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摘要信息非對(duì)稱理論在取得巨大學(xué)術(shù)成就的同時(shí)也得到廣泛地應(yīng)用。在公共管理領(lǐng)域，信息非對(duì)稱理論被用于研究政府與公眾關(guān)系以及政府自我管理兩方面。通過(guò)討論經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的合理性。比較公共信息與私人信息的不同，分析公共信息非對(duì)稱的治理，可以得出信息非對(duì)稱理論在公共管理領(lǐng)域中的適應(yīng)性是值得懷疑的結(jié)論。

關(guān)鍵詞信息非對(duì)稱理論；公共信息；經(jīng)濟(jì)人；公共人

完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)有四大假設(shè):第一，有眾多的買主和賣主，沒(méi)有任何市場(chǎng)參與者能決定市場(chǎng)的價(jià)格和產(chǎn)量；第二，買賣雙方自由進(jìn)出市場(chǎng)；第三，產(chǎn)品是同質(zhì)的；第四，買賣雙方的信息是完全對(duì)稱的。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來(lái)，在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中，資源能夠得到最優(yōu)配置，并能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。但在現(xiàn)實(shí)中，壟斷市場(chǎng)、寡頭競(jìng)爭(zhēng)和不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)已證明前三條假設(shè)并不成立，而經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于信息非對(duì)稱研究則突破了信息完全的假設(shè)，極大推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)體系的完善和解釋現(xiàn)實(shí)的能力，揭示了信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心思想，并對(duì)如何進(jìn)行市場(chǎng)規(guī)制，克服信息非對(duì)稱帶來(lái)的市場(chǎng)失靈進(jìn)行了理論探討。在得到學(xué)術(shù)認(rèn)可的同時(shí)，信息非對(duì)稱理論被應(yīng)用于產(chǎn)品、勞動(dòng)力、保險(xiǎn)與信貸等市場(chǎng)的研究，而近年來(lái)關(guān)于信息非對(duì)稱理論的應(yīng)用研究已擴(kuò)展到非市場(chǎng)領(lǐng)域，其中就包括公共管理領(lǐng)域。

一、信息非對(duì)稱理論在公共管理中的應(yīng)用

后發(fā)國(guó)家現(xiàn)代化歷程中的重要特征是發(fā)達(dá)國(guó)家憑借其政治、經(jīng)濟(jì)、文化的先進(jìn)性對(duì)后發(fā)國(guó)家具有強(qiáng)烈的示范效應(yīng)。而在西方國(guó)家產(chǎn)生重大影響與得到廣泛應(yīng)用研究的信息非對(duì)稱理論必然會(huì)影響到我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的相關(guān)研究中，其中就包括在公共管理領(lǐng)域的應(yīng)用研究。研究者們一方面根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的邏輯與分析方法，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，論述信息對(duì)公共管理的重要性、信息非對(duì)稱在相關(guān)領(lǐng)域存在的客觀性與負(fù)面效應(yīng)，進(jìn)而進(jìn)行原因分析并提出治理對(duì)策；另一方面也遵循政府研究的基本邏輯——“角色是什么?它能或不能做什么?以及它如何做得更好?”由此確定研究的三個(gè)層次:首先，政府與其環(huán)境(對(duì)象)的關(guān)系再分析，確定政府職能；其次，在明確政府職能后其作用于環(huán)境的方式；最后，根據(jù)既定的運(yùn)行方式改善行為主體，即政府自我管理。這樣，信息非對(duì)稱理論在公共管理的應(yīng)用研究可作以下歸納:

1、政府與公眾關(guān)系。政府環(huán)境可以理解為一切影響政府生存發(fā)展的諸要素的總和，政府的生存、運(yùn)行和發(fā)展都是在一定的環(huán)境中展開的。環(huán)境的構(gòu)成可以概括為自然、社會(huì)、公民、國(guó)家、政黨、市場(chǎng)等，研究主要集中在政府與公民關(guān)系上。

(1)公共政策分析。作為對(duì)“全社會(huì)的價(jià)值作有權(quán)威的分配”公共政策是政府處理與公眾關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共管理目的最重要方式。分析政策信息的特點(diǎn)，理論上政策信息是大量存在的，有用的，但是需要成本的，公共政策要有效，就要根據(jù)需要和經(jīng)濟(jì)原則投資于信息；政策實(shí)踐信息具有不完善性、不均衡性和不對(duì)稱性三大特征，應(yīng)盡可能運(yùn)用各種制度安排來(lái)減少政策的三性；運(yùn)用信息非對(duì)稱理論分析公共政策中的信息不完備、信息非對(duì)稱、信息失真等問(wèn)題，以提高政府公共政策制定的效率。

