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“如今，伴隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)級財政進入了真正的枯水期，……稅費改革特別是農(nóng)業(yè)稅的取消，是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的巨大考驗，在客觀上成為推動鄉(xiāng)改的‘饑餓療法’，這對鄉(xiāng)改形成了倒逼機制，使得改革的緊迫性越發(fā)強烈?！保ā栋朐抡劇?005年第13期《鄉(xiāng)改五問》）這是薛凱先生就農(nóng)業(yè)稅取消對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革影響的看法。

很顯然，他認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員主要是由農(nóng)業(yè)稅供養(yǎng)著，取消農(nóng)業(yè)稅就能夠促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革取得突破性進展，這也是當前比較流行的觀點。應(yīng)該說，在《鄉(xiāng)改五問》中，薛凱先生對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革方向的探討是比較有價值的，但他的取消了農(nóng)業(yè)稅就會推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的“饑餓療法”觀點，對于更好地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革意義不大，因為他沒有認識到阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的真正癥結(jié)所在。

由于國家對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政編制人員的增加一直是嚴格約束的，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的行政編制人員，一般是在編制限額內(nèi)配備的，超編并不嚴重。與此相反的是，事業(yè)身份人員進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，常常由本級黨委開個會就能定下來，實質(zhì)上就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個別領(lǐng)導說了算。兩種不同的人事政策，最終導致了以事業(yè)人員爆滿為特征的龐大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財政是獨立的，與上級財政分灶吃飯，除條管部門外，人員工資都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己負責。在廣大農(nóng)村地區(qū)，由于稅源較少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合法收入用來保證教師、行政人員工資和維持政務(wù)的正常運轉(zhuǎn)都成問題，根本沒錢養(yǎng)活大量的事業(yè)身份人員。迫于自身的生存壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也就很自然地會尋求法外利益。這就造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)身份人員一直靠向農(nóng)民收費“自己養(yǎng)活自己”，不僅不是財政的負擔，甚至還能為財政“作貢獻”。在財政與冗員關(guān)系上，大多數(shù)人并沒有認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級與中央、省、市級的不同（縣級兼有其上下級政府的通病），主要不是財政在養(yǎng)冗員，而是農(nóng)民在養(yǎng)冗員，甚至是冗員在養(yǎng)財政——這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的生存現(xiàn)狀，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革所必須正視的客觀前提。

稅費改革前的農(nóng)民負擔是：“頭稅輕（指原農(nóng)業(yè)稅），二費重（指原鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留），三費是個無底洞（指亂收費）?！痹诙愘M改革中，國家把“頭稅”和“二費”規(guī)范為統(tǒng)一的新農(nóng)業(yè)稅及其附加，并實行了逐步取消政策，但農(nóng)民負擔最重的亂收費，卻沒能給予足夠重視。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直能夠通過亂收費生存，龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)在經(jīng)歷了這么多年的改革后，不僅沒能達到瘦身的目的，反而人員越改越多。

農(nóng)業(yè)稅對于大多數(shù)政府冗員的生存來說，影響很小。農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師和政府行政編制人員的工資，已由上級財政全部轉(zhuǎn)移支付，取消農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財供人員也幾乎沒有影響。就目前而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂收費行為除了傳統(tǒng)的巧立名目收費和搭車收費外，也“與時俱進”起來，為了繞過國家對于亂收費的控制又有了新的變種，把重點放在了輕管重罰上。如對于農(nóng)民違反計生政策的行為，不是努力進行教育和預(yù)防，而是放任和默許，等農(nóng)民造成了違法事實后再進行罰款?！丁鞍簿淤M”竟然收到死人頭上》（《半月談》2005年第11期）一文所披露的在黑龍江省牡丹江市林口縣五林鎮(zhèn)，政府先默許土葬然后再向群眾收費現(xiàn)象，簡直就是新時期亂收費“改進版”的經(jīng)典注釋。千萬不要認為這只是個別現(xiàn)象，它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫于自身生存壓力而在基層收費行為上所具有的共性。這種“創(chuàng)收”方法雖然與基層行政的初衷背道而馳，但在表面上看它并沒有違法，治理亂收費行動對其毫無辦法。這樣，在國家的各種嚴格涉農(nóng)收費政策下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然能夠盆缽盈滿。薛凱先生認為當前已經(jīng)“捆住了亂收費的手”是過于樂觀了，他輕視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過亂收費攫取生存資源的能力和以各種花樣應(yīng)對治理的能力。綜合以上兩方面的因素可以看出，農(nóng)業(yè)稅的取消，并不能成為推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的“饑餓療法”。

不徹底杜絕亂收費，農(nóng)民負擔不可能真正減下來，即使一時減下來也還會再變一個花樣反彈。不徹底杜絕亂收費，也不能徹底搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府冗員能夠通過亂收費獲得生存資源，他們與政府有著很強的“親和力”，在機構(gòu)改革中他們必然會緊緊依附著政府不放。在此情況下搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，或者會流于形式，或者改革的成本非常高昂，即使一時成功，也會再度膨脹起來。所以，要認真吸取過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革失敗的教訓，把治理亂收費作為農(nóng)村稅費改革的重中之重來抓。取消農(nóng)業(yè)稅后，只有同時控制住亂收費，才能成為推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的“饑餓療法”。公務(wù)員之家版權(quán)所有

中國理論界最大的弊端就是缺乏與實踐結(jié)合，搞理論的缺乏實踐，而搞實踐的又缺乏理論。僅靠一般性的調(diào)查研究，是不能完全解決問題的。拿鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革來說，不認真分析并消除妨礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的真正阻力，就不可能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革取得實質(zhì)性的成功，這也是歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革不成功的原因。