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摘要：由于我國現(xiàn)行的集體土地征收制度還有待進(jìn)一步完善，征用集體土地的補(bǔ)償又無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)民的利益在征地過程中屢屢遭到侵害，從而產(chǎn)生了一系列不和諧事件。文章主要對我國集體土地征收的現(xiàn)狀及制度進(jìn)行剖析，并結(jié)合專業(yè)所學(xué)思考了完善我國集體土地征收制度的途徑方法。

關(guān)鍵詞：集體土地征收；現(xiàn)狀；征地程序；補(bǔ)償制度

由于現(xiàn)行集體土地征收的法律和政策規(guī)定等制度缺陷及政府在征地實(shí)踐中的弊端，導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益頻繁受損。失去土地的同時(shí)，農(nóng)民失去了基本生活保障，社會身份無所依托，就會成為一個(gè)就業(yè)困難、沒有保障的社會新群體，這將是社會穩(wěn)定的巨大隱患和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大難題，這一現(xiàn)象必須引起我們的重視和關(guān)注。

一、農(nóng)村集體土地征收機(jī)制的現(xiàn)狀分析

近年來集體土地征收中暴露出來的矛盾和問題越來越多，保護(hù)耕地與非農(nóng)建設(shè)占地的矛盾日益突出，因征地引發(fā)的信訪居高不下，群體性事件時(shí)有發(fā)生，成為影響社會穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。這些都暴露出我國集體土地征收上制度性的缺陷，有關(guān)法規(guī)規(guī)定嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需要。以下就來分析一下我國集體土地征收及補(bǔ)償安置制度所存在的問題。

（一）法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國只是原則性地規(guī)定了集體土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定，這就導(dǎo)致實(shí)踐中政府借“公共利益”之名濫用土地征收權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）集體土地征收程序缺乏具體規(guī)定

土地征收應(yīng)該具有嚴(yán)格的法律操作程序，但我國憲法中雖規(guī)定征收是依“法律規(guī)定”進(jìn)行，《土地管理法》及其實(shí)施條例中有關(guān)土地征收程序的規(guī)定更是簡單、粗糙，土地征收程序在法規(guī)中與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序、建設(shè)用地審批程序等其他內(nèi)容混雜在一塊，缺乏條理性和清晰度。由于法律上缺乏明晰規(guī)定，導(dǎo)致政府在決定土地規(guī)劃和征收時(shí)，缺乏公開的聽證程序；在確定征收補(bǔ)償時(shí)，缺乏中立的評估機(jī)構(gòu)，補(bǔ)償價(jià)格都是政府單方面決定的；征收及利益分配機(jī)制還缺乏應(yīng)有的司法救濟(jì)程序，很有可能損害農(nóng)民的土地權(quán)益。正是由于法律程序的缺位，導(dǎo)致在集體土地征收的過程中嚴(yán)重剝奪了被征農(nóng)民的知情權(quán)、參加權(quán)、申訴權(quán)，這就難免導(dǎo)致糾紛的發(fā)生。

（三）集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)以征地年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)。因我國農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營、農(nóng)業(yè)效率不高，以年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償費(fèi)用必定偏低。這也是導(dǎo)致集體土地征收過程中征收方與被征收方矛盾尖銳的主要原因，農(nóng)民對過低的征地補(bǔ)償難以理解。而與此相對比的是，集體土地被低價(jià)征收后，土地出讓收益則高出很多。這種不平衡造就了土地補(bǔ)償費(fèi)與土地出讓收益之間的巨大差距，巨大的差距也就意味著政府所能獲得的巨大利益，政府對“土地財(cái)政”的依賴性一定程度上形成了政府與民爭利的現(xiàn)象。

（四）政府在征收程序中權(quán)力集中，暗箱操作，腐敗滋生

政府在征收過程中集眾多角色與一身，既是征收決定者，又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定者，還是正義的裁決者，由于法律、法規(guī)的不完善導(dǎo)致土地征收過程中政府的征收權(quán)得不到程序的制約，權(quán)力容易被濫用。在完全市場化的土地出讓市場，通過出讓土地能夠獲得巨大利益，這就驅(qū)動(dòng)了一些地方政府為賣地而征地的行為。地方政府成為“賣地財(cái)政”。政府官員與開發(fā)商“共同運(yùn)作”使許多非公益目的的用地以公益目的的名義被征收。在利益面前不少官員鋌而走險(xiǎn)收受賄賂，為違法的征收行為保駕護(hù)航，部分政府將土地以低廉的價(jià)格用來招商引資以實(shí)現(xiàn)自己的政績。

二、對完善土地征收制度的一些建議

土地征收所造成的矛盾，既有其歷史客觀原因，也有其現(xiàn)實(shí)的利益因素驅(qū)導(dǎo)，這是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)過程中難以避免的問題?，F(xiàn)階段的任務(wù)是盡可能多地發(fā)現(xiàn)存在問題，并著手去應(yīng)對解決，在保持社會和諧、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定高速發(fā)展的情況下完善土地征收制度。

（一）提升農(nóng)民的法制觀念及了解政策的意識

在現(xiàn)實(shí)中了解到，因?yàn)檗r(nóng)民的法制意識薄弱或者對國家相關(guān)的征地及征地補(bǔ)償制度不了解，雖然覺得征地的程序或者補(bǔ)償不合理，可往往拿不出相關(guān)知識出來而蒙受損失。這就不僅需要農(nóng)民自己主動(dòng)去了解國家的一些切實(shí)關(guān)乎自身利益的法規(guī)政策，而且，各級政府應(yīng)該將國家頒布的相關(guān)法規(guī)政策及時(shí)宣傳到位，提升村民的法律意識，避免在征地過程中出現(xiàn)不和諧的事件發(fā)生。

