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農(nóng)村稅費改革，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)村經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展，因此被稱作繼、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后中國農(nóng)村的第三次革命。定西地區(qū)于2000年首先在臨洮縣進行農(nóng)村稅費改革試點工作，2002年在全區(qū)7個縣全面推行，取得了顯著成效，但也存在不少問題。筆者擬以定西為例，對貧困地區(qū)稅費改革中幾個亟待解決的問題作一探討。

一、關(guān)于農(nóng)民減負效果評價問題

推進農(nóng)村稅費改革，其目的是為了規(guī)范農(nóng)村分配制度，遏制面向農(nóng)民的亂收費、亂集資、亂罰款和各種攤派，從根本上解決農(nóng)民負擔過重問題?，F(xiàn)行農(nóng)村稅費改革的基本要求是：改革后農(nóng)民負擔與農(nóng)民政策內(nèi)承擔的“六項負擔”（1997年對提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會性負擔；1999年農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、屠宰稅；1999—2000年農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅平均稅額）作為減負的對比依據(jù)，減負幅度原則上要達到20%以上，或保持在1997年負擔的同等水平；如果個別地區(qū)下降幅度超過了20%，但農(nóng)民負擔水平仍超過了1997年水平的，也要無條件地降到1997年的水平；改革后每畝負擔的農(nóng)業(yè)稅及附加不能高于100元。從定西地、縣兩級的《試點方案》測算結(jié)果和2002年試點來看，減負20%的比例在總體上容易達到，甚至可以超額完成。如2002年稅改后全區(qū)平均減負39.03%，人均減負22.57元，7個縣平均減負率為23%—52%，人均減少11—36元。20%的減負比例對大部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）來說都能達到，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是到村、社兩級就不一定能達到，在實際改革后甚至出現(xiàn)了有些農(nóng)戶負擔加重的現(xiàn)象。低于1997年水平這一條也基本沒有問題。但畝均負擔100元以下的標準，對定西這樣的貧困地區(qū)來說，明顯偏高。據(jù)測算，稅改前，全區(qū)畝均負擔21.5元。本身就大大低于100元的標準。定西地區(qū)農(nóng)民人均耕地2.9畝，按畝均100元的標準，人均負擔要290元，這對人均純收人只有1412元的定西農(nóng)民來說，是根本無法承受的。

如果今后幾年農(nóng)民負擔仍以相關(guān)稅改政策為準，那么如何在政策允許的范圍內(nèi)，因地制宜地確定減負標準，成為目前亟待解決的問題。就定西情況而言，筆者認為全區(qū)平均減負以30%為宜，各縣應堅持以“三個確?！睘楹诵?，正確處理確保農(nóng)民負擔有明顯減輕與確保基層政權(quán)運轉(zhuǎn)、確保農(nóng)村義務教育正常經(jīng)費需要之間的關(guān)系。綜合考慮各方面的因素，按照各縣自身的財力平衡情況，確定比較適宜的減負比例。財力相對好的縣減負比例可以高一些，財力弱的縣，減負比例相對可以低一些。至于畝均負擔標準，據(jù)調(diào)查了解即使是每畝20元—50元的稅收負擔，大部分農(nóng)民都難以承受，如果畝均負擔50以上，根本承受不了。因此，定西地區(qū)農(nóng)民畝均負擔標準應規(guī)定在50元/畝以下。人均耕地面積在5畝以上的地方，畝均負擔應規(guī)定在20元以下。

由于稅費改革會造成鄉(xiāng)村收入減少，鄉(xiāng)村各級為擺脫財力捉襟見肘的窘境，違反政策規(guī)定另辟“開源增收之道”，造成農(nóng)民負擔反彈的問題仍有可能發(fā)生。鞏固稅費改革成果，確保農(nóng)民負擔穩(wěn)定在一個較低的水平，除了確定合理的減負評價標準外，還必須采取更加有效的措施，進一步建立健全農(nóng)民負擔的綜合監(jiān)督制約機制，尤其要突出抓好村級財務監(jiān)管。目前，村級財務管理比較混亂、監(jiān)督制約機制不夠健全，農(nóng)村會計人員素質(zhì)偏低、調(diào)換頻繁、無證上崗的問題和記賬票據(jù)不規(guī)范甚至白條入賬，財務審計不到位等現(xiàn)象十分普遍。因此，政府相關(guān)部門要按照新《會計法》規(guī)定，切實負起對農(nóng)村財會工作的監(jiān)管職責，加強對農(nóng)村會計人員的業(yè)務培訓，規(guī)范會計基礎(chǔ)工作，統(tǒng)一會計制度、會計科目、會計憑證，并實行農(nóng)村財務定期審計制度。

