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近幾年，隨著中共中央、國務院“涉農(nóng)”政策相繼出臺，農(nóng)民對土地更加關注，農(nóng)民要求歸還土地的集體上訪案件呈上升的趨勢。特別是今年年初以來，由于“中央一號”文件的下發(fā)，“涉農(nóng)”政策的出臺，即：費改稅、減免農(nóng)業(yè)稅、種糧補助、糧食漲價、人地矛盾等因素，土地成為農(nóng)民反映的熱點和難點問題，農(nóng)民要求歸還土地的呼聲越來越高，歷史遺留的土地問題、土地權(quán)屬爭議、土地糾紛、村與村之間界址爭議、違法違規(guī)占地、協(xié)議轉(zhuǎn)讓土地等問題，導致農(nóng)民集體上訪、越級上訪持續(xù)發(fā)生。因此，分析農(nóng)民集體上訪要求歸還土地的成因，探究解決問題的對策，尤其重要。筆者認為造成農(nóng)民集體上訪的成因主要有以下幾方面：

一、歷史遺留的土地問題，導致農(nóng)民集體上訪。歷史遺留的土地問題，大多發(fā)生在二十世紀七、八十年代，距今已有二、三十年的歷史。時代背景，我國正處在和十年“”動亂期間。原通遼縣各，按照“一平二調(diào)”和“三級所有隊為基礎”的政策，為響應上級的號召，調(diào)生產(chǎn)隊的土地，成立公社林場、農(nóng)場、搞種植養(yǎng)殖試驗示范基地，創(chuàng)辦社辦企業(yè)。當時，大多數(shù)沒有按照國家相關規(guī)定的審批程序和權(quán)限呈報有批準權(quán)的人民政府批準，只是經(jīng)公社黨委研究決定或黨委書記的指令，沒有辦理調(diào)地手續(xù)，就把生產(chǎn)隊的土地調(diào)到。

二、宣傳貫徹土地法律法規(guī)不到位。國土資源管理涉及的法律法規(guī)、條例、辦法四十部，其中：共同法五部一條例3專業(yè)法五部七條例、七個規(guī)定、二十五個辦法?？茽柷邊^(qū)國土資源局業(yè)務管轄范圍：負責通遼市城區(qū)以外的遠郊15個鎮(zhèn)、蘇木、國有農(nóng)牧林場、水庫的土地、礦產(chǎn)資源的管理。管理的范圍廣、人口多，這就給宣傳貫徹土地法律法規(guī)帶來了很大的困難，要達到“家喻戶曉、人人皆知”，難度就更大了。因此，我們在宣傳貫徹土地法律法規(guī)方面存在著不到位的問題，農(nóng)民群眾對土地法律法規(guī)知之甚少或一知半解，不懂得用法律維護自己的合法權(quán)益。一涉及土地問題，只知道群體越級到政府上訪、告狀，給政府施壓，要求解決反映的土地問題，不知道走依法申請和行政訴訟程序，要求解決土地問題，盲目上訪，走了許多彎路，使反映的問題得不到妥善解決。

三、個別村干部利用土地搞賄選。我們在調(diào)查反映土地問題的案件時發(fā)現(xiàn)，有些鎮(zhèn)個別村干部，在“海選”前，為了達到當選村委會主任的目的，向群眾承諾：“我要當上村委會主任，我能把村上某塊地要回來，給大家分地”，以此拉選票。當這些人被選為村委會主任后，有的人不履行承諾，沒有把地要回來；有的人不但沒有要地，反而把村上其他土地擅自承包給村集體以外的人承包，造成群眾不滿，導致農(nóng)民集體越級上訪。

四、村務不公開、不透明，村干部獨斷專行。由于有些村干部素質(zhì)較低，法律意識談泊，缺乏民主意識，村務獨斷專行，不能嚴格按照《村委會組織法》和有關法律法規(guī)處理村級事務。例如：出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、承包村集體土地，有些村主要領導不經(jīng)集體研究、民主決策，不按照《土地管理法》和有關規(guī)定的條款、程序運作，擅自與村集體以外的經(jīng)濟組織和自然人簽訂《土地出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、承包合同、協(xié)議》，所簽訂的有些土地直接侵害了農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，群眾對此意見大，群體到上級人民政府上訪，尋求保護和維護自己的合法權(quán)益不受侵害。

五、尋求法律援助，律師的引導。隨著社會的進步和發(fā)展，廣播、電視的普及，新聞媒體的傳播，農(nóng)民群眾的思想政治覺悟、法律意識、民主參與村務管理的整體素質(zhì)都有了明顯的提高。農(nóng)民群眾當遇到村集體利益和個人利益受到侵害時，也懂得用法律武器，保護村集體和個人利益不受侵害。我們在調(diào)查土地權(quán)屬爭議、土地糾紛等案件時發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民集體上訪反映土地問題，在問題一時得不到解決的情況下，農(nóng)民尋求法律援助，用集資款聘請律師，所聘請的律師有些不具備律師資格；有些律師素質(zhì)較低，唯利試圖，他們不是正確引導農(nóng)民群眾依照有關法律法規(guī)，按照行政程序和行政訴訟程序，解決反映的土地問題；而是誘導農(nóng)民群眾走來信來訪途徑，集體上訪給政府施壓，力求由人民政府解決所反映的土地問題，使問題復雜化，給解決問題帶來了負面效應。