（二）制定《土地利用規(guī)劃法》，明確土地用途規(guī)劃的產(chǎn)生和變更程序

土地用途管制是指國家為保證土地資源的合理利用，經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)，確定土地使用限制條件，并要求土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國家規(guī)定的土地用途利用土地的制度。雖然中國土地管理法也確立了相應(yīng)的土地用途管制制度，但是對于土地用途規(guī)劃的制定、變更程序以及用途規(guī)劃變更的附隨補(bǔ)償義務(wù)等都缺乏具有可操作性的規(guī)定。因此，中國應(yīng)盡快制定土地利用規(guī)劃法，完善土地用途的產(chǎn)生和變更程序，明確用途規(guī)劃變更的補(bǔ)償義務(wù)。

（三）制定《土地征收法》，確立科學(xué)合理的集體土地征收制度

必須由法律來規(guī)定按市場價(jià)格為補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的制度，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)安置方式的多樣化。世界各國的土地征收補(bǔ)償均以土地的市場價(jià)值為補(bǔ)償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)，并且同時(shí)也建立了完善的市場價(jià)格評估機(jī)制。中國承認(rèn)農(nóng)民對土地的完整轉(zhuǎn)讓權(quán)后，必然建立與之對應(yīng)的以土地市場價(jià)值為補(bǔ)償基準(zhǔn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)土地征收補(bǔ)償方式的多樣化。從中國目前各地的實(shí)際做法來看，留地補(bǔ)償是一種非常受歡迎的補(bǔ)償安置方式。因此，中國應(yīng)當(dāng)確立多元化的征地補(bǔ)償安置方式。

（四）公平合理地進(jìn)行土地征收補(bǔ)償

為確保被征收者在因征收而受到權(quán)益侵害時(shí)可以獲得補(bǔ)償，法律必須規(guī)定補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、種類等條款。為了更好地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，首先，對于土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)采公平補(bǔ)償方式，由被征地方與用地方以平等主體的方式對土地價(jià)格、地上物價(jià)值、搬遷費(fèi)用等進(jìn)行一系列的要約與承諾來完成，這種方式也最能充分體現(xiàn)土地所有者及使用者的權(quán)能，也很好地維護(hù)了談判雙方的利益。其次，法律應(yīng)該明確土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶粌H包括土地的價(jià)格，而且青苗及附著物補(bǔ)償費(fèi)、新菜地開發(fā)建設(shè)、移民安置補(bǔ)助費(fèi)等都應(yīng)包括在補(bǔ)償?shù)姆秶鷥?nèi)。再次，明確土地征收補(bǔ)償?shù)陌l(fā)放主體，盡管土地的所有權(quán)為農(nóng)民集體組織所有，但土地征收也損害了農(nóng)民的土地使用權(quán)，所以，土地補(bǔ)償費(fèi)用也應(yīng)該分配給農(nóng)民一部分，針對出現(xiàn)的農(nóng)民坐吃山空的現(xiàn)象，農(nóng)民此部分的收益可以通過社會保障的形式實(shí)現(xiàn)。集體土地征收對于農(nóng)民而言，最根本的影響在于其失去了賴以為生的基本生產(chǎn)資料，而非簡單的財(cái)產(chǎn)權(quán)益喪失。其對于農(nóng)民長遠(yuǎn)的生產(chǎn)生活有根本性的改變效果。因此，集體土地征收補(bǔ)償不僅要考慮農(nóng)民喪失的集體土地自身的價(jià)值，更應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民日后生計(jì)的維護(hù)和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益提供保障。而地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有就自不待言。最后，土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的發(fā)放方式也鼓勵(lì)創(chuàng)新，我國主要實(shí)行貨幣化的安置方式，但由于現(xiàn)在農(nóng)民未納入社會保障體系，為了保證社會的安定以及農(nóng)民個(gè)體的長遠(yuǎn)利益，在符合法律規(guī)定和適應(yīng)本地實(shí)際情況的前提下，鼓勵(lì)多種模式的補(bǔ)償辦法。

（五）提高征地程序的透明度，完善征地聽證制度

我國是一個(gè)法制國家，在涉及到征收公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的時(shí)候，必須賦予其充分的知情權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)，因此必須提高征地程序的透明度，完善征地聽證制度，以減少或消除征用與被征用者的矛盾，也在一定的程度上防止權(quán)利的濫用。舉行聽證會，傾聽大眾的心聲及解釋為何要這樣做，這不僅是民主的一種體現(xiàn)，更在消除政府與群眾之間的誤解起到了積極的作用，為政策的科學(xué)性及可行性提供依托。所以，完善我國征地的聽證制度，在當(dāng)前顯得迫切而必要，政府可以通過聽證會公布相關(guān)的政策依據(jù)解釋相關(guān)補(bǔ)償制度，村民可以提出對項(xiàng)目的疑問和建議，通過這樣的互動(dòng)，在一定程度上消除征地的矛盾，為決策的合理性提供實(shí)在的依據(jù)。

通過分析我國集體土地征收中存在的問題，可以明確我們完善法律制度的方向，借鑒和吸收國外土地征收制度中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，可以規(guī)范集體土地向國有土地的轉(zhuǎn)變，保護(hù)集體、農(nóng)民的土地權(quán)益，縮小城鄉(xiāng)差距，加速土地資源配置的市場化的進(jìn)程，從而為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供用地保障的同時(shí)，對保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定都具有重要意義。