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2006年1月1日正式實施的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）將法律責任作為單章設(shè)立。為深化對公務(wù)員法律責任制度的理解，現(xiàn)結(jié)合法律責任一章起草中的有關(guān)問題整理歸納成文，以供參考。

一、專章設(shè)立公務(wù)員法法律責任的目的所在

任何法律行為都是具有目的性的行為，公務(wù)員法法律責任作為公務(wù)員法實施的保障機制，它的創(chuàng)設(shè)和實現(xiàn)也具有一定的目的性。

（一）保障公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)公務(wù)員法中規(guī)定的法律責任，是指公務(wù)員或者機關(guān)以及其他組織和個人因違反公務(wù)員法規(guī)定權(quán)利義務(wù)而必須承擔的帶有強制性的法律后果。公務(wù)員權(quán)利義務(wù)是國家同公務(wù)員之間形成的法律關(guān)系的具體內(nèi)容，體現(xiàn)貫穿在公務(wù)員管理的各個環(huán)節(jié)之中，是公務(wù)員法的核心內(nèi)容之一。制定出臺公務(wù)員法法律責任，有利于明確公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的保障措施，提高權(quán)利義務(wù)實現(xiàn)的可行性和透明度，取信于民。

（二）加大公務(wù)員制度執(zhí)法的力度《國家公務(wù)員暫行條例》（以下簡稱《條例》）雖然有法律責任的一些內(nèi)容，但從實施的情況看，條例規(guī)定的內(nèi)容與形式對有法不依和執(zhí)法不嚴的追究尚缺乏措施與力度：一是許多管理的重大環(huán)節(jié)沒有納入監(jiān)督責任范圍，如獎懲、回避、申訴控告等。二是權(quán)威性不夠，條例對違反國家公務(wù)員制度的相關(guān)責任人員僅規(guī)定了批評教育或處分，執(zhí)法制度不配套和強制力不夠的問題比較突出。三是缺乏救濟措施，對因錯誤人事處理而侵犯公務(wù)員權(quán)益行為缺乏救濟渠道及措施?！豆珓?wù)員法》在以上方面都有較大增強。

（三）構(gòu)建完整的公務(wù)員法法律規(guī)范體系完整的法律規(guī)范應當包括適用條件、行為模式以及違反行為模式的法律責任三個要素。其中法律責任的規(guī)定是體現(xiàn)法律規(guī)范的國家強制力的核心部分。在公務(wù)員法中，根據(jù)法律所調(diào)整的社會關(guān)系的性質(zhì)、特點，規(guī)定相應的責任條款，對保證法的有效實施既非常重要，也非常必要。條例提升為公務(wù)員法后，形式的變化要求內(nèi)容與體例等也做相應調(diào)整。應該通過單獨建章立制的形式，明確公務(wù)員法的責任制度，構(gòu)建完整的公務(wù)員法法律規(guī)范體系。

二、公務(wù)員法法律責任制度設(shè)計的幾個問題

（一）如何設(shè)計公務(wù)員法法律責任的情形

責任法定是法律得以實施的前提和保證。條例規(guī)定的三類監(jiān)督和責任事由基本概括了公務(wù)員管理的主要制度，但并不全面。隨著公務(wù)員制度的推行，有些新的公務(wù)員管理情形需要納入規(guī)范，如聘任制、競爭上崗、公開選拔等，有些以前沒有的內(nèi)容需要加以規(guī)范，如考試紀律、申訴控告等。因此，有必要通過設(shè)立專門的法律責任制度，對違反公務(wù)員法的行為進行責任追究，從法律高度確保公務(wù)員管理各項制度的實施。

關(guān)于法律責任如何規(guī)設(shè)的問題，在立法上存在兩種處理方式：一種是盡可能多地列舉責任情形，按照法無明文規(guī)定不為責的原則，對涉及公務(wù)員的情形盡可能地加以規(guī)范，從而達到責任法定、依法定責的要求。另一種是采用簡單概括的方式，即規(guī)定“對有違反本法規(guī)定情形的，由公務(wù)員主管部門或者上級機關(guān)責令糾正，并依法追究有關(guān)責任人員的責任。”

在立法過程中，從立法技術(shù)的角度考慮，對所有違法行為一一列舉是不可能的，實際上也是沒必要的。公務(wù)員法應從實際出發(fā)，對實踐中存在的比較突出的問題和管理中確需法定的情形進行列舉，這樣既符合責任法定的原則，也有利于更好地促使公務(wù)員機關(guān)及相關(guān)人員對照自己的行為，防止發(fā)生違法現(xiàn)象，有利于依法行政和接受群眾的監(jiān)督。同時，還應建立相應條款，對其他未能一一加以列舉的情形進行概括，一方面避免立法上的繁冗瑣屑，保證法律文本應有的規(guī)范、簡潔、莊重的風格；另一方面又為制定配套法規(guī)依法追究責任提供上位法的依據(jù)。

