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摘要：全面建設小康社會的重點和難點在農村，農業(yè)、農村和農民問題是全黨工作的重中之重?！叭r”問題的現實性、緊迫性、長期性和艱巨性必須引起我們的高度重視?！叭r”問題的解決，一方面需要政策措施作支撐，另一方面，也需要法制作保障。從某種程度來講，依法解決“三農”問題，才是治本之策。

本期刊發(fā)《依法治農依法護農依法興農》一文，旨在闡明為解決“三農”問題提供法制保障是人大工作的題中應有之義，更是人大農業(yè)、農村工作的現實抓手。要深化認識，提高解決“三農”問題的自覺性；強化監(jiān)督，增強解決“三農”問題的實效性；奮發(fā)有為，樹立解決解決“三農”問題的堅定性。對進一步做好新時期人大農業(yè)、農村工作具有一定的現實性、針對性，供各地參考。■圍繞中心，增強解決“三農”問題的自覺性

黨的十六大提出了全面建設小康社會的宏偉目標，同時指出，沒有農民的小康就沒有全國人民的小康。實現小康社會的重點和難點都在農村。因此，黨中央把解決農業(yè)、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重。人大工作理所當然要服從和服務于這一中心，把依法解決“三農”問題作為人大義不容辭的職責，圍繞中心，服務大局，不斷增強解決“三農”問題的自覺性。

“三農”問題的提出。十一屆三中全會以來，在農村實行了家庭聯產承包責任制，至1984年，中國農民過上了歷史上最好的日子，溫飽問題得到了解決，中國經濟也同時出現了“黃金增長”期。1998年，經濟增長放緩，農民負擔和“民工潮”出現，城市工人下崗，一些城市開始設置各種條件限制農民進城，農民在負擔加重、就業(yè)受阻的雙重壓力下陷入困境，“三農”問題由經濟問題變?yōu)樯鐣栴}。到2000年，農業(yè)、農村、農民問題進一步突出，湖北監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平上書總理，陳訴了“農村真窮，農民真苦，農業(yè)真危險”。由此，捅開了“三農”問題的窗戶紙。2003年總理談農業(yè)問題時指出，歷史上稅費改革進行過不止一次，每次稅費改革后，由于當時社會政治經濟環(huán)境的局限性，農民負擔在下降一段時間后會漲到一個比改革前更高的水平，趨向了原先改革目的的反面，這就是歷史上所謂的“黃宗羲定律”。他同時指出，共產黨人是徹底為人民群眾謀利益的，我們一定能夠把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構精簡下來，一定能夠把過多供養(yǎng)的人減下來，一定能夠走出“黃宗羲定律”的怪圈?！叭r”問題由此從社會問題上升為政治問題。黨的十六屆三中全會提出了樹立科學的發(fā)展觀，堅持以人為本，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等“五個”統(tǒng)籌促進經濟社會全面、協調、可持續(xù)發(fā)展?！叭r”問題是中國社會經濟的永久主題。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實質是解決“三農”問題?！拔鍌€”統(tǒng)籌是實現全面、協調、可持續(xù)發(fā)展的根本要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是我們黨執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的重大轉變，是解決“三農”問題戰(zhàn)略思維的重大創(chuàng)新。把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”發(fā)展擺在五個“統(tǒng)籌”的第一位，其背景是“三農”問題到了最嚴峻、最緊迫的程度，已成為中國發(fā)展的“瓶頸”制約，“三農”問題又是一個關系全局很敏感的重大經濟政治問題。目前，農業(yè)比重大、農民數量大、農村貧困面積大；農業(yè)是弱質產業(yè)，農民是弱勢群體、農村是薄弱社區(qū)。這主要表現在，全國農村還有3000萬人尚未解決溫飽，近6000萬人處于低水平、不穩(wěn)定的溫飽。有40.2%的農民不能盡到贍養(yǎng)老人的義務；有33.4%的農民無力供養(yǎng)子女讀完法定的九年義務教育……這一現狀說明,全面建設小康社會重點在農村，難點也在農村。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，“三農”問題甚至會顯得更加突出。近年來耕地面積銳減，糧食產量下降，農村社會矛盾突出，給我們敲響了警鐘。