(2)政府在缺乏信息對(duì)稱性的市場(chǎng)中的作用。公共息具有公共物品的性質(zhì)而與公眾利益直接相關(guān)，政府理應(yīng)擔(dān)任提供者的角色，強(qiáng)調(diào)政府在缺乏信息對(duì)稱性的市場(chǎng)中發(fā)揮作用。如從信息的非對(duì)稱性論電子政務(wù)的發(fā)展，電子政務(wù)作為新的政務(wù)模式，將加強(qiáng)信息的共享，提高政府辦公效率，提高服務(wù)公眾的水平?；蜩b于公用事業(yè)通常處于法定壟斷地位并受到政府特殊管制以及與管制機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者之間信息非對(duì)稱的事實(shí)，提出通過(guò)采用聽證制度來(lái)保障公眾得到及時(shí)信息，保障其知情權(quán)、參與權(quán)。

(3)研究民主政治中的委托—關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為，與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的委托一模型一樣，在民主政治中客觀存在著政府與公眾的委托一關(guān)系，由于激勵(lì)不相容、信息非對(duì)稱和權(quán)責(zé)不對(duì)等，人可能采取追求自身利益的機(jī)會(huì)主義行為，從而產(chǎn)生權(quán)力變異、腐敗滋生、效率低下和內(nèi)部人控制等問(wèn)題，損害委托人的利益。研究從信息(非對(duì)稱)的角度，對(duì)政治人利用其信息優(yōu)勢(shì)謀取私利的行為進(jìn)行理論透視；也用于分析指導(dǎo)實(shí)踐，如基層鄉(xiāng)村建設(shè)中村長(zhǎng)與村民關(guān)系等。

2、政府自我管理。信息非對(duì)稱不僅影響到政府與公眾關(guān)系的處理，也是影響政府行政管理水平高低的重要因素。有學(xué)者認(rèn)為，政務(wù)信息在行政管理過(guò)程中常以不對(duì)稱狀態(tài)分布，帶來(lái)諸多管理問(wèn)題，運(yùn)用信息非對(duì)稱進(jìn)行原因分析，并提出治理政務(wù)信息非對(duì)稱問(wèn)題措施。如論述政府組織中信息非對(duì)稱的原因，認(rèn)為公共管理組織中的社會(huì)分工是產(chǎn)生信息非對(duì)稱的根本原因；有限理性是造成信息非對(duì)稱的主觀原因；委托是信息非對(duì)稱的制度原因；監(jiān)督成本是信息非對(duì)稱賴以存在的客觀原因。

同時(shí)，非對(duì)稱理論也被應(yīng)用于分析政府改革中出現(xiàn)的新問(wèn)題。典型的是中央與地方政府的關(guān)系，運(yùn)用信息非對(duì)稱理論對(duì)行政行為異化經(jīng)濟(jì)分析來(lái)解釋區(qū)域經(jīng)濟(jì)中地方政府行為異質(zhì)性和地方政府職能的轉(zhuǎn)變等等。二、對(duì)信息非對(duì)稱理論在公共管理應(yīng)用中的反思

信息非對(duì)稱理論在公共管理領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。公共管理在中國(guó)國(guó)情下的復(fù)雜性，經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法與理論(如公共選擇理論)在非市場(chǎng)領(lǐng)域的成功嘗試以及信息非對(duì)稱的理論成果，使得研究者們相信，信息非對(duì)稱理論用于分析公共管理領(lǐng)域既是必要也是可行的。信息非對(duì)稱理論應(yīng)用代表著轉(zhuǎn)型時(shí)期人們尋求政府善治的一種努力，反映了社會(huì)以及公眾對(duì)政府的合理期待，理論與方法也是極具啟發(fā)性的。但從反思批判的觀點(diǎn)來(lái)看，這種應(yīng)用也存在許多缺陷，集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

1、經(jīng)濟(jì)人假設(shè)在公共管理中的適應(yīng)性問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)學(xué)最基本的假設(shè)，便是關(guān)于人性及其行為的假設(shè)——經(jīng)濟(jì)人假說(shuō)?！敖?jīng)濟(jì)人”即驅(qū)使從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)個(gè)人的主要?jiǎng)訖C(jī)是追求自身利益的假定，以“利己性”為根本屬性。那么，依據(jù)經(jīng)濟(jì)人假說(shuō)得出的非對(duì)稱信息理論能否適用于公共管理領(lǐng)域?首先就要回答“經(jīng)濟(jì)人”能否成為公共管理的邏輯起點(diǎn)，“政府人”是否也是“經(jīng)濟(jì)人”。