二、關(guān)于“三定”方案的具體落實問題

“三定方案”的設(shè)計科學與否是農(nóng)村稅費改革能否健康順利進行的關(guān)鍵，直接影響稅費改革工作的成敗。從定西地區(qū)的情況看，由于農(nóng)村稅費改革情況紛繁復雜，千差萬別，現(xiàn)行“三定”方案問題仍然不少，具體落實非常困難。

首先，就定畝問題來看。一是根據(jù)中發(fā)［2000］7號文件規(guī)定：農(nóng)業(yè)稅計稅土地為“農(nóng)民承包土地為第二輪承包用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地；其他單位和個人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地”；“計稅土地為實際用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地。計稅土地發(fā)生增減變化，農(nóng)業(yè)稅應當及時進行調(diào)整。”這樣，農(nóng)村稅費改革的計稅面積都是以“二輪承包土地面積”為基礎(chǔ)來確定的，但是從這幾年的稅費改革試點工作中發(fā)現(xiàn)，由于有的地方“二輪承包”不徹底，隨之衍生出了好多問題需要解決，如從實行承包制到現(xiàn)在，時間跨度較大，有的地方土地的減少量遠遠大于增加量，農(nóng)戶實際占用耕地與承包合同出人較大等，導致計稅定畝與實際耕占地畝不一致。二是由于特產(chǎn)稅計稅土地面積因為品種比較多，每種品種種植面積又比較分散零星，核實起來非常困難，加上特產(chǎn)稅納稅額高于農(nóng)業(yè)稅，所以農(nóng)民普遍存在將特產(chǎn)稅計稅土地面積種多報少或報以農(nóng)業(yè)稅計稅土地面積來頂報的現(xiàn)象；三是近年來道路建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、興辦企業(yè)、農(nóng)民建房等消耗了大量的土地，加之農(nóng)村分家立戶過程中將原承包面積一分為二，有的甚至更多。這樣，許多農(nóng)戶實際占用耕地與“二輪承包”合同數(shù)有較大出入，完全按“二輪承包”合同定稅，不太合理，很多農(nóng)戶強烈要求重新丈量土地，但政策明確規(guī)定，這次農(nóng)村稅費改革不得重新丈量土地。因此，對土地面積無法據(jù)實統(tǒng)計。

其次，就定產(chǎn)來看。按農(nóng)村稅費改革政策規(guī)定：農(nóng)業(yè)稅計稅常產(chǎn)量以1994—1998年5年的農(nóng)作物的實際平均產(chǎn)量折合成主要糧食作物確定，并保持長期穩(wěn)定。但前幾年由于各種原因，一部分統(tǒng)計年報表注水虛報的問題比較嚴重，上報常年產(chǎn)量很高，有的地方在測算時雖然進行了不同比例的打折，但一些地方仍然是農(nóng)戶實際收入的幾倍多，造成了干部說不清，農(nóng)戶不認可，常年產(chǎn)量的測算數(shù)與實標產(chǎn)量懸殊很大。

再次，就定稅來看。牧業(yè)稅和特產(chǎn)稅的確定，包括改革中取消的屠宰稅，過去基本上都是按地畝域人頭平攤，問題比較多，群眾反映強烈。盡管農(nóng)村稅費改革試點工作中嚴禁按地畝或人頭平攤，實行牧業(yè)稅按存量定額征收，特產(chǎn)稅按地畝、產(chǎn)量、價格區(qū)別不同品目據(jù)實征收。但由于牧業(yè)稅應稅大牲畜和羊只的存量及特產(chǎn)稅計稅面積難以準確核實上來，導致牧業(yè)稅和特產(chǎn)稅稅額事實上也無法征收，收入大幅度下降。如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按人戶核定的應稅大牲畜和羊只計算，牧業(yè)稅稅額只有上年的1/5—1/10，特產(chǎn)稅稅額只有上年的5O％左右，造成稅改工作難度加大。

