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總理在今年兩會(huì)所作的政府工作報(bào)告中已鄭重宣布，明年將在全國(guó)免征農(nóng)業(yè)稅，原定5年取消農(nóng)業(yè)稅的目標(biāo)3年就可以實(shí)現(xiàn)。這是從根本上解決“三農(nóng)”問(wèn)題的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略性舉措。

取消農(nóng)業(yè)稅的深遠(yuǎn)意義

稅費(fèi)改革，如僅僅是減輕賦稅，仍保留稅和稅收任務(wù)，單靠有限的基層稅務(wù)征管人員，無(wú)法面對(duì)成千上萬(wàn)的小規(guī)模農(nóng)戶(hù)，更無(wú)法完成非農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的“搭車(chē)”征收任務(wù)，鄉(xiāng)村干部仍是征稅的主要力量。從這個(gè)意義上講，中國(guó)擁有一支世界上最龐大的收稅隊(duì)伍，稅費(fèi)改革之后的征稅成本仍較高。取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅這兩個(gè)稅種，也就鏟除了“搭車(chē)”收費(fèi)的根基和平臺(tái)，免除了征稅成本，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，調(diào)整國(guó)民收入分配格局，深化農(nóng)村改革，轉(zhuǎn)換基層政府和村民自治組織的職能創(chuàng)造了條件。

取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)村治理矛盾凸顯

在鄉(xiāng)村治理方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這兩級(jí)組織各自都具有兩種職能，一是為本社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)組織有責(zé)任為本社區(qū)居民提供適合其規(guī)模范圍的公共品和公共服務(wù)，諸如治安、農(nóng)村教育、小型水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社會(huì)救濟(jì)、防洪救災(zāi)、社區(qū)環(huán)境、衛(wèi)生防疫等。二是執(zhí)行從中央到省、地、縣布置下來(lái)的各項(xiàng)任務(wù)。如完成稅收任務(wù)、計(jì)劃生育、義務(wù)獻(xiàn)血等。履行這兩種職能都需要財(cái)力為保障。稅費(fèi)改革以來(lái)，因減免農(nóng)業(yè)稅而各地減少的財(cái)政收入，主要由中央財(cái)政安排專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)助。2003年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付305億元，2004年為了推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付510億元。

總理在政府工作報(bào)告中宣布，2005年用于這方面的支出將達(dá)到664億元。而稅費(fèi)改革之前政府和村社區(qū)組織通過(guò)農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、“三提”、“五統(tǒng)”及攤派實(shí)際上從農(nóng)民那里每年要收1500億元～1600億元，稅費(fèi)改革盡管有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村教育的配套改革，但財(cái)政缺口仍較大，鄉(xiāng)村兩級(jí)的財(cái)力受到不同程度的影響。在“正稅除費(fèi)”的改革時(shí)，由于稅率提高，農(nóng)業(yè)稅增加的部分留給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村級(jí)減收較大。而取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅，徹底拆除了收費(fèi)的平臺(tái)，執(zhí)行從中央到省、地、縣布置下來(lái)的各項(xiàng)任務(wù)的功能相對(duì)弱化；但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)自身財(cái)力匱乏和為本社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品能力不足的問(wèn)題凸顯出來(lái)。如果說(shuō)稅費(fèi)改革的結(jié)果是影響基層政權(quán)和基層自治組織的正常運(yùn)行，該履行的職能不再履行，該為老百姓做的事不做了，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺，影響農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，這顯然與稅費(fèi)改革的初衷相違。

總理在政府工作報(bào)告中指出，農(nóng)村稅費(fèi)改革是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻變革，實(shí)現(xiàn)取消農(nóng)業(yè)稅的目標(biāo)只是農(nóng)村稅費(fèi)改革邁出的第一步。筆者認(rèn)為，稅費(fèi)改革的真正內(nèi)涵不僅僅是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而是調(diào)整國(guó)民收入再分配格局。在取消農(nóng)業(yè)稅以后，要進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，而建立農(nóng)村公共財(cái)政體制和改革完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)則是深化改革的兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

建立農(nóng)村公共財(cái)政體制

解決再分配的公平問(wèn)題要著力建設(shè)農(nóng)村的公共財(cái)政體制，以公益事業(yè)優(yōu)先為原則，保證不同地區(qū)、不同階層的公民可享受大體相同的公共服務(wù)。要建立規(guī)范、透明、公正的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，首先要界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)各自的職能（事權(quán)），核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級(jí)各自的基本需求。固然不同地區(qū)的現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，但應(yīng)保障對(duì)不同地區(qū)的鄉(xiāng)村基層的最低限度的基礎(chǔ)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安、環(huán)境整治、困難群體補(bǔ)助等基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給，基層機(jī)構(gòu)的財(cái)力不足，則通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付解決，也就是使財(cái)政體制具有平衡地區(qū)間提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)的財(cái)政能力。只有做到這點(diǎn)，取消農(nóng)業(yè)兩稅才具有實(shí)質(zhì)性意義，政權(quán)的基礎(chǔ)才能穩(wěn)固，農(nóng)民的福祉才能真正得以實(shí)現(xiàn)。

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革與完善公務(wù)員之家版權(quán)所有

鄉(xiāng)村公共財(cái)政體制的建立必須有一個(gè)逐步完善的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)為保障。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)字，2003年全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共38028個(gè)，其中鎮(zhèn)19588個(gè)、鄉(xiāng)18440個(gè)，村民委員會(huì)678589個(gè)，鄉(xiāng)村兩級(jí)治理結(jié)構(gòu)的改革與完善將是中國(guó)農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的焦點(diǎn)問(wèn)題。

取消農(nóng)業(yè)稅及附加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只剩下支出功能，是否還有必要是一級(jí)財(cái)政？鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政可以由縣管，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府仍有必要存在。2000多個(gè)縣不可能直接面對(duì)67萬(wàn)多個(gè)行政村，在縣與行政村之間有一級(jí)政府，使其逐漸成為社區(qū)公共事務(wù)活動(dòng)的中心，將有利于農(nóng)村的發(fā)展。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府今后的走向應(yīng)是從全能型、多功能的政府轉(zhuǎn)向有限功能的政府；從自上而下、行政指令式、搞運(yùn)動(dòng)、圍繞中心工作轉(zhuǎn)的工作方式和治理模式，轉(zhuǎn)向群眾參與的、自上而下和自下而上相結(jié)合的工作方式；從自上而下、行政型的政府轉(zhuǎn)向高度自治的政府；從統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須深化農(nóng)村改革，進(jìn)行制度創(chuàng)新。

目前，一些地區(qū)正在進(jìn)行探索，把村民代表大會(huì)做實(shí)，從而在村級(jí)組織的議政和行政之間建起一種民主制衡的機(jī)制，由村代會(huì)對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)（村委會(huì)）進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，防止違背民意、權(quán)力腐敗等問(wèn)題的發(fā)生。如果這種體制能夠成功，就可進(jìn)一步把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)做實(shí)，由它來(lái)監(jiān)督和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策和行政。只有在鄉(xiāng)村兩級(jí)建立起有效的制衡機(jī)制，農(nóng)村的公共財(cái)政體制才能真正落實(shí)，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督才不至于流于形式，農(nóng)村基層才能真正做到“有人辦事，有錢(qián)辦事，有章理事”。