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也許是90年代后期中國出現(xiàn)過糧食過剩，今天人們對耕地的重視程度，似乎已大不如前了。耕地拋荒，隨處可見；亂占或毀壞耕地的事，也時有發(fā)生。而更讓人憂慮的是，目前這種局面，尚未得到遏制，致使中國近來的糧食形勢，正在發(fā)生逆轉，糧食供應，再度出現(xiàn)缺口。此現(xiàn)象無疑在向我們發(fā)出警示：必須對耕地問題予以高度關注。

糧食安全與保護耕地

去冬今春，總理在多個場合再三強調(diào)：要保護耕地。所以如此，其用意很明顯：一是維護糧食安全；二是不讓農(nóng)民失業(yè)。因為耕地問題，不僅牽涉到城里人吃飯，而且關系到農(nóng)民的飯碗。民以食為天，像這等關乎民生的大事，哪國政府也不會坐視不管的。

手中有糧，心中不慌。不過，這是一句古話?，F(xiàn)代社會，物質涌流，市場繁榮。要是光種糧食，沒有工業(yè)，充其量只能脫貧，卻不能致富，300多年前，威廉·配第說得明白：從業(yè)之利，農(nóng)不如工，工不如商。既然從事農(nóng)業(yè)的收益，要低于工業(yè)與商業(yè)，那么種地的農(nóng)民，豈不是要吃大虧？一個農(nóng)戶如此，一個國家亦然。在國際分工中，以農(nóng)業(yè)為主的國家，收益肯定比不過工業(yè)國家，歷史上像英國、法國那些老牌發(fā)達國家，其經(jīng)濟起飛無不與工業(yè)革命有關。美國建國之初，圍繞著以農(nóng)業(yè)立國還是工商立國，也有過一場爭論，結果工商立國論者勝出，美國走上了工業(yè)化道路。如今，美國民富國強，通吃天下，當初的決斷，可謂功莫大焉?？梢?，不發(fā)達國家要追趕發(fā)達國家，工業(yè)化與城市化，是一個不可逾越的階段。

于是，問題就來了。工業(yè)化與城市化，不是空中建塔，不僅需要資金投入，而且須占用大片耕地?？筛厥莻€定數(shù)，工業(yè)或城市用地多了，農(nóng)業(yè)用地就得減少，兩者此消彼長，魚與熊掌不能兼得。要害在于，隨著工業(yè)與城市化的推進，耕地不斷減少，糧食供應就會減少。即便增加投入，提高單產(chǎn)，但從長期看，糧食增產(chǎn)也無大的空間。因為經(jīng)濟學已經(jīng)證明，一種要素不變，增加其它要素投入，邊際產(chǎn)量是下降的。如若耕地持續(xù)減少，糧食總量必有下降的一天。倘真如此，中國12億多人口，一旦缺了糧食，就難免被人捏住痛處，卡了脖子。正是從這個意義上，我們說糧食是戰(zhàn)略物資，事關國家安全。

是的，糧食是一定要種的，無農(nóng)不穩(wěn)；但工業(yè)化也不能落后，因為無工不富。如此一來，工業(yè)與農(nóng)業(yè)的矛盾，就集中反映在土地上。換句話說，用多少土地種糧食，用多少土地搞工業(yè)，需要我們在穩(wěn)與富之間，做出選擇。如果僅從經(jīng)濟學的角度看，解決這個問題并不難。土地作何種使用，經(jīng)濟學的原則，就是看哪種使用收益更高。比如同樣一塊土地，用于工業(yè)收益1萬，用于農(nóng)業(yè)收益1000，兩相比較，經(jīng)濟學會選擇前者而非后者。要是從成本的方面看，答案更是不言自明。經(jīng)濟學講成本，指的是機會成本，即做出某種選擇而放棄其他選擇的最高代價。在我們的例子中，選擇農(nóng)業(yè)的收益只有1000，但成本(放棄工業(yè)的代價)卻是1萬，顯然，把土地用于農(nóng)業(yè)是得不償失，是賠本的買賣。