綜上所述，根據(jù)接待農(nóng)民集體上訪反映土地問題和工作實際，從不同角度、不同側(cè)面，分析了導致農(nóng)民集體上訪的五個方面成因，我們要依據(jù)成因探究解決問題的對策，筆者認為主要應從以下幾方面入手：

一、解決歷史遺留的土地問題。應本著“從實際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實”的原則，依照《土地管理法》和相關規(guī)定，確定土地所有權(quán)和使用權(quán)。歷史遺留的土地問題，大多發(fā)生在二十世紀七、八十年代，和十年“”動亂期間。當時，大多數(shù)沒有按照國家規(guī)定的審批程序和權(quán)限呈報有批準的縣級以上人民政府批準，調(diào)地手續(xù)不健全，但是鑒于特定時期的動亂局面，這類問題十分普遍，涉地面積也相當大，處理的后遺癥也較大。因此，處理這類問題時，既要尊重歷史，又要從實際出發(fā)，妥善解決。

二、要加大宣傳貫徹土地法律法規(guī)的工作力度，使《土地管理法》和相關規(guī)定深入千家萬戶。具體作法：一是國土資源局、各鎮(zhèn)蘇木、國有農(nóng)牧林場土地管理所，要充分利用每年4月22日“地球日”、6月25日“土地日”、12月4日“法制日”，集中開展主題系列宣傳土地法律法規(guī)活動。二是國土資源局政策法規(guī)室、要編制《土地法律法規(guī)匯編》、印發(fā)農(nóng)民群眾應知應會的《土地法律法規(guī)知識問答》手冊或宣傳單，送法下鄉(xiāng)。三是舉辦村級以上干部土地法律法規(guī)培訓班，使干部們“知法、懂法、用法”，使國土資源的法律法規(guī)宣傳到千家萬戶，達到“家喻戶曉，人人皆知”的目的。

三、要選好人、用好人，真正把素質(zhì)好、能帶領群眾致富奔小康的人選到村級領導崗位上來。在我國實行村委會干部“海選”制度是一大創(chuàng)舉，其本意：是按照《村民選舉法》和《村委會組織法》，依照法定程序，充分發(fā)揚民主，選出能為群眾說話辦事，能為村集體掌好權(quán)、用好權(quán)，能帶領群眾致富奔小康的人，當選村委會干部。實行村委會干部“海選”制度以來，確確實實地選出了一大批好的村干部。同時，也選出了一些個人素質(zhì)低，不廉不潔，以權(quán)謀私，揮霍浪費集體資產(chǎn)，品質(zhì)敗壞，獨斷專行的村干部。這些人在“海選”前，往往是通過家族勢力，請客送禮賄選，承諾涉及村集體利益和群眾關心的一些熱點難點問題及敏感問題，如集體土地和個人承包土地等問題，以達到拉票當選村干部的目的。解決這類問題的措施：一是要選好人，把好入口關。在“海選”時，要把個人素質(zhì)好，能為群眾說話辦事，能為村集體掌好權(quán)、用好權(quán)，能帶領群眾致富奔小康的人，選為村委會干部。二是要用好人，把好權(quán)力關。村黨支部、鎮(zhèn)黨委政府要嚴把權(quán)力關，該放的權(quán)力一定要放下去，該收的權(quán)力一定要收上來，切實把好審批關。要實行村務公開、增強透明度；要實行重大問題，集體研究，民主決策，讓群眾有知情權(quán)和參與權(quán)。要把“群眾滿意不滿意，群眾反對不反對”作為衡量村級工作的標準。三是糾偏查錯，把好監(jiān)督關。村黨支部、鎮(zhèn)黨委、政府要切實履行對村委會主任的監(jiān)督職能，增強村級干部廉潔自律的意識，發(fā)現(xiàn)他們工作中的偏差，要及時糾正。對于群眾反映村干部增強村級干部廉潔自律的意識，發(fā)現(xiàn)他們工作中的偏差，要及時糾正。對于群眾反映村干部的不廉不潔、違法違紀的問題，要堅決查處，對于不稱職的村干部，要依照法定程序予以罷免。公務員之家版權(quán)所有

四、依法行政、程序公開。國土資源局是行政執(zhí)法單位，要提升國土資源的管理水平和工作效能，就必須建立“依法行政，程序公開”的便民工作機制。我們已經(jīng)實行了國土資源管理“服務承諾制”和“收費標準公示制”；實行了各股室、隊所辦理用地手續(xù)“流程圖制”，并張貼在明顯位置，為用地戶提供方便。下一步要依照《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》制定簡明的《土地權(quán)屬爭議受理辦法》及“土地權(quán)屬爭議案件流程圖”發(fā)至有關部門，為土地權(quán)屬爭議申請人提供方便和提供土地法律法規(guī)的咨詢。

隨著中共中央、國務院“三農(nóng)”政策的出臺，土地已成為農(nóng)民反映的熱點、難點和敏感問題。只要我們用“三個代表”重要思想統(tǒng)一認識，始終不渝地為最廣大人民謀利益，做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。依照土地管理的法律法規(guī)，從實際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實，各類土地訪問題就能得到妥善解決。