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一、我國旅游資源保護現狀

伴隨著我國改革開放和經濟快速發(fā)展，我國旅游業(yè)得到持續(xù)快速發(fā)展，目前國際國內收入已超過4000億元，旅游業(yè)已成為我國的重要產業(yè)。由于旅游資源保護立法的滯后、管理體制的弊端，伴隨著迅速增長的旅游需求，在經濟中心論的思想指導下，很多地方出現了嚴重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，破壞了旅游業(yè)賴以存在的自然資源基礎，對生物多樣性和傳統文化的保護產生了巨大的沖擊。

1、風景名勝區(qū)的厄運

1982年我國公布了第一批國家級的風景名勝區(qū)，1987年誕生了第一批世界遺產。至今全國已有119處國家級風景名勝區(qū)，500多處省市級風景名勝區(qū)，風景名勝區(qū)總面積占國土總面積的1%。在市場經濟沖擊下，作為旅游業(yè)的主要吸引物、旅游資源的主力軍，我國不少國家級、世界級的風景名勝區(qū)，遭到了有史以來的最嚴重破壞。泰山，作為中國數千年農業(yè)文明時代名山的典型代表，三條索道直插岱頂，對泰山的地形和植被造成了極大的破壞。大興土木把岱頂建成熱鬧非凡的“天上城市”，從根本上改變了風景區(qū)的歷史真實性和完整性。在南京國家4A級中山陵景區(qū)，建起了與景區(qū)風格極不相稱的國際會議中心、海底大世界。2001年在舉世聞名的紫金山第一峰頭陀嶺上建起的以贏利為目的粗大笨重的觀景臺，破壞了紫金山“獨阜龍蟠”的歷史風貌，被南京市民譏諷為“長在龍脖子上的膿包”，激起了眾多游客和中外專家的義憤。南京另一國家4A級風景區(qū)秦淮河——夫子廟風光帶，眾多的珠寶店、美食府、寵物街、精品屋，吸引了眾多的海外游人，而大成殿、學宮、貢院等文化遺產卻成了被人遺忘的角落。夫子廟地區(qū)濃重的商業(yè)氣息，沖淡了南京六朝古都的文化底蘊，大大降低了環(huán)境品位。

這種在經濟中心論思想指導下對旅游資源的掠奪式開發(fā)，使很多風景區(qū)被改造成“吃喝玩樂綜合體“，對旅游資源造成難以恢復的破壞。個別風景區(qū)為片面追求經濟效益，對封建迷信和黃、賭現象采取姑息縱容的態(tài)度。更有甚者，一些地方政府，打著“開拓旅游市場”、“盤活國有資產”的旗號，公然違背國務院行政法規(guī)的規(guī)定，已經或正在醞釀將風景區(qū)內的資源土地資產、門票出讓給外商或“捆綁上市”。

2、歷史文化遺產的命運

21世紀是城市化世紀，隨著大規(guī)模的城市基礎建設、新型城鎮(zhèn)建設、老城市的舊城區(qū)改造工程在全國的蓬勃展開，全國各地城市的重要歷史文化遺產幾乎無一例外地受到嚴重沖擊和破壞，一些歷史文化遺產在破壞性改造后幾乎永遠消失。

據媒體報道，湖北襄樊宋明城墻一夜之間被夷為平地，貴州遵義會議會址周圍的歷史建筑一拆而光，福建的三坊七巷名存實亡，高架橋迫使廣州三元里抗英炮臺搬家，千年古城揚州國家規(guī)定重點保護的舊城區(qū)已從5.9平方公里萎縮到目前的不足3平方公里。近年來，為了滿足城市交通高速快捷的需要，許多城市不惜拆除或遷移歷史文化古跡，破壞了城市的歷史格局和原有風貌。為了提高城市土地的商業(yè)利用價值，在歷史文化遺產密集的城區(qū)進行土地開發(fā)而造成地下文物古跡永久損失的現象，已是屢見不鮮。

經過的“破四舊”和改革開放以來的“舊城改造”兩次大劫難，我國很多城市的歷史風貌和文化特色已悄然消失，各種具有世界級價值的歷史文化名城被改造成了千城一面的新城。全國668個縣級以上城市，99個國家級歷史文化名城沒有一座被列入《世界遺產名錄》，北京、洛陽、西安、南京等我國著名的“七大古都”均與世界遺產無緣。目前只有云南麗江、山西平遙兩座小城因地處偏遠、交通不便，未遭大規(guī)模破壞而有幸入選。這一數字對于具有5000年文明歷史的中國無疑是一個慘痛的教訓。

二、旅游資源管理立法與旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展

1995年4月24日至28日，聯合國教科文組織、環(huán)境規(guī)劃署、世界旅游組織在西班牙召開了“可持續(xù)旅游發(fā)展世界會議”，包括中國在內的75個國家和地區(qū)的600多位代表出席了會議，會議最后通過了《可持續(xù)旅游發(fā)展憲章》、《可持續(xù)旅游發(fā)展行動計劃》?！稇椪隆分赋觯骸翱沙掷m(xù)旅游發(fā)展的實質，就是要求旅游與自然、文化和人類生存環(huán)境成為一體，自然、文化和人類生存環(huán)境之間的平衡關系使許多旅游目的地各具特色，旅游發(fā)展不能破壞這種脆弱的平衡關系?！?/p>