令人棘手的是，選擇工業(yè)固然成本低，收益高，可政府不能只算經(jīng)濟賬。前面說過，糧食是戰(zhàn)略物資，關系國家安危。對政府來說，穩(wěn)定是第一位的，穩(wěn)定壓倒一切，故對糧食生產(chǎn)，政府絕不能掉以輕心。盡管有學者指出，世界上最可靠的供應，是讓人賺錢的供應。意思是說，只要工業(yè)發(fā)達了，就可以花高價去買全世界的糧食。話雖如此，但這個觀點要能成立，須得有兩個前提。一是世界市場有充足的糧食供應；二是國際上不會出現(xiàn)糧食封鎖與禁運。關于第一個前提，只要按常識推理，就能發(fā)現(xiàn)紕漏。既然工業(yè)比農(nóng)業(yè)賺錢，那么大家都去發(fā)展工業(yè)，不保護耕地，別人哪會有余糧賣給你？除非別人都是傻瓜，沒有你聰明，不懂得發(fā)展工業(yè)；關于第二個前提，我看是要撞大運。因為誰也不能打保票，一旦我們糧食嚴重短缺，別人不會往咱傷口上撒鹽，落井下石。

年紀稍長的人，對上世紀60年代初鬧饑荒的情形，一定還記憶猶新。大凡挨過餓的人斷不會同意，把自己吃飯的賭注，押在別人米缸里。有經(jīng)濟學家說，糧食生產(chǎn)周期很短，若是遇到大的自然災害，糧食緊缺，還可以退工還農(nóng)，3個月，就能把糧食生產(chǎn)出來。說這種話的人，想必是沒餓過肚子，站著說話不腰痛。要知道，人是鐵，飯是鋼，一頓不吃餓得慌。何況，退工還農(nóng)不是搭積木，玩游戲，它是需要成本的。最現(xiàn)實的問題是，已經(jīng)建起來的工廠，要讓其退工還農(nóng)，那么工廠主的損失誰來補償？是讓政府兜底嗎？若是如此，政府的代價就太高了，而且工業(yè)化的成果，還要前功盡棄。與其這樣折騰，還不如穩(wěn)扎穩(wěn)打，在確保糧食安全的前提下，穩(wěn)步推進工業(yè)化。

其實，保護耕地以確保糧食安全，是所有大國經(jīng)濟的底線。尤其對中國這樣一個人口大國來說，保護耕地，意義更是非同小可。今年早些時候，總理到中央黨校發(fā)表講話，提出“不能讓農(nóng)民失業(yè)”。是的，土地是農(nóng)民安身立命的根本，農(nóng)民沒了土地，就沒了職業(yè)，沒了收入，要是讓大量農(nóng)民成為“三無”人口，社會穩(wěn)定就會令人堪憂。也許有人會建議讓農(nóng)民移居城市，或者進城務工。但要指出的是，城市發(fā)展需要一個過程，不能一口吃成胖子；而現(xiàn)有工業(yè)，也吸納不了太多的農(nóng)村勞動力。所以，我們想問題，辦事情，必須從國情出發(fā)，從實際出發(fā)，不可以拍腦袋，想當然。不切實際的高談闊論，不過是紙上談兵，于國于民，有害無益。遠有1958年大煉鋼鐵的失誤，近有遍地開花建小城鎮(zhèn)的教訓。前面是車，后面是轍，這些失誤與教訓，我們應當好好記??！

耕地產(chǎn)權與保護農(nóng)民

最近幾年，我時常聽說有農(nóng)民因耕地被占而群體上訪。幾個月前，我到南方某地講學，中場休息時，幾十個農(nóng)民圍住我，希望我能仗義執(zhí)言，代其狀告當?shù)卣畯娬鞲?、且補償不足的行為。此類事件，我想并非個案，一定帶有普遍性。不然，黨的十六屆三中全會，是不會把征地“要給農(nóng)民合理補償”寫進中央決定的。

農(nóng)民的耕地被征用，為何得不到合理補償？有人解釋說，是政府強勢，農(nóng)民弱勢，農(nóng)民與政府的地位不平等；也有人說，由于中國沒有土地市場，土地轉讓沒有市價做尺度，怎樣補償農(nóng)民算合理，誰也說不清。還有人說，政府為公，農(nóng)民為私，土地原本公有，政府要征用，給多少補償，當然是政府說了算。以上種種，聽起來似乎有理，但仔細想來，卻經(jīng)不住推敲。我的看法是：耕地被征用而得不到合理補償，唯一的原因，就是農(nóng)民的耕地產(chǎn)權沒有明確界定，因而得不到法律的有效保護。