在確定哪些內(nèi)容必須加以列舉時，有觀點主張除公務(wù)員暫行條例所列三項內(nèi)容外，應把公務(wù)員違紀責任列入法律責任情形，即增加公務(wù)員違反紀律應當承擔相應法律責任內(nèi)容。但是，由于一方面目前黨和國家對公務(wù)員的紀律要求比較多，羅列全比較困難，公務(wù)員法的篇幅也不允許。另一方面從法理上，違反公務(wù)員紀律和不履行公務(wù)員義務(wù)都是應該明令禁止的，如果列舉了違紀責任就要列舉義務(wù)責任，而公務(wù)員法中既有紀律規(guī)定，又有義務(wù)規(guī)定，兩者就存在交叉。因此，從立法技術(shù)考慮，把這方面問題留待配套法規(guī)，具體問題具體分析、具體處理。

按照上述思路，公務(wù)員法的法律責任情形主要包括以下內(nèi)容：

1、不按編制限額、職數(shù)或者任職資格條件進行公務(wù)員錄用、調(diào)任、聘任和晉升

我國機關(guān)貫徹“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，每一公務(wù)員機關(guān)都要根據(jù)規(guī)定確定職能、機構(gòu)和編制，明確不同單位領(lǐng)導職務(wù)和非領(lǐng)導職務(wù)配備的員額。編制員額一經(jīng)確定，便具有法律效力，今后錄用、調(diào)任、聘任和晉升公務(wù)員，必須在編制限定的員額內(nèi)進行，不得擅自突破。但是在現(xiàn)實中，一些機關(guān)還存在超編制、職數(shù)配備干部的情形，因人設(shè)職、因人設(shè)事，造成機構(gòu)臃腫和隊伍膨脹。公務(wù)員法把它納入法律責任情形，目的在于進一步加強對違反編制職數(shù)規(guī)定超額配備人員的單位和責任人員依法追究責任。另外，國家機關(guān)實行職位分類制度，每一職位都有一定的任職資格要求，為了保證公務(wù)員隊伍的素質(zhì)，真正實現(xiàn)公務(wù)員隊伍的優(yōu)化、精干，錄用、調(diào)任和晉升等都對公務(wù)員提出相應的資格條件，公務(wù)員的錄用、調(diào)任、聘任、晉升等都必須符合相應的資格條件要求。

2、不按規(guī)定條件進行公務(wù)員獎懲、回避和辦理退休

公務(wù)員法根據(jù)公務(wù)員獎懲、回避或者退休制度的性質(zhì)和要求，設(shè)立了相應的制度內(nèi)容和實施條件。如，規(guī)定了給予公務(wù)員個人獎勵的10種情形，規(guī)定給予公務(wù)員違反公務(wù)員紀律的16種情形，規(guī)定了公務(wù)員親屬回避、公務(wù)回避、地域回避的情形以及公務(wù)員辦理退休或提前退休需要有相應的年齡、身體以及工作年限等條件，這是公務(wù)員權(quán)利義務(wù)法律規(guī)范的實體性內(nèi)容。機關(guān)在公務(wù)員這些工作中違反了上述有關(guān)規(guī)定，就構(gòu)成實體上的違法。因此，公務(wù)員法有必要對違反這些條件的情形規(guī)定相應的法律追究責任。

3、不按規(guī)定程序進行公務(wù)員錄用、調(diào)任、聘任、晉升、競爭上崗、公開選拔以及考核、獎懲

程序正義是法律公正的重要保證。在錄用、聘任公務(wù)員，公開選拔、考核或者獎懲公務(wù)員的每個管理環(huán)節(jié)，除了要有實體性內(nèi)容規(guī)定，還要有具體的操作規(guī)程。公務(wù)員法特別注意把這些具體的操作程序加以明確。機關(guān)在公務(wù)員的日常管理工作中違反了上述有關(guān)規(guī)定，就構(gòu)成程序違法，應承擔相應的法律責任。

4、違反國家規(guī)定，變更公務(wù)員工資、保險、福利待遇標準

依法獲得勞動報酬和享受保險、福利待遇，是公務(wù)員的一項基本權(quán)利，必須受到法律保障。長期以來，我國對國家機關(guān)工作人員的工資和保險福利待遇的變更問題缺乏明確的法律規(guī)定，因而出現(xiàn)了隨意變更退休金標準等問題，拖欠工資、濫發(fā)獎金的情形時有發(fā)生，甚至個別機關(guān)個別領(lǐng)導人把擅自增加或扣減及保險福利待遇作為左右單位工作人員的一種手段。公務(wù)員法將這種情形列入法律責任情形，可以充分保障公務(wù)員的經(jīng)濟權(quán)利不受非法侵害，保障國家工資保險福利政策的嚴肅統(tǒng)一，保障公務(wù)員的合法權(quán)益。