現階段，我國進入了工業(yè)化中期，正是城鄉(xiāng)關系和工農關系調整的關鍵時期。一方面，經濟增長主要來自非農產業(yè)；另一方面，農民增收缺少重要支撐，不能再為工業(yè)化提供積累。正如總理指出，我們必須站在國民經濟發(fā)展全局的高度研究和解決“三農”問題，實行以城帶鄉(xiāng)，以工促農，城鄉(xiāng)互動，協調發(fā)展。不統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不僅“三農”問題解決不了，城市的很多問題也難解決，城市也難更好發(fā)展。

“三農”問題的核心是解決農民增收問題。只有不斷增加農民收入，才能不斷增加農業(yè)投入，促進農村產業(yè)的繁榮、提高農村的購買力，促進城鄉(xiāng)經濟發(fā)展，才能民富國強?，F階段，城鎮(zhèn)居民可支配收入與農民人均純收入差距拉大，種種跡象表明差距還在進一步擴大。

一是城鄉(xiāng)收入絕對差拉大。2003年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達8472元，農民人均純收入2622元，相差5850元，而1978年收入的差距只有210元。我省2003年城鎮(zhèn)居民收入為7042元，農民為2230元，相差4812元，而1978年兩者相差只有211元。二是城鄉(xiāng)收入比拉大。1978年全國城鄉(xiāng)收入比為2.6：1，2003年為3.1：1。我省城鄉(xiāng)收入比，1978年為2.88：1，2003年為3.16：1。這種收入比較，僅僅是以現金形式體現，如果考慮到實物、福利、補貼等情況，城鄉(xiāng)收入比實際差距可能達到1：5左右。三是城鄉(xiāng)收入增長速度拉大。從1997年到2003年，農民收入增速最高為1997年達4.6%，平均增速不到4%。而同期城鎮(zhèn)居民收入增速為8%。城鄉(xiāng)居民收入差距擴大直接導致了城鄉(xiāng)消費的差距、社會事業(yè)的差距、社會保障的差距和城鄉(xiāng)建設的差距。

“三農”問題歷來是我們關注的重點，我們黨是執(zhí)政黨，代表了最廣大人民的根本利益。如果“三農”問題不能很好解決，占有人口大多數的農民現實利益不能得到有效保障，最終將削弱我們黨的執(zhí)政基礎。這不僅是一個嚴重的經濟問題，而且是關系全局的社會問題，也是一個重大的政治問題。我們的黨和政府是統(tǒng)籌的主體，統(tǒng)籌就是兼顧協調，不是顧此失彼，更不是平均著力。統(tǒng)籌各方都要向“三農”傾斜，著力解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，工農業(yè)發(fā)展失序，經濟社會發(fā)展失調，整合資源，全面協調發(fā)展。要進一步圍繞解決“三農”問題這一中心，不斷增強解決“三農”問題的使命感、責任感和緊迫感。要充分發(fā)揮人大職能，堅持依法治農、依法興農、依法護農，為促進農民增收營造良好的法制環(huán)境，提供有力的法制保障?！鰪娀O(jiān)督，增強依法解決“三農”問題的實效性

憲法和法律賦予了人大立法權、監(jiān)督權、任免權、重大事項決定權。其中監(jiān)督權是人大重要的職權之一。做好法律監(jiān)督和工作監(jiān)督是人大工作的重要內容，也是增強解決“三農”問題實效性的重要途徑，是依法解決“三農”問題的著力點。只要我們圍繞解決“三農”問題這一中心，把黨委決策、人大監(jiān)督和政府實施相結合，齊抓共管，形成合力，就一定會有所作為，也完全能夠大有作為。

加強法律監(jiān)督，運用法律手段，為解決“三農”問題提供法制保障。解決“三農”問題的現實緊迫性，迫切需要強有力的政策措施作支撐。同時，解決“三農”問題的長期艱巨性，又必然要求以法制來保障。解決“三農”問題，一靠強化工作監(jiān)督，落實增收政策。二靠加強法律監(jiān)督，提供法制保障。

