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[摘要]大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障是解決“三農(nóng)”問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要途徑。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障中存在的主要問(wèn)題，應(yīng)建立合理的籌資機(jī)制、建立分層分類的農(nóng)村社會(huì)保障制度、完善和規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障管理制度、加強(qiáng)法制建設(shè)，確保農(nóng)村社會(huì)保障制度有法可依。只有這樣，才能加快農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的步伐。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村社會(huì)保障現(xiàn)狀問(wèn)題對(duì)策

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村發(fā)生了巨大變化，農(nóng)民生活水平有了顯著提高，農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)得到了長(zhǎng)足發(fā)展。但與此不相適應(yīng)的是，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障長(zhǎng)期滯后，廣大農(nóng)民一直游離于社會(huì)的保障網(wǎng)之外，他們的生老病死基本上由個(gè)人或家庭來(lái)承擔(dān)。這種狀況不利于深化農(nóng)村改革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且也不利于整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，進(jìn)一步完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度，就成為政府和社會(huì)迫切需要解決的重大問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，廣大農(nóng)民所享受的社會(huì)保障是以社隊(duì)為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)制度提供的，其特點(diǎn)是全方位、低水平的社會(huì)保障。這種微不足道的集體經(jīng)濟(jì)保障，隨著20世紀(jì)80年代初農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行而逐漸消失。之后，農(nóng)村除了“五保戶”和烈、軍屬以外，廣大農(nóng)民基本上沒(méi)有享受到任何直接的社會(huì)保障。從社會(huì)保障費(fèi)的支出看，占人口80%左右的農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)支出只占總數(shù)的11%，而占人口20%的城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障費(fèi)用支出卻占到了總數(shù)的89%.同是中華人民共和國(guó)的公民，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民享受著完全不同的社會(huì)保障待遇。80年代中期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民實(shí)際收入增長(zhǎng)緩慢，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，原因之一就是農(nóng)村的社會(huì)保障制度沒(méi)有建立，廣大農(nóng)民，尤其是貧困地區(qū)的農(nóng)民因病致貧、因老返貧已經(jīng)成為一個(gè)不容忽視的社會(huì)問(wèn)題。為了解決這個(gè)問(wèn)題，國(guó)家在部分地區(qū)進(jìn)行了建立農(nóng)村社會(huì)保障制度（主要包括農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)）的試點(diǎn)和探索。但由于種種原因，目前仍不盡人意。

1.農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施情況并不理想

民政部從1986年開(kāi)始對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行積極探索。1991年，在山東煙臺(tái)等地進(jìn)行了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，并在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推開(kāi)。截止1997年底，全國(guó)已有31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）2000多個(gè)縣（市、區(qū)、旗）開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，有8000多萬(wàn)農(nóng)村人口參加保險(xiǎn)。表面上看，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作開(kāi)展得不錯(cuò)，可實(shí)際上它實(shí)施的情況并不理想。截止1998年上半年，盡管全國(guó)已有80%以上的縣參加了保險(xiǎn)，但只占應(yīng)該參保人數(shù)的12%，也就是說(shuō)，經(jīng)過(guò)好幾年的推廣、運(yùn)行，仍有88%的農(nóng)民游離于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障之外。

2.廣大農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋率非常低

20世紀(jì)80年代初，制度解體以后，農(nóng)村原來(lái)的合作醫(yī)療制度隨之瓦解。雖然1994年以后各地作了一些努力試圖恢復(fù)合作醫(yī)療，但由于缺少可靠的經(jīng)濟(jì)來(lái)源和有效的制度設(shè)計(jì)，重建的合作醫(yī)療往往持續(xù)的時(shí)間很短，甚至“隨辦隨散”，堅(jiān)持下來(lái)的合作醫(yī)療也主要分布在發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)。目前廣大農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋率非常低，即使在重建農(nóng)村合作醫(yī)療的高潮期（1997年～1998年前后），合作醫(yī)療制度的人口覆蓋率在高收入地區(qū)僅22.2%，而在中等和欠發(fā)達(dá)地區(qū)僅1%～3%（《中國(guó)衛(wèi)生年鑒》，1999）。另外，根據(jù)衛(wèi)生部1998年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有87.44%的農(nóng)民成為沒(méi)有任何社會(huì)醫(yī)療保障的自費(fèi)群體。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所2001年的研究也表明，在農(nóng)村最貧困的農(nóng)民中，50%左右屬于因病致貧或因病返貧。