政府與農(nóng)民，究竟誰是強勢？這個問題，不能一概而論。若是人治社會，當然是皇權至上，政府處于絕對的強勢?？煞ㄖ紊鐣?，講究的是平等。無論達官顯要，還是布衣百姓，在法律面前，誰都不能有特權。哪怕你是總統(tǒng)，違法也一定要受到追究。我手頭有一份材料，說的是德國皇帝威廉一世與一個普通磨坊主的故事。威廉一世做皇帝后，在柏林附近的波茨坦建了一座行宮，待行宮建成后，他發(fā)現(xiàn)離行宮不遠處有一磨坊，影響了周圍的景觀。于是他派人前去與磨坊的主人協(xié)商，希望買下這座磨坊。哪知磨坊的主人死活不賣，結果惹得皇帝龍顏大怒，硬是派衛(wèi)兵把磨坊撤掉了。第二天，磨坊主一紙訴狀，把威廉一世告上法庭，法院不僅受理了此案，而且還判了皇帝敗訴。后來，皇帝只好將磨坊恢復原貌，并給磨坊主一定賠償才算了結。如今的中國，也在建設法治國家，公民財產(chǎn)，也受法律保護，可讓人不解的是，當耕地被不公平征用時，為何農(nóng)民不像那個德國磨坊主那樣，也拿起法律的武器，去捍衛(wèi)自己的利益呢？

表面上看，好像是農(nóng)民不懂法，或者是法治觀念淡薄。但想深一層，其中的緣由并非如此簡單。這里的關鍵，是農(nóng)民本來就不具有對耕地的產(chǎn)權。既然耕地不是你的，政府拿走了，別說給了你補償，就是分文不予，你又當如何呢？哪怕你告到最高法院，法院恐怕也愛莫能助。至于說中國沒有土地市場，耕地沒有市價，政府對農(nóng)民補償多少，標準拿不準。作這種解釋，不過是政府開罪的托詞。既然沒有市價作參照，那為啥不給農(nóng)民多補而要少補呢？說到底，癥結還在產(chǎn)權。假如農(nóng)民擁有耕地的產(chǎn)權，政府出價低了，我農(nóng)民不賣，產(chǎn)權受法律保護，任何人不得強買，交易不就公平了嗎？其實，懂得經(jīng)濟學的人都知道，市場交易的前提有兩個：一是社會分工；二是明確的產(chǎn)權。說交易不公是因為沒有市價，那是避實就虛，掩人耳目。比如有人一拳打落你的牙齒，卻不予賠償，理由是牙齒沒有市價，你會善罷甘休嗎？

是的，明晰農(nóng)民對耕地的產(chǎn)權，是保護農(nóng)民利益的根本所在。但這絕不等于說，土地就一定要私有化。在現(xiàn)代經(jīng)濟學里，所有權與產(chǎn)權，原本就是兩回事。一項物產(chǎn)，所有權可以屬張三，產(chǎn)權卻可以歸李四，兩者不僅能分離，而且還并行不悖。舉個例子，銀行的信貸資金，通常來自儲戶存款，這些資金的所有權，無疑是儲戶的。可為何銀行發(fā)放貸款時，卻不征得儲戶同意，而完全按自己的意愿行事呢？原因是銀行通過支付利息，從儲戶那里購得了資金的產(chǎn)權。從這個例子可以看出，產(chǎn)權的確不同于所有權，可以各有所屬。由此推理，一項物產(chǎn)所有權公有，也不會排斥它的產(chǎn)權私有。所以，明確農(nóng)民對耕地的私有產(chǎn)權，是無需改變現(xiàn)行國家或集體對耕地的所有權的。