提高立法質量。根據2004年省人大農委工作要點，今年有兩項立法任務，要確保立法質量，力爭年內出臺。

《水法》實施辦法修正案。水是生命之源、生存之本。水利是國民經濟和社會發(fā)展的首要基礎產業(yè)，是經濟發(fā)展和社會進步的命脈，是可持續(xù)發(fā)展的重要物質基礎。四川水資源的形勢嚴峻，突出表現在三個方面即“水少、水渾、水臟”。修訂這部全社會都很關注、事關全局的法規(guī)，我們要力求把握水法精神實質，結合我省實際，深入調查，反復協商，集思廣益，力爭制定出針對性、操作性、實效性強，高質量的實施辦法。把有限的水資源開發(fā)好、管理好、利用好，依法治水、依法興水，把水資源的開發(fā)利用納入法制軌道。

施細則修訂。我省草原面積達3.13億畝，是全國第五大牧區(qū)，占我省總面積的43%。草原還是我省廣大牧民的生存之本，是我省農業(yè)經濟的重要組成部分，同時，草原還承擔著重要的生態(tài)功能。我省的草原現狀不容樂觀，沙化、鼠害、蟲害、過度放牧現象等較為嚴重。我們在修訂草原法實施細則時，既要立足現狀還要著眼長遠，站在可持續(xù)發(fā)展的高度，做到保護與利用并重，使草原法實施細則的修訂，能真正促進我省草原建設的健康發(fā)展。

增強監(jiān)督實效。今年農業(yè)法律監(jiān)督和工作監(jiān)督任務較重，一是協助常委會對貫徹實施農村土地承包法的執(zhí)法檢查，二是人大農委關于種子法的執(zhí)法檢查。這兩部法律的貫徹實施關系著農民切身利益保護，所涉及的問題也較多。要采取三級聯動方式，在檢查的廣度、深度、力度上下功夫，增強執(zhí)法檢查的實效。

農村土地承包法的執(zhí)法檢查。土地是農民最終的退路和保障，是農民的養(yǎng)老保險和失業(yè)保險。一句話，是農民的命根子。目前，農村土地存在著三大問題：一是違法違規(guī)征用、占用農戶承包地。二是農村土地撂荒現象突出。三是在土地流轉中，損害農民利益的情況時有發(fā)生。1987-2001年，全國征用耕地2400萬畝，至少有3400萬農民的人均占有土地減少到0.3畝以下或者完全喪失土地。據國家統(tǒng)計局對全國2942個失地農戶的調查，46%的農戶生活水平下降，失地農戶共有7187個勞動力，安置就業(yè)的只占2.7%，被迫閑在家里的達20%。農民大量上訪，其中60%以上都與土地有關，大量失地無業(yè)農民已經成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。

面對農村土地的嚴峻形勢，國家實行最嚴格的耕地保護制度，省人大常委會緊扣中央部署，確定今年對農村土地承包法的貫徹實施進行一次全省性執(zhí)法檢查。省市縣三級人大農委要全力以赴，積極主動把這部法律檢查作為今年三級人大農委工作的重中之重，精心組織，務見實效。

農作物種子管理條例的執(zhí)法檢查。農作物種子直接關系到糧食安全，直接關系到農民增收。目前，農作物種子的品種不斷增加，種子管理現狀不容樂觀。以次充好，假種子等還不同程度地存在，種子坑農事件時有發(fā)生。與此同時，在制種、流通等環(huán)節(jié)還存在這樣那樣的問題。對農作物種子重要性的認識還需要不斷提高，種子的管理措施和手段還要不斷完善。在農作物種子管理條例執(zhí)法檢查中，要突出“針對性”。在制種、流通等重要環(huán)節(jié)上加強監(jiān)督。

今年，我們還要有選擇地做好個案監(jiān)督。主要是社會反映強烈、比較典型的涉農案件。

強化工作監(jiān)督，認真貫徹中央1號文件精神，用“加減乘除”法促進農民增收。1982年中央發(fā)了第一個1號文件，肯定了包產到戶，極大地調動了廣大農民的積極性，開創(chuàng)了農村經濟體制改革的新局面。隨后在1983年、1984年、1985年、1986年連續(xù)出臺了中央1號文件。這5個1號文件的出臺，使幾千年溫飽不保的農民，在歷史的瞬間基本解決了溫飽。今年2月8日中央再次就“三農”問題發(fā)出了1號文件，這是時隔18年后的1號文件，也是55年來第一個關于農民增收的專題性文件。認真貫徹中央1號文件精神，要用“加減乘除”法來促進農民增收。