從農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的實(shí)施情況來(lái)看，大多數(shù)農(nóng)民仍然游離于社會(huì)保障的“安全網(wǎng)”之外。建立農(nóng)村社會(huì)保障制度是為了規(guī)避農(nóng)民生活風(fēng)險(xiǎn)，提高其生活水平和質(zhì)量，理應(yīng)受到廣大農(nóng)民的歡迎與支持，但事實(shí)并非如此。

二、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障存在的主要問(wèn)題

農(nóng)村社會(huì)保障制度在推廣實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題是多方面的。概括起來(lái)，主要有：

1.資金來(lái)源不盡合理，未體現(xiàn)全社會(huì)責(zé)任

資金是推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的核心問(wèn)題。民政部1992年印發(fā)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》明文規(guī)定，在保險(xiǎn)基金的籌集上，“堅(jiān)持以個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持的原則”，這樣的規(guī)定使國(guó)家和集體所體現(xiàn)的社會(huì)責(zé)任過(guò)小。我國(guó)政府用于社會(huì)保障的比例是世界最低的。中央財(cái)政用于社會(huì)保障的支出占中央財(cái)政總支出的比例，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，我國(guó)只有10%左右，而這10%的投入絕大部分給了城鎮(zhèn)職工。由于長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家對(duì)農(nóng)村投入過(guò)低，農(nóng)村社會(huì)保障資金的重要來(lái)源實(shí)際是依靠傳統(tǒng)農(nóng)村的集體補(bǔ)助和投入。但改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)施的土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制使集體經(jīng)濟(jì)力量受到嚴(yán)重削弱，特別是貧困地區(qū)的財(cái)政能力和集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，已無(wú)力承擔(dān)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的社會(huì)保障資金。在這種情況下，原來(lái)由集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的農(nóng)村軍烈屬優(yōu)待、“五保戶”供養(yǎng)變?yōu)檗r(nóng)民直接負(fù)擔(dān)，而國(guó)家干部、城市居民、工人不負(fù)擔(dān)，這樣一來(lái)既不利于增加統(tǒng)籌金額，也不利于標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。此外，農(nóng)民個(gè)人的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)基金，集體補(bǔ)助也微乎其微，幾乎完全由個(gè)人繳費(fèi)。這樣的社會(huì)保障不僅失去了它本來(lái)的意義，而且也影響了農(nóng)民參加養(yǎng)老、醫(yī)療等保障項(xiàng)目的積極性，加大了農(nóng)村社會(huì)保障工作的難度。

2.保障覆蓋面窄

目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系很不健全，保障形式主要是農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫、農(nóng)村“五?！焙蜕贁?shù)地方推廣的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)及合作醫(yī)療保險(xiǎn)，保障的對(duì)象基本上是“困難的人”、“光榮的人”和“富裕的人”，農(nóng)村大多數(shù)人還無(wú)法享受社會(huì)保障。更為嚴(yán)重的是，農(nóng)村民政對(duì)象應(yīng)保未保的現(xiàn)象普遍存在。此外，在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，一部分農(nóng)民處于社會(huì)保障的“真空地帶”。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村大量的剩余勞動(dòng)力紛紛涌向城市，對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了突出貢獻(xiàn)。但他們卻被排斥在城市的社會(huì)保障體系之外，可以說(shuō)，他們沒(méi)有任何保障可言。他們干的是最險(xiǎn)、最苦、最累的活，而人身權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、甚至生命都得不到保障。游離于城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之外的農(nóng)民工，成了城市中最脆弱的群體，這與他們?yōu)槌鞘兴龀龅呢暙I(xiàn)極不相稱。農(nóng)民工的這種艱難處境彰顯了社會(huì)公平機(jī)制的扭曲，亟需為其建立基本的社會(huì)保障制度。