為此，筆者認為要真正落實“三定”方案要求，應做好以下幾點：

一是要突破“二輪土地面積”的教條論。面對農(nóng)村復雜的情況，要把嚴格執(zhí)行“二輪土地面積”的規(guī)定與本地的實際結(jié)合起來，按照“十六大”提出的“堅持黨在農(nóng)村的基本政策長期穩(wěn)定，并不斷完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。尊重農(nóng)戶的市場主體地位，推動農(nóng)村經(jīng)營體制創(chuàng)新”的要求，對二輪土地承包以后的土地變更情況進行必要的清理規(guī)范和完善，并在實際定稅中予以適當考慮。同時利用稅費改革的機遇、寬松土地承包經(jīng)營權(quán)環(huán)境。二是要統(tǒng)一計稅面積標準。在推進農(nóng)村稅費改革時應取消過去沿襲的不規(guī)范的土地面積計量單位，破除農(nóng)村遺留的一些陳規(guī)陋俗，把人為造成的不合理的稅賦差別縮小到最低限度，減輕農(nóng)民的負擔，消除群眾因負擔過重而造成的不滿，確保稅費改革工作的正常運轉(zhuǎn)。三是要對作為農(nóng)村稅賦主要依據(jù)的常年產(chǎn)量，進行適時或定期的調(diào)整。在具體測算過程中應結(jié)合當?shù)厣a(chǎn)條件和農(nóng)作物的實際產(chǎn)量進行合理計量，使常產(chǎn)量與實際產(chǎn)量之間的差異盡可能縮小。四是要挖掘各類土地面積的潛力，避免因棄耕和撂荒造成“懸空稅賦”的問題。對棄耕地可以采取在尊重農(nóng)戶意愿的前提下，由村組收回集體開發(fā)或重新發(fā)包，對撂荒地可以與國家退耕還林政策緊密結(jié)合起來，解決“有地無稅，有稅無地”的問題。

三、農(nóng)村財政收入減少的情況下，如何實現(xiàn)“三個確?！钡膯栴}

這次農(nóng)村稅費改革的前提原則是“三個確?！?，即“確保農(nóng)民負擔得到明顯減輕、不反彈，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和村級組織正常運轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村義務教育經(jīng)費正常需要”。但是根據(jù)稅費改革方案，必然減少農(nóng)村財政收人。如定西地區(qū)因稅改而減少的年收入約9000萬元；各縣從幾百萬到上千萬元不等。雖然國家通過轉(zhuǎn)移支付方式給予了一定的彌補，而且從賬面看，增加轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額還略大于收入減少金額，但由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村原來有相當一部分費用和收入沒有納入財政管理，無法在賬面反映。致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際可支配財力大大減少，這將給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村社組織運轉(zhuǎn)帶來一系列問題。特別是地少人多的一些鄉(xiāng)村，工資等一些必需的支出都難以滿足，義務教育及其他公益事業(yè)投入、償還鄉(xiāng)村債務等更無可能。如何彌補鄉(xiāng)村收入缺口，成為實施稅費改革中真正落實“三個確?！泵媾R的最為突出的問題。

緩解鄉(xiāng)村收支矛盾，根本出路在于大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，培植涵養(yǎng)財源。因此，要把農(nóng)村稅費改革與促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村財源建設(shè)項目、增加農(nóng)民收入等結(jié)合起來，加強農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，因地制宜、分類指導，積極發(fā)揮財政資金、政策的導向作用。突出主導產(chǎn)業(yè)，努力培育具有地域優(yōu)勢的支柱產(chǎn)業(yè)，不斷提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，力爭做到既減輕農(nóng)民負擔，又促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源，真正實現(xiàn)“三個確保”。公務員之家版權(quán)所有

四、關(guān)于后續(xù)改革的問題

農(nóng)村稅費改革從全國看，還處于試點階段，按照國家的總體安排，下一階段農(nóng)村稅費改革的主要內(nèi)容是逐步取消牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，盡快建立與WTO規(guī)則和國際慣例接軌的農(nóng)村稅收和農(nóng)產(chǎn)品補貼機制。就定西的情況看：農(nóng)戶飼養(yǎng)的大牲畜大多數(shù)為役畜，應稅的商品大牲畜少，羊只也不多，又比較分散，且以圈養(yǎng)模式為主；農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，如藥材等，種植面積雖然比較大，卻相對分散，據(jù)實征收難以做到。因此，繼續(xù)征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和牧業(yè)稅不利于促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加，不利于規(guī)范農(nóng)業(yè)稅收征管行為。因此，筆者認為，可以考慮在一年內(nèi)對牧業(yè)稅一次性取消；對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅可根據(jù)上級轉(zhuǎn)移支付補助和當?shù)刎斄η闆r在年內(nèi)一次性取消，或三年內(nèi)分年度、分品目取消；要認真調(diào)研，積極探討取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅后改征農(nóng)業(yè)稅的具體辦法，但不能造成新的平攤或變相平攤，從而加重農(nóng)民的負擔。然而取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和牧業(yè)稅改征農(nóng)業(yè)稅，不但地方財力將會受到很大影響，而且“三農(nóng)”管理模式、地方經(jīng)濟、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等都會有較大影響。因此，必須統(tǒng)籌考慮，嚴密策劃，精心組織，妥善進行，切不可一哄而上，盲目從事。