加法，就是要全方位、多渠道地增加對農業(yè)的投入和對農戶的支持。減法，就是要減稅減負，降低農業(yè)生產成本，減少農業(yè)生產風險。乘法，就是要發(fā)揮科技、管理對農村生產力的乘數效應。進一步提高科技對農業(yè)的支撐，使農民從科技進步、農產品質量優(yōu)化以及農產品加工增值中獲得更多實惠。除法，就是要加快農業(yè)勞動力向二、三產業(yè)轉移，廢除體制性障礙和歧視性政策，使農民真正享受國民待遇?？s小分母，做大分子，使農民從農業(yè)和非農收入中增加收入，得到實惠?！鰥^發(fā)有為，增強解決“三農”問題的堅定性

今年，各級人大農委要以鄧小平理論、“三個代表”重要思想為指導，緊緊圍繞農業(yè)、農村、農民問題，認真履行憲法和法律賦予的職能，努力研究新形勢下人大農業(yè)和農村工作的新情況，把依法辦事同與時俱進相結合，進一步開創(chuàng)人大農業(yè)和農村工作新局面。

勤于思考，認清形勢。善于學習，勤于思考，這是提高執(zhí)政水平之必須。當前需要思考的首要問題是認清“三農”問題的新情況和新任務。筆者認為，“三農”新情況集中表現為：耕地銳減，部分農民失地失業(yè)；糧食減產，威脅糧食安全；農民增收困難，影響經濟社會全局，使城鄉(xiāng)差距拉大，社會矛盾增多。從全國和省“兩會”情況看，代表和委員對解決“三農”問題的建議、意見，成為“兩會”最大的看點和關注的焦點。僅省十屆人大二次會議主席團確定的18件議案，關于“三農”的就有7件，占議案總數的39%。同時，中央和國務院對解決“三農”的決心和力度超過了歷史上任何一個時期。

這些新情況給人大農業(yè)和農村工作的同志提出了新任務。一是從感情上關心農民。學會并引導農民用法律和政策保護合法權益，維護正當利益，為農民說話，為農民辦事，為失地農民排憂解難。二是從法律上保護農業(yè)。以法律來保護農業(yè)這一基礎產業(yè)和弱質產業(yè)是人大農業(yè)立法的初衷。尤其在市場經濟條件下，人大要按“三個代表”的要求，堅持以人為本，履行職責，為農業(yè)發(fā)展營造一個安全有序、公平競爭的法制環(huán)境。三是從工作上關注農村。農村改革進入一個身后無退路、腳下是雷區(qū)的關鍵時期，應該運用法律、經濟、行政等手段加大統(tǒng)籌力度，構建各種資源向“三農”傾斜的體系，樹立和落實科學的發(fā)展觀，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，使農民的合法權益真正得到保護。

加強交流，取長補短。當前，農業(yè)和農村經濟已進入一個新的發(fā)展階段，面對新形勢，人大農業(yè)和農村工作既要依法辦事，又要與時俱進，有所創(chuàng)新。在這方面，許多地方人大農委有不少好的經驗、好的做法。這就需要各級人大之間，進一步加強聯系，溝通情況，相互學習，取長補短，達到增進了解，共同提高的目的。四川省人大每年召開一次全省人大農業(yè)工作座談會，圍繞一個主題，探討問題，交流經驗，總結工作。實踐證明，這對推動人大的農業(yè)和農村工作很有意義。

發(fā)揚傳統(tǒng)，有所作為。一是進一步增強法治觀念。作為地方人大權力機關的組成人員和工作人員，必須要有很強的法治觀念和較高的法律水平。自覺摒棄人治觀念，樹立法治權威，自覺消除工作上的行政痕跡，切實做到“一不失職，二不越權”，遵循法治原則，依照法定程序辦事。二是圍繞中心工作，突出重點，依法監(jiān)督。在監(jiān)督工作中，必須認真解決關系全局的重大問題和人民群眾關心的實際問題，督促政府及有關部門妥善處理好事關農業(yè)發(fā)展、農民增收的熱點和難點問題。三是加強人大監(jiān)督工作的規(guī)范化、制度化建設?？偨Y監(jiān)督經驗，確定監(jiān)督事項，規(guī)范監(jiān)督行為，增強監(jiān)督實效，是當前監(jiān)督工作迫切需要解決的重要課題。只有監(jiān)督工作的規(guī)范化、制度化，才能使監(jiān)督活動更加有力、富有成效。