3.管理不夠科學(xué)與規(guī)范

從管理體制來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障管理呈現(xiàn)出政出多門(mén)、各自為政的局面，城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理，條塊之間既無(wú)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，也無(wú)統(tǒng)一的管理辦法。管理體制的不順，造成現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目雖然不多，但具體制定政策、掌握政策和執(zhí)行政策的機(jī)構(gòu)卻不少。從表面上看，農(nóng)村社會(huì)保障工作有多個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，似乎易形成合力并共同解決問(wèn)題，但實(shí)際上，由于這些部門(mén)所處地位和利益關(guān)系不同，看問(wèn)題的角度不同，工作中經(jīng)常發(fā)生摩擦和矛盾。有的項(xiàng)目誰(shuí)都爭(zhēng)著管，從中受益；有的項(xiàng)目又誰(shuí)都不愿意管，相互扯皮。此外，農(nóng)村社會(huì)保障管理水平的低下，還集中體現(xiàn)在保險(xiǎn)基金的管理上。按照國(guó)際上通行的做法，社會(huì)保障基金的征繳、管理和使用三權(quán)分立、互相制衡，以保證基金的安全性、流動(dòng)性與收益性。但是，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障基金在大多數(shù)地方是征繳、管理與使用三權(quán)集于一身，缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督，致使基金的使用及保值增值等面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)。有的將社會(huì)保障基金借給企業(yè)周轉(zhuǎn)使用，有的用來(lái)搞投資、炒股票，更有甚者利用職權(quán)貪污農(nóng)民繳來(lái)的“養(yǎng)命錢”，從而造成基金大量流失，嚴(yán)重影響基金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并在農(nóng)民心中造成極壞的影響。因此，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的管理、監(jiān)督，已成為當(dāng)前一項(xiàng)刻不容緩的工作。

4.缺乏法制保障

社會(huì)保障制度需要有力的法律法規(guī)來(lái)支撐。從目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障立法的狀況來(lái)看，一個(gè)突出的表現(xiàn)是立法層次低、立法主體混亂、立法層級(jí)無(wú)序。我國(guó)政府自1998年開(kāi)始設(shè)立勞動(dòng)和社會(huì)保障部，但迄今還沒(méi)有一部專門(mén)涉及農(nóng)村社會(huì)保障工作的基本法律，在國(guó)務(wù)院已經(jīng)制定的條例中，也極少涉及規(guī)范社會(huì)保障制度的法規(guī)。雖然我國(guó)過(guò)去在農(nóng)村社會(huì)保障工作方面形成了一些法規(guī)、條例和規(guī)章，但多是單項(xiàng)的，功能單一，缺乏力度，沒(méi)有形成有機(jī)的法規(guī)體系，而且地區(qū)不同，內(nèi)容亦有所不同。由于農(nóng)村社會(huì)保障尚未立法，更沒(méi)有形成法律體系，使得目前農(nóng)村社會(huì)保障工作處于無(wú)法可依、無(wú)章可循的境地。

三、發(fā)展和完善農(nóng)村社會(huì)保障的對(duì)策

1.建立政府、集體和農(nóng)戶三方合理的籌資機(jī)制

是否具備足夠的資金，是農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)保障制度能否正常運(yùn)行的關(guān)鍵，也是能否滿足廣大農(nóng)村居民各種社會(huì)保障需求的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。鑒于我國(guó)的國(guó)情和經(jīng)濟(jì)水平，現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障基金的籌集必須貫徹國(guó)家、集體、個(gè)人三者合理負(fù)擔(dān)的原則。從國(guó)家的角度，必須體現(xiàn)政府的財(cái)政責(zé)任，因?yàn)閲?guó)家是農(nóng)村社會(huì)保障的責(zé)任主體。鑒于國(guó)家財(cái)力有限，國(guó)家承擔(dān)的這部分資金可通過(guò)開(kāi)征社會(huì)保障稅、發(fā)行國(guó)債和社會(huì)保障彩票、征收個(gè)人所得稅、利息稅、遺產(chǎn)稅、證券交易稅以及部分國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有企業(yè)收益，包括上市公司國(guó)有股減持的部分所得中解決。由于存在地區(qū)差異，各?。ㄊ校┛勺孕袥Q定地方各級(jí)政府對(duì)現(xiàn)行個(gè)人賬戶提供配套資金的比例和數(shù)額。從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的角度，集體也應(yīng)承擔(dān)一部分農(nóng)村社會(huì)保障資金。集體承擔(dān)的部分主要來(lái)自鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦各種企業(yè)的利潤(rùn)及集體經(jīng)濟(jì)的積累等。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，集體補(bǔ)助是不成問(wèn)題的；而對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)力量比較薄弱、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又少的地區(qū)，集體補(bǔ)助還是問(wèn)題，在這種情況下，各級(jí)政府應(yīng)克服困難，多方籌資，盡力扶持。最后，針對(duì)農(nóng)戶繳費(fèi)難的問(wèn)題，可以采取“實(shí)物換保障”的辦法，根據(jù)不同的對(duì)象采取不同的方式。這樣，可以有效解決農(nóng)村社會(huì)保障資金短缺的問(wèn)題，加快農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的步伐。