這里自然是指自然景觀旅游資源，文化是指人文旅游資源。旅游資源的特色和永恒存在是旅游業(yè)存在和發(fā)展的基礎，而旅游資源具有稀缺性和不可再生性，旅游活動造成的環(huán)境損耗和地方特色逐漸消失，對旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力構成嚴重威脅。旅游可持續(xù)發(fā)展的實質上就是旅游與旅游資源和生態(tài)環(huán)境和諧統一的條件下進行旅游資源開發(fā)，開展旅游活動。這就要求旅游者的增長量、旅游業(yè)的發(fā)展規(guī)模以及旅游開發(fā)要與環(huán)境承載量、資源保護相協調，形成動態(tài)的良性循環(huán)。由此可見，旅游資源的可持續(xù)利用是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要標志。

世界各國發(fā)展旅游業(yè)的實踐證明，旅游業(yè)能夠持續(xù)高速發(fā)展的重要原因之一，是各國在發(fā)展旅游業(yè)的同時，運用了行政的、經濟的、法律的、教育的、科技的手段保護旅游資源。運用法律手段管理旅游資源，與其他手段相比具有高度的權威性、特定的強制性、相對的穩(wěn)定性、確切的規(guī)范性，是使旅游業(yè)保持持續(xù)發(fā)展的須臾不可缺少的手段。

三、旅游資源立法及存在的問題

改革開放以來，我國已頒布、實施的旅游市場法律法規(guī)40多個。在旅游資源方面，我國并沒有專門的旅游資源保護法，與旅游資源保護有關的法律法規(guī)主要散見于國務院的行政法規(guī)和林業(yè)、文化、環(huán)境保護、城市規(guī)劃、礦產、水利等部門的部門規(guī)章中。主要有：國務院頒布的《風景名勝區(qū)管理暫行條例》（1985年）、《自然保護區(qū)條例》（1994年）、《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》（1985年），原林業(yè)部制定的《森林公園管理辦法》（1994年），《森林法》、《環(huán)境保護法》、《城市規(guī)劃法》、《礦產資源法》等法律中對風景名勝區(qū)保護所作的規(guī)定，《文物保護法》及其《實施細則》、《水下文物保護管理條例》、《地質遺跡保護管理規(guī)定》等法律法規(guī)中對文化遺跡保護所作的規(guī)定。各地方也結合各自特點制定了一些地方性法規(guī)。上述各項法律、法規(guī)從不同角度規(guī)定了旅游資源的開發(fā)、利用和保護問題。但同旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展趨勢相比，旅游資源立法明顯滯后，呈現諸多不足，使旅游資源遭到極大破壞，從而威脅了旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展能力。

1、立法的層次較低，部門立法色彩濃厚

現有的大部分旅游資源保護法律文件屬于國務院及其所屬部委、地方政府的行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方規(guī)章。由于部門立法、地方立法的大部分法律文件缺乏嚴格的立法程序，使各種立法之間缺乏協調和配合，甚至不同法律、法規(guī)之間銜接不好、相互矛盾，造成執(zhí)法困難。部門立法的另一弊端是在旅游資源保護過程中部門保護主義、地方保護主義盛行，在市場經濟沖擊下，極易造成條塊分割、各自為政的旅游資源管理格局，從而對旅游資源造成極大破壞。

2、對人文旅游資源保護的全國性法律法規(guī)不完善

在由文物、歷史文化保護區(qū)、歷史文化名城組成的三個人文旅游資源保護層次中，相對完善的文物保護法律體系而言，文化名城與文化保護區(qū)保護的法律法規(guī)缺乏，歷史文化保護區(qū)的立法幾乎是空白。

3、法律法規(guī)滯后，難以適應時代的需要

作為旅游資源保護的一部重要法規(guī)，1985年頒布的《風景名勝區(qū)管理暫行條例》，作為一種過渡性的行政法規(guī)，隨著時間的推移、經濟體制的轉變和旅游業(yè)的快速發(fā)展，已顯得越來越不適合時宜，對相關部門、行業(yè)的規(guī)范和約束逐漸失去法律約束力，造成了實際工作中，風景區(qū)多頭領導、各行其是的混亂管理局面，行政交界處的風景區(qū)這種現象表現得更加明顯。立法的滯后是我國風景區(qū)遭受嚴重破壞的一個重要原因。

4、法律文件內容過于原則，可操作性差

相對于民法、刑法等老的部門法而言，由于形成較晚，旅游資源法雖對旅游資源的保護的方法和手段作了原則性的規(guī)定，但對于保護管理的程序、國家和地方及各部門的職責及相互關系、保護資金的來源及違反罰則的規(guī)定過于籠統，缺乏全面的具有針對性的特殊規(guī)定，使法律的實施缺乏有效的體制和措施保證，在很大程度上影響了法律的約束力。

