(qū)域?qū)嶋H有權(quán)采取特殊政策和靈活措施促進本地區(qū)社會加速發(fā)展。因此，民族地區(qū)自治機關(guān)根據(jù)民族地區(qū)特殊的社會生態(tài)環(huán)境，在實施政府績效管理時有權(quán)選擇有所區(qū)別的政策措施和靈活做法，使得政府績效管理制度更加有效，更好地解決民族地區(qū)政府管理中的“績效失靈”。

2.差異化政府績效管理

有利于完善民族區(qū)域自治制度作為自治機關(guān)，自治地方政府承擔著民族地區(qū)絕大部分經(jīng)濟社會管理事務。因此，民族自治地方政府的行政能力和運作狀態(tài)是民族區(qū)域自治制度能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵。民族自治地方政府在歷次政府機構(gòu)改革中大都處于被動服從狀態(tài)，缺乏主動創(chuàng)新和民族地方特色。而差異化政府績效管理有利于民族自治地方政府結(jié)合自身存在的特殊問題有針對性的進行制度創(chuàng)新和機構(gòu)改革，有利于提升民族自治地方政府的行政能力、改善其運行狀態(tài)，有利于完善民族區(qū)域自治制度。

（二）民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況與政府績效管理制度設(shè)計

一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況既是實施政府績效治理的結(jié)果，同時又是政府績效治理的深層環(huán)境和影響因素。一方面，經(jīng)濟發(fā)展為政府績效管理的實施提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，另一方面，在構(gòu)建政府績效管理指標體系時要適應不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展狀況。因此，由于民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況的不同需要差異化的政府績效管理制度設(shè)計，適合的政府績效管理體系反過來又能夠推動民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況體現(xiàn)為兩個方面的特征，即發(fā)展與差距并存。發(fā)展是指由于民族地區(qū)在國家大力扶持和各族人民共同努力下取得了經(jīng)濟社會發(fā)展的明顯改善，逐步縮小了民族地區(qū)與其他地區(qū)的發(fā)展差距。從2014年全國民族經(jīng)濟工作暨民族地區(qū)經(jīng)濟形勢分析會議通報獲知，“2013年民族地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達到64772億元，比上年增長10.6%。地方財政收支穩(wěn)步增長。2013年，民族地區(qū)公共財政預算收入完成8435億元，同比增長13.1%；公共財政預算支出20639億元，同比增長12.2%。固定資產(chǎn)投資較快增長。2013年，民族地區(qū)規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資55282億元，增長23.8%。農(nóng)業(yè)加快發(fā)展，糧食實現(xiàn)豐收。2013年，民族地區(qū)糧食總產(chǎn)量達到9098萬噸，同比增長4.7%。市場銷售和對外貿(mào)易穩(wěn)步增長。2013年，民族地區(qū)社會消費品零售總額20134億元，增長16%。2013年，民族地區(qū)全年進出口總額達到1144.5億美元，比上年增長14.0%”。差距是指民族地區(qū)與非民族地區(qū)的發(fā)展差距以及民族地區(qū)城市與農(nóng)村牧區(qū)之間的差距。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2012）》數(shù)據(jù)，近十年民族自治地方地區(qū)生產(chǎn)總值平均增長速度達到12%左右，但與全國平均水平相比有較大差距。以2010年為例，全國人均生產(chǎn)總值平均為29992元，而民族自治地方為22061元，差距較大。民族自治地方農(nóng)村貧困人口占同期全國農(nóng)村貧困人口的比重分別為44.5%、52.2%、52.5%、54.3%、53.5%和54.6%。從民族地區(qū)城鄉(xiāng)差距來看，該地區(qū)是全國城鄉(xiāng)差距最大的地區(qū)。從民族地區(qū)的城鄉(xiāng)差距變化看，從1990年到2005年，整體呈現(xiàn)出差距不斷擴大的趨勢；從2005年到2012年，城鄉(xiāng)差距雖然呈現(xiàn)出逐漸縮小的趨勢。由于民族自治地方政府面臨的特殊的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，要求民族自治地方政府在實施政府績效管理時應結(jié)合民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況，才能夠通過績效管理這樣一種管理工具提升行政效率，進而改變民族自治地方落后面貌，推動民族地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