產(chǎn)權有別于所有權，主要在于所有權強調(diào)的只是歸屬，是法權；而產(chǎn)權則是指除了歸屬權之外的其他三項權利：即財產(chǎn)的使用權、收益權與轉讓權。說農(nóng)民對耕地的產(chǎn)權不清，指的是農(nóng)民是否擁有耕地的使用、收益、轉讓權，沒有明確的界定。比如我們總在講，農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權30年不變，那么這30年不變的經(jīng)營權，到底包含哪些權能，是單指使用權，還是也包含收益權與轉讓權？對此，政府態(tài)度并不明朗。而按經(jīng)濟學的產(chǎn)權定義，是應該三管齊下，統(tǒng)統(tǒng)交給農(nóng)民的。農(nóng)民沒有土地使用權，便無權取得土地的收益；沒有收益權，使用權就會一文不名。因為沒有人會在收益不歸自己時，而徒勞地去耕種土地。有了使用權與收益權，但若無轉讓權，收益權則會受到壓制。比如一塊土地，自己耕種年收500，而轉租他人可收600，政府征用只付400，倘若你沒有轉讓權，耕地轉給誰，不由你做主，而是政府說了算。那么你的收益權，就要大打折扣。

從我國的現(xiàn)實看，農(nóng)民的耕地產(chǎn)權，顯然是不完整的，因為目前農(nóng)民所擁有的土地經(jīng)營權，充其量只含使用權和部分收益權，轉讓權仍還在政府手里。假如我們明白了這一點，面對政府征地為何不給農(nóng)民足額補償?shù)氖拢簿鸵姽植还至?。所以，要真正保護農(nóng)民的權益，眼前最要緊的，就是賦予農(nóng)民土地的轉讓權，并應以法律的形式加以固定。不然的話，由著政府的性子建開發(fā)區(qū)，蓋樓堂館所，耕地就會像唐僧肉，政府想征就征，想占就占；對農(nóng)民的補償，也是想給多少就給多少。如此，不僅耕地要大量流失，而且農(nóng)民永遠是吃虧受損的那一方。

規(guī)模經(jīng)營與耕地流轉

中國人多地少，土地資源匱乏，這是個事實，誰也改變不了。問題是面臨著這種情況，我們該如何應對？明智的選擇，恐怕只能在保護耕地的同時，提高耕地的使用效率。按照經(jīng)濟學的觀點，一種資源越稀缺，就越要研究它的配置方式，提高它的配置效率。相反，一種資源如取之不盡、用之不竭，比如陽光，倒是沒有必要去研究它的配置的。這就是“經(jīng)濟”為何始終是和“稀缺”聯(lián)系在一起的原因。

從聯(lián)產(chǎn)承包開始，我們的農(nóng)業(yè)基本上是分散經(jīng)營的。相對于早年大一統(tǒng)模式，分散經(jīng)營有它的好處，就是能夠治閑治懶。農(nóng)民掌握了土地經(jīng)營權，繳足國家的、留下集體的，剩下是自己的，因而能調(diào)動生產(chǎn)積極性?？煞稚⒔?jīng)營也有它與生俱來的缺陷，就是等農(nóng)民的生產(chǎn)熱情釋放殆盡后，再想提高勞動生產(chǎn)率，那就難了。道理很簡單，魚缸里養(yǎng)不出大魚。一家一戶種著一畝三分地，就沒法取得規(guī)模經(jīng)濟。俗話說：“養(yǎng)羊不成群，還得占個人”，占人是一方面，還得占用其他經(jīng)濟資源。地種得不多，可干活用的家什，每家都得買，這就是資源浪費。你想借著使，可農(nóng)時不等人，要搶收都搶收，要搶種都搶種，等你把人家的農(nóng)具借來，黃瓜菜都涼了，種啥都晚了，不重復購置能行嗎？

這些年，國家要引導農(nóng)民調(diào)整種植結構，有些基層的同志抱怨，說農(nóng)民缺乏市場觀念。實際上，這也不能全賴農(nóng)民。生產(chǎn)規(guī)模太小，歸里包堆也就打1000斤糧食，一家3口人，還得留下900斤的口糧，就是把剩下的100斤全賣了，商品化比率也只有10%，他能有多大的動力去關心市場。所以，分散經(jīng)營具有天然的封閉性，養(yǎng)牛耕田，喂豬過年，小農(nóng)戶、大市場，很難對接起來。再就是科學種田，早年大煉鋼鐵的時候，家家點火，戶戶冒煙，你說能“科學”到哪里去。種田也是這個道理。