公共選擇理論在20世紀(jì)70年代以來(lái)西方政府改革所扮演的重要角色使部分學(xué)者堅(jiān)信經(jīng)濟(jì)人假設(shè)完全可以適用于公共管理。他們認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的三個(gè)行為主體中，由于政府本身利益以及各個(gè)不同政府的存在，政府的“經(jīng)濟(jì)人”特性是存在的。經(jīng)濟(jì)人假說(shuō)為解釋政府公務(wù)人員的行為動(dòng)機(jī)，個(gè)體之間、個(gè)體與群體之間的關(guān)系提供了一個(gè)新的視角。亦有學(xué)者認(rèn)為，政府只能是“公共人”，“通過(guò)對(duì)政治領(lǐng)域中的人性分析，認(rèn)為自利和理性并非人的永恒本性，政治活動(dòng)有更大的不確定性，人的政治行為難以全部理性化，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)在政治領(lǐng)域的適應(yīng)性是值得懷疑的”。第三種意見(jiàn)則認(rèn)為應(yīng)辯證分析?！艾F(xiàn)實(shí)中的政府或行政機(jī)關(guān)從應(yīng)然的和組織的角度來(lái)說(shuō)不是經(jīng)濟(jì)人，而是公利人；從國(guó)際政治的角度來(lái)說(shuō)，各國(guó)政府肯定是經(jīng)濟(jì)人；從實(shí)然的角度來(lái)說(shuō)，作為公務(wù)員或行政人員的個(gè)人則是不折不扣的經(jīng)濟(jì)人；作為組織的行政機(jī)關(guān)則并不總是公利人，而是經(jīng)濟(jì)人與公利人的性質(zhì)兼而有之?！睆?qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)人”或“公共人”是事實(shí)與價(jià)值關(guān)系。

上述爭(zhēng)論可以歸納為:利己的“經(jīng)濟(jì)人”與追求公益的“公共人”能否同一領(lǐng)域的分析。雖然公共管理要實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化但并不意味著每個(gè)行政人員必定服務(wù)于公共利益。事實(shí)上，在公共管理領(lǐng)域中，確實(shí)存在著大量行政人員追求個(gè)人利益而損害公共利益的情況，但并不能因此把經(jīng)濟(jì)人假設(shè)作為終極解釋。經(jīng)濟(jì)人假設(shè)從公共行政的基本要素人手來(lái)否定和懷疑公共行政的公共性質(zhì)，把行政人員說(shuō)成是私人領(lǐng)域中追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，行政人員的行為也屬于經(jīng)濟(jì)人的行為。在公共領(lǐng)域活動(dòng)也是要追求個(gè)人利益最大化，即否定了公共行政的運(yùn)行方式。這種假設(shè)將最終影響公共行政的制度、體制和運(yùn)行機(jī)制，否定了政府應(yīng)體現(xiàn)的公平、正義和至高的善。因此，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)在公共領(lǐng)域中的適應(yīng)性是值得懷疑的。

2、公共信息與私人信息。信息非對(duì)稱理論簡(jiǎn)而言之，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中活動(dòng)的各類人員對(duì)有關(guān)信息的了解是有差異的，掌握信息充分的人員往往處于有利地位，而信息貧乏的人員則處于不利的地位。市場(chǎng)信息可以理解為服務(wù)于個(gè)人利益的私人信息，那么公共管理領(lǐng)域中的服務(wù)于公共利益的信息又如何理解，與私人信息有哪些區(qū)別呢?這是應(yīng)用信息非對(duì)稱理論分析公共管理問(wèn)題時(shí)值得關(guān)注的問(wèn)題。

公共管理領(lǐng)域中信息有公共信息或政務(wù)信息之說(shuō)。“一般說(shuō)來(lái)，公共信息是由政府部門生產(chǎn)、編輯和維護(hù)的信息，是屬于公眾的信息，為公眾所信賴的政府所擁有，并在法律允許的范圍內(nèi)為公眾所使用的信息?！薄罢?wù)信息是指反映行政管理過(guò)程中各項(xiàng)活動(dòng)實(shí)際與特征的各種信息、文件、指令、預(yù)測(cè)、情報(bào)、數(shù)據(jù)資料和建議等的總稱。”這兩種說(shuō)法都說(shuō)明了公共領(lǐng)域中的信息是在公共管理過(guò)程之中產(chǎn)生，政府負(fù)責(zé)處理，形式多樣并服務(wù)于公眾的信息。并且作為一種重要公共物品，個(gè)人或企業(yè)不愿或無(wú)力提供，而政府提供則是最權(quán)威、最便捷、最便宜和最有效的。