2.建立分類分層的農(nóng)村社會(huì)保障制度

由于我國(guó)幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，不同地區(qū)農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)能力懸殊。在這種情況下，要建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障制度是不現(xiàn)實(shí)的，只能根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜，循序漸進(jìn)，形成各地區(qū)層次不同、標(biāo)準(zhǔn)有別的社會(huì)保障制度。第一，建立作為社會(huì)保障最后防線的最低生活保障制度。對(duì)那些因?yàn)榧膊?、?zāi)害或缺乏勞動(dòng)能力而造成生活困難的貧困人口提供幫助，以保證他們的基本生活。在確定最低保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)根據(jù)保障基本生活需要及政府和社會(huì)的承受能力制定制度化的標(biāo)準(zhǔn)。第二，建立適應(yīng)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的農(nóng)村醫(yī)療保障制度。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、城市化水平較高的地區(qū)，應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間醫(yī)療保障制度的接軌；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中等的地區(qū)，可以建立合作醫(yī)療保險(xiǎn)大病統(tǒng)籌制度。第三，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。民政部自1992年起試行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，因其屬于完全個(gè)人賬戶和完全積累型的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，缺乏社會(huì)統(tǒng)籌，實(shí)質(zhì)上成了一種自愿參加的儲(chǔ)蓄，起不到調(diào)節(jié)收入分配的作用，從而也失去了對(duì)貧困人口提供幫助這一社會(huì)保障制度的本來(lái)意義。因此，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)該考慮在自我保障的基礎(chǔ)上逐步增加社會(huì)統(tǒng)籌的比例，實(shí)行個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌的結(jié)合，并設(shè)計(jì)向貧困人口傾斜的制度。第四，構(gòu)建城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障制度的銜接通道。城市化的進(jìn)程意味著農(nóng)業(yè)人口將大規(guī)模地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，目前情況下，實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)移的途徑是進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或其它非農(nóng)就業(yè)以及進(jìn)入城市打工。但是，通過(guò)這些方式實(shí)現(xiàn)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，雖然事實(shí)上已由農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，但卻無(wú)法得到與城鎮(zhèn)居民同樣的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位，尤其是不能得到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的覆蓋。因此，應(yīng)該嘗試在城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度之間設(shè)計(jì)互相銜接的通道，以加速城市化進(jìn)程。

3.加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度制衡機(jī)制建設(shè)，規(guī)范管理，強(qiáng)化監(jiān)督

農(nóng)村社會(huì)保障中存在的問(wèn)題以及農(nóng)民投保的熱情不高，與農(nóng)村社會(huì)保障管理體制不規(guī)范有密切關(guān)系。因此，要使農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)健康發(fā)展，就必須在強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障制度制衡機(jī)制上下工夫。首先，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立全國(guó)統(tǒng)一、權(quán)威的農(nóng)村社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)。其次，完善農(nóng)村社會(huì)保障的監(jiān)督體系，這是農(nóng)村社會(huì)保障制衡機(jī)制的主要組成部分。農(nóng)村社會(huì)保障的監(jiān)管是指各有關(guān)方面對(duì)社會(huì)保障經(jīng)辦部門(mén)的管理過(guò)程和管理結(jié)果進(jìn)行評(píng)審、鑒定，以達(dá)到社會(huì)保障政策的落實(shí)與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，確保各有關(guān)方面的合法權(quán)益，提高社會(huì)保障管理效益（李廣義，1999）。第三，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。通過(guò)內(nèi)部提高職工素質(zhì)和外部引進(jìn)專業(yè)人才的途徑，努力塑造和培養(yǎng)一支適應(yīng)專業(yè)化、現(xiàn)代化、市場(chǎng)化管理需要的專業(yè)隊(duì)伍。

4.加強(qiáng)法制建設(shè)，確保農(nóng)村社會(huì)保障制度有法可依

經(jīng)驗(yàn)證明，發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障制度之所以比較成熟，一方面有其較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，另一方面是靠完備的法律體系強(qiáng)制推行的。目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障中存在的基金來(lái)源不規(guī)范、投保賬戶混亂以及擠占、挪用基金等違規(guī)現(xiàn)象，無(wú)不與缺乏一套行之有效的社會(huì)保障法規(guī)有關(guān)。因此，為促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障工作的有序進(jìn)行和可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障的法制性，盡快制定配套完備的法律法規(guī)，勢(shì)在必行。