新世紀之初，政府就提出要在穩(wěn)定土地承包權的前提下，推動土地流轉，無疑這是件好事。有人測算過，按照我們目前的條件，種植經(jīng)濟作物，耕作規(guī)模不能低于170畝，糧食作物不能低于300畝，低于這個規(guī)模，種地的收入就上不去。所以說，搞規(guī)模經(jīng)營是大勢所趨，至于怎么搞法，可以再探討，但前提是土地必須流轉起來。何況在很多地方，農(nóng)民確實有這方面的要求。人家在城里有工作，或者在外面有買賣，不愿在家種田，你非按著牛頭強喝水，那結果只有一個，就是棄耕。這種現(xiàn)象，在全國已有不少。我們本來就土地匱乏，卻還有良田撂荒，豈不可惜？而反觀那些土地流轉比較成功的地方，勞動生產(chǎn)率、每畝產(chǎn)出率和農(nóng)產(chǎn)品的商品化比率都有很大的提高。我們有什么理由“趨害避利”呢？

推動土地流轉，政府要有所作為。當前土地流轉的困難是，由于長期以來農(nóng)民收入偏低，大家都沒有多少積蓄，有些農(nóng)戶想搞規(guī)?；?jīng)營，可手頭缺錢，買不起別人的地；即便有人買得起，農(nóng)民也未必敢賣斷。中國農(nóng)民土地觀念很重，視土地為命根。有些農(nóng)民，已外出務工多年，可耕地還是要攥在自己手里，“寧可拋荒、不可失土”。為什么？說白了是外面的世界充滿風險，一旦在城里呆不住，最后還得回來守著那幾畝地。所以，要解決“買不起”與“不敢賣”的矛盾，政府就得站出來，助農(nóng)民一臂之力。比如由政府墊資，開辦土地銀行。而土地銀行的職能，一是接受土地使用權的分期抵押，為進城創(chuàng)業(yè)或務工的農(nóng)民，提供貸款；二是把進城農(nóng)民抵押的土地，按期限轉貸給實行規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶。如此，土地銀行作為中介，一手托兩家，使想多種地的農(nóng)民，可以從銀行貸到耕地；讓不愿種地的農(nóng)民，進城也走得放心，因為只要抵押到期，他還能把土地再贖回來。這樣，就免除了他們的后顧之憂。

中國農(nóng)業(yè)要實行規(guī)模經(jīng)營，最終的辦法，還得減少農(nóng)民，鼓勵農(nóng)民去城市安居樂業(yè)。可是現(xiàn)行的戶籍制度，卻嚴重地阻礙著農(nóng)民向市民身份的轉換。的確，我們的戶籍制度，就像一堵無形的高墻，將人們涇渭分明地分割成了兩種身份：農(nóng)民和市民。除了為數(shù)不多的例外，大多數(shù)農(nóng)民的子女，被牢牢拴在土地上，以農(nóng)為本世代相繼；由此使城鄉(xiāng)之間的人口流動長期處于凝固狀態(tài)。大量的農(nóng)民雖在城市中務工，卻無法取得市民的身份，因而被排斥在社會保障體系之外。如此一來，農(nóng)民不得不將土地作為自己最后的保障，即使自己暫時不種，也不愿放棄土地的承包權。這不僅不利于土地向種田大戶集中，而且也制約了中國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進程。

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其實，世界各國都有自己的戶籍制度，但大都不像我們控制得這么死。比如在泰國，農(nóng)民或市民，只是一種職業(yè)的象征，并不代表其法律身份。農(nóng)民可以遷往城市，市民也可以遷往農(nóng)村。不管是誰，只要在一個地方居住6個月以上，就可以到當?shù)赜嘘P部門辦理戶籍登記。在美國，戶籍管理更為寬松，居民不用辦理戶籍登記，而只需憑身份證和社會保障號，就可以在全國各地居住或工作。而我們的戶籍管理制度，是過去計劃經(jīng)濟的遺物。隨著中國經(jīng)濟市場化進程的不斷推進，對人口遷移的行政控制方式，應該逐步退出歷史的舞臺。這是中國現(xiàn)代化的需要，也符合現(xiàn)代文明的發(fā)展方向。畢竟，我們不應也不可能將人類文明的推進，建立在對人口的身份進行等級控制的基礎之上。