與私人信息的區(qū)別決定了公共信息(政務(wù))非對(duì)稱原因的不同?？梢宰鞒鲆韵職w納:現(xiàn)代公共權(quán)力委托關(guān)系本身就存在著政務(wù)信息非對(duì)稱的可能性；政府及其官員為了謀求自身的利益而有意造成政務(wù)信息的不對(duì)稱分布；官僚型的政治組織結(jié)構(gòu)導(dǎo)致政務(wù)信息非對(duì)稱分布；通訊技術(shù)和交通工具的落后造成政務(wù)信息的不對(duì)稱分布；傳統(tǒng)的政治文化觀念的影響導(dǎo)致政務(wù)信息不對(duì)稱分布。而市場(chǎng)分析中信息非對(duì)稱的原因一般為:社會(huì)勞動(dòng)分工和專業(yè)的結(jié)果、搜尋信息要花費(fèi)成本造成的障礙、交易者的知識(shí)有限性、交易者對(duì)信息優(yōu)勢(shì)的壟斷等，這種分析以利己的個(gè)體為分析單位。兩者比較可以得出公共信息非對(duì)稱的原因更加復(fù)雜，除了人的利己性之外，也包括政策、法律、制度甚至文化層次的原因。所以，私人信息不能適用于公共管理。

3、公共信息非對(duì)稱治理。信息非對(duì)稱理論的核心思想可以概括為:當(dāng)產(chǎn)品的賣方對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量比買方有更多的信息時(shí)，低質(zhì)量產(chǎn)品將會(huì)驅(qū)逐高質(zhì)量商品，從而使市場(chǎng)上的產(chǎn)品質(zhì)量持續(xù)下降，所以分析信息非對(duì)稱是為了治理。簡(jiǎn)要回顧西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的結(jié)論:(1)市場(chǎng)中賣方比買方更了解有關(guān)商品的各種信息；(2)掌握更多信息的一方可以通過(guò)向信息貧乏的一方傳遞可靠信息而在市場(chǎng)中獲益；(3)買賣雙方中擁有信息較少的一方會(huì)努力從另一方獲取信息；(4)市場(chǎng)信號(hào)顯示在一定程度上可以彌補(bǔ)信息非對(duì)稱的問(wèn)題；(5)信息非對(duì)稱是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的弊病，要想減少信息非對(duì)稱對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的危害，政府就應(yīng)該在市場(chǎng)體系中發(fā)揮強(qiáng)有力的作用。其中已包含了治理非對(duì)稱信息的策略一政府與市場(chǎng)。

首先我們確認(rèn)在公共管理中買方與賣方是誰(shuí)，或者說(shuō)誰(shuí)擁有更多的信息。雖然已經(jīng)確認(rèn)公共信息是政府部門生產(chǎn)、編輯和維護(hù)的信息，是屬于公眾的信息，但是誰(shuí)生產(chǎn)和誰(shuí)擁有更多并非是同一概念，如果后者從公共信息的來(lái)源角度分析可能就會(huì)得出不同的結(jié)論。研究人員在分析時(shí)往往基于這樣一個(gè)背景:在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，甚至可以追溯到革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，中國(guó)人的信息流通是受到嚴(yán)格限制的，中國(guó)人很少有思想和言論的自由。在改革開放前，中國(guó)人要想獲得重要信息，都是通過(guò)逐級(jí)傳達(dá)，內(nèi)部文件要通過(guò)層層級(jí)別才能傳達(dá)到基層。戰(zhàn)時(shí)遺留下來(lái)的習(xí)慣已經(jīng)使中國(guó)人的信息傳播理念受到極大的扭曲。從國(guó)家憲法角度講，沒(méi)有公民的知情權(quán)理念。從公民個(gè)人角度講，也沒(méi)有知情權(quán)的概念，所習(xí)慣的是層層封鎖、保密。認(rèn)為政府之所以提供公共信息，是因?yàn)檎枪残畔⒌闹饕獊?lái)源。我們關(guān)注近年來(lái)政府改革的重要特點(diǎn)就是重視基層。相信公眾。因?yàn)樗麄冋嬲雷约旱男枨蟛Q定政府公共物品供給，服務(wù)型政府和顧客導(dǎo)向型政府的提出也體現(xiàn)了政府觀念的轉(zhuǎn)變。未來(lái)的中國(guó)政府要實(shí)現(xiàn)從“官治民”到“官民互治”的轉(zhuǎn)變，必然要重新認(rèn)識(shí)政府與公眾的關(guān)系，公共信息不僅屬于公眾，公眾也是公共信息的來(lái)源，以此為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)政策、制度、法律等，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

綜上所述，雖然信息非對(duì)稱理論在公共管理中得到廣泛應(yīng)用，觀點(diǎn)也很有啟發(fā)性，但是在對(duì)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，公共信息與私人信息區(qū)別以及公共信息非對(duì)稱治理等問(wèn)題的討論后，會(huì)意識(shí)到信息非對(duì)稱理論在公共管理領(lǐng)域的適應(yīng)性是值得懷疑的。