四、旅游資源保護立法的基本思路

在我國旅游業(yè)實踐過程中，許多森林公園、自然保護區(qū)、風景旅游區(qū)在管理地域范圍上相互重疊，在機構設置上往往是幾塊牌子，一套人馬。據統計，在119處國家級風景名勝區(qū)中，有40處與自然保護區(qū)重疊。為避免多頭領導、各自為政的混亂管理局面，克服經濟中心論的傾向，強調旅游資源國家所有、公益性、多功能特性，可考慮將森林公園、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)方面的法律法規(guī)相互協調，建立統一的《國家公園法》。將《文物保護法》擴展為包含文物、歷史文化保護區(qū)、歷史文化名城三個人文旅游資源組成部分的《文化財產保護法》。以上述兩個法律作為旅游資源保護的基本法。在此基礎上，制定實施細則，與《森林法》、《環(huán)境保護法》、《城市規(guī)劃法》、《礦產資源法》、《海洋環(huán)境保護法》、《野生動物保護法》等其他相關的法律法規(guī)構成完整的旅游資源保護法律體系。在制定旅游資源保護法律體系時，應注意以下幾個事項。

1、與國際條約、規(guī)約的基本原則相符合

1995年4月在“可持續(xù)旅游發(fā)展世界會議”通過的《可持續(xù)旅游發(fā)展憲章》、《可持續(xù)旅游發(fā)展行動計劃》為可持續(xù)旅游發(fā)展規(guī)劃提供了一整套行為規(guī)范和具體操作程序。旅游資源管理法的內容必須與《憲章》的基本原則相符合，如：旅游發(fā)展必須建立在生態(tài)環(huán)境的承受能力之上；旅游活動必須考慮對當地文化遺產、傳統習慣和社會活動的影響；保持旅游目的地質量和滿足旅游者需求的能力，應成為旅游發(fā)展戰(zhàn)略的主要目標。

2、改革管理體制，建立國家自然文化遺產保護局

目前的國家級風景名勝區(qū)、國家級森林公園、國家級自然保護區(qū)分屬不同的部門管理，而且各部門只負責業(yè)務指導，人、財、物等行政管理權力在地方，極易產生地方保護主義。為提高管理的權威性，避免地方權力對國家自然文化遺產的掠奪式開發(fā)，可將三者統一在一起，建立直屬國務院領導的國家自然文化遺產管理局。

3、強化旅游資源保護法律文件內容的可操作性

在這方面，可借鑒日本的經驗。日本旅游方面出臺的法律，很多都隨后配以施行規(guī)則和施行令等實施細則，也就是說，由法律規(guī)定內容，由規(guī)則作出解釋，由施行令規(guī)定具體作法。如“旅行社法”，同時還伴有“旅行社法施行令”和“旅行社法施行規(guī)則”。而“旅館業(yè)法”，則伴有“旅館業(yè)法施行令”和“旅館業(yè)法施行規(guī)則”等等。通過相應的施行規(guī)則和施行令，進一步增強了法律的可操作性。

4、在立法上保證各級國家公園和文化財產保護單位所需的經費

我國現有119處國家級風景名勝區(qū)，國家每年僅僅撥款1000萬元，平均每個風景區(qū)只有8.4萬元。區(qū)區(qū)數萬經費，蓋一個象樣的廁所都不夠，更談不上旅游資源的保護。有的地方政府把國家級風景名勝區(qū)當成搖錢樹，每年強迫風景區(qū)上繳財政收入上千萬至上億元。在經濟拮據和財政創(chuàng)收指標的雙重壓力下，很多風景區(qū)門票價格年年攀升，景區(qū)內毀景牟利的現象屢見不鮮，一些風景區(qū)甚至向外商出讓風景區(qū)土地和管理權、經營權。從立法上保證各級國家公園和文化財產保護單位正常經營所需的財政經費，已是刻不容緩。

參考文獻

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王林：中外歷史文化遺產保護制度比較.城市規(guī)劃，2000，24（8）

摘要：隨著市場經濟的沖擊和城市改造工程的大規(guī)模展開，我國自然風景旅游資源和人文旅游資源均遭到嚴重破壞，從而嚴重威脅了旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。從立法的角度剖析，造成旅游資源嚴重破壞的原因有：立法的層次較低，部門立法色彩濃厚；對人文旅游資源保護的全國性法律法規(guī)不完善；法律法規(guī)滯后，難以適應時代的需要；法律文件內容過于原則，可操作性差。未來的旅游資源保護立法，應以《國家公園法》、《文化財產保護法》為基本法，并注意以下事項：與國際條約、規(guī)約的基本原則相一致；改革管理體制，建立國家自然文化遺產保護局；強化旅游資源保護法律文件內容的可操作性；在立法上保證各級國家公園和文化財產保護單位所需的經費。

關鍵詞：旅游資源管理立法旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展