（三）民族地區(qū)社會文化環(huán)境與政府績效管理制度設(shè)計

文化環(huán)境是意識形態(tài)、道德倫理、價值觀念、社會心理、教育、科技、文學藝術(shù)等要素的綜合反映。文化因素屬于社會上層建筑范疇，由社會經(jīng)濟基礎(chǔ)決定。但文化的某些因素作為社會意識形態(tài)又具有歷史沉淀的特性，使得文化因素可以在某種程度上超越物質(zhì)經(jīng)濟時代，從而對經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑產(chǎn)生影響。世界各國歷史發(fā)展呈現(xiàn)出不同特點，由此形成了不同的文化傳統(tǒng)，造成了各國公共管理制度、觀念和方式的不同。美國歷史上不存在君主專制的統(tǒng)治形式，所以在開國之初便確立了分權(quán)制衡體制和地方主義、分權(quán)管理的特色，而中國經(jīng)歷了漫長封建社會歷史，組織體制、傳統(tǒng)社會文化等方面的歷史傳承給現(xiàn)代公共管理打上了深深的烙印，使得人治、官僚主義、權(quán)力本位等現(xiàn)象在公共管理領(lǐng)域中屢見不鮮。由此可見，文化因素與公共管理密切相關(guān)，對公共管理體制、人員、職能、行為等產(chǎn)生廣泛而深遠的影響。中國是一個多民族國家，民族地區(qū)是少數(shù)民族成員世代繁衍生息的區(qū)域，其社會文化環(huán)境呈現(xiàn)出以下幾個方面的特點：第一，民族地區(qū)文化呈現(xiàn)多元性。由于中國民族眾多而且各民族歷史進程各異，在現(xiàn)實中其分布又呈現(xiàn)出“大雜居、小聚居”的特點，造成中國民族文化呈現(xiàn)出多元共存而又層次不齊且相互交融的特點。這種文化上的差異與交融使得民族聚居區(qū)內(nèi)各民族在價值觀、創(chuàng)業(yè)精神、市場意識、應變能力和革新意識等方面存在著較大差異，為民族地區(qū)的發(fā)展增添了很多復雜因素。第二，一些相對保守的文化觀念阻礙著先進管理理念的引進。有些傳統(tǒng)觀念，如原始的平均主義思想、重農(nóng)牧輕工商的思想、競爭意識淡薄等等，都在不同程度地制約著先進管理理念的形成和發(fā)展。第三，民族地區(qū)教育科技落后。從總體上看，民族地區(qū)的教育發(fā)展水平在教育綜合指數(shù)、適齡兒童入學率、人均教育經(jīng)費、平均受教育年限等方面明顯低于全國平均水平，文盲率較高。在科技方面，民族地區(qū)科技人員數(shù)量、科研機構(gòu)數(shù)量、R&D投入、有效專利等數(shù)量很少，科研水平明顯落后于全國平均水平。民族地區(qū)社會文化環(huán)境機遇與障礙并存，利用文化因素促進社會進步和發(fā)展并不是一件非常容易的事。因此，民族地區(qū)社會文化的多元性與差異，要求民族地區(qū)政府在推進政府績效管理時，必須深入研究民族文化，有必要設(shè)計適合于民族地區(qū)的政府績效管理制度。

二、民族地區(qū)政府績效管理制度的構(gòu)建

民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟和社會文化環(huán)境與非民族地區(qū)相比，表現(xiàn)出一定的特殊性，正是這種特殊性在推動實施政府績效管理時需要差異化的制度設(shè)計；另一方面，民族地區(qū)特殊的社會生態(tài)環(huán)境，為政府績效管理差異化制度設(shè)計提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。這里需要說明的是，差異化的制度設(shè)計并不是拋開國家統(tǒng)一部署和要求專門為民族地區(qū)設(shè)計一套單獨政府績效管理制度，而是既要考慮政府績效績效管理的一般性，同時要兼顧到民族地區(qū)政府績效管理實踐的特殊性。對于那些一般性問題要通過國家政府績效管理的頂層制度設(shè)計來完善，對于民族地區(qū)政府績效管理實踐中存在的問題，需要在國家統(tǒng)一制度安排基礎(chǔ)上，依據(jù)民族地區(qū)特殊的社會生態(tài)環(huán)境，作出適應性調(diào)整，實現(xiàn)制度需求與制度供給的平衡?；诖耍蓮囊韵聨讉€方面構(gòu)建民族地區(qū)政府績效管理差異化制度。

（一）構(gòu)建民族地區(qū)政府績效管理的價值取向

政府績效是一種社會價值建構(gòu)，是一個具體政府在歷史文化變遷過程中和對公民基本需求回應中而形成的有形與無形成果。因此，在追求普遍認可的價值如公平、民主、公眾本位和社會協(xié)調(diào)發(fā)展價值取向的基礎(chǔ)上，應結(jié)合民族地區(qū)特殊的社會生態(tài)環(huán)境確立差異化的政府績效治理的價值取向，如民族地區(qū)政府績效治理價值取向應關(guān)注經(jīng)濟增長、穩(wěn)定、民族關(guān)系和諧、民族文化差異性和生態(tài)環(huán)境保護等方面。

（二）民族地區(qū)政府績效考核目標要體現(xiàn)差異化

從前面的分析可以看出，民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、教育、科技發(fā)展水平和民族文化等方面均呈現(xiàn)出各自不同程度的發(fā)展狀況，因此在實施政府績效管理時，要根據(jù)不同情況制定差異化的績效考核目標。

（三）民族地區(qū)政府績效管理指標體系要體現(xiàn)差異化

績效管理中的指標體系制定是整個政府績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從目前學術(shù)界關(guān)于政府績效管理指標體系研究現(xiàn)狀來看，大都是基于我國整體環(huán)境研究設(shè)計政府績效管理指標體系，如國家《中國政府績效評估研究》課題組在總結(jié)國內(nèi)外相關(guān)指標體系設(shè)計思想和方法技術(shù)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過深入調(diào)查，組織有關(guān)專家論證分析，提出了一套政府績效評估指標體系，由三個一級指標和11個二級指標及33個三級指標構(gòu)成，為地方政府績效評估指標體系的構(gòu)建提供了標準性的框架，代表了地方政府績效指標體系的大方向。顯然，民族地區(qū)存在的特殊社會生態(tài)因素要求我們在構(gòu)建民族地區(qū)政府績效評估體系時，既要借鑒一般地方政府績效評估的普遍做法，又要考慮民族地區(qū)的特殊性，形成具有民族特色、地方特點的績效評估體系。

作者：王永明單位：內(nèi)蒙古師范大學