5、在錄用、競爭上崗、公開選拔中發(fā)生泄露試題、違反考場紀律以及其他嚴重影響公開、公正現(xiàn)象的情形

這是近年來公務(wù)員錄用、競爭上崗、公開選拔考試中反映較大、出現(xiàn)較多的問題。考試選拔的核心價值在于公平、平等、競爭、擇優(yōu)，關(guān)鍵在于制止考試選拔工作中的弄虛作假、徇私舞弊。過去，條例對此雖有規(guī)定，但對違反上述規(guī)定的情形缺乏有效的制約措施，無法從法律的高度對違規(guī)者予以懲處。因此有必要通過立法加以規(guī)范。

6、不按規(guī)定受理和處理公務(wù)員申訴、控告

公務(wù)員申訴控告權(quán)，受法律保護，任何機關(guān)與個人都不得隨意侵犯。實行公務(wù)員權(quán)益保障，目的就是使公務(wù)員的合法權(quán)益不受侵犯，使他們的抗辯權(quán)得到法律的保障，并對公務(wù)員機關(guān)及其工作人員的行為實施監(jiān)督。對損害公務(wù)員申訴控告權(quán)進行責任追究，是公務(wù)員申訴控告制度的重要組成部分。

7、違反公務(wù)員離職從業(yè)限制規(guī)定

該規(guī)定是基于公務(wù)員在職期間掌握的公權(quán)力對隸屬單位的影響而設(shè)定的。這種權(quán)力的慣性和影響力的穩(wěn)定性和滲透性，使公務(wù)員本人離開公務(wù)員機關(guān)后的一段時間內(nèi)仍具有不可低估的影響作用。近年來，從領(lǐng)導崗位上退下來的公務(wù)員接受企業(yè)“反哺”現(xiàn)象并不少見，這種權(quán)力期權(quán)化的現(xiàn)象危害極大。為此中紀委專門規(guī)定了黨政機關(guān)領(lǐng)導干部離職后“三年兩不準”的規(guī)定。為保證該規(guī)定的落實，公務(wù)員法專門規(guī)定，違反該款規(guī)定的離職公務(wù)員，由其原所在機關(guān)的同級公務(wù)員主管部門責令限期改正；逾期不改正的，由縣級以上工商行政管理部門沒收該人員從業(yè)期間的違法所得；責令接收單位將該人員予以清退，并根據(jù)情節(jié)輕重，對接收單位處以被處罰人員違法所得一倍以上五倍以下罰款。以行政處罰措施保障公務(wù)員法的實施是這次立法的一個特色。

對于因其他情形，如被辭退、被開除而離職的公務(wù)員是否也規(guī)定從業(yè)限制？在立法中，考慮到這些人員已經(jīng)失去了良好的“個人聲譽”，其離職后到與原工作業(yè)務(wù)直接相關(guān)的營利性組織任職或者從事營利性活動，也難以在其原所在單位“發(fā)揮作用”，因此可以不納入本法限制范圍。

對于上述情形之外的其他違法情形，公務(wù)員法專門規(guī)定了一條，對“違反本法規(guī)定其他情形”的應該追究相應的法律責任。這樣，一方面為追究違反公務(wù)員法的其他相關(guān)情形提供法律責任依據(jù)，另一方面為公務(wù)員法的發(fā)展，特別是在配套法規(guī)中制定相應法律責任提供上位法的依據(jù)。

（二）怎樣確定公務(wù)員法法律責任主體

公務(wù)員法根據(jù)法律義務(wù)主體的不同，在法中明確了法律責任主體，以確保公務(wù)員法的實施。這些主體主要包括：

1、國家及公務(wù)員機關(guān)。公務(wù)員各級機關(guān)依照公務(wù)員法規(guī)定的權(quán)限履行公務(wù)員管理職責。機關(guān)作為公務(wù)員的管理者，有管理公務(wù)員活動的權(quán)利，也有保障公務(wù)員合法權(quán)益和執(zhí)行有關(guān)指令的義務(wù)。機關(guān)在公務(wù)員法中的責任包括立法責任、執(zhí)法責任、司法責任等。此外，依照公務(wù)員法的規(guī)定，機關(guān)因錯誤的具體人事處理對公務(wù)員造成經(jīng)濟損失的，應當依法給予賠償。根據(jù)國家賠償法規(guī)定，國家有著依法給予公務(wù)員賠償?shù)牧x務(wù)，因此，公務(wù)員法的法律責任主體還包括國家。

2、公務(wù)員。公務(wù)員作為公務(wù)員法的調(diào)整對象，有義務(wù)遵守公務(wù)員法規(guī)定的各項義務(wù)，遵守公務(wù)員紀律和各項規(guī)定，接受有關(guān)機關(guān)及其領(lǐng)導人的指令。公務(wù)員不履行公務(wù)員法規(guī)定的義務(wù)，不遵守公務(wù)員紀律和有關(guān)規(guī)定，濫用職權(quán)和違反職責的行為，必須承擔相應法律責任。在一定條件下，公務(wù)員將與國家機關(guān)承擔連帶的法律責任。關(guān)于公務(wù)員的法律責任問題，不僅涉及公務(wù)員法，其他相關(guān)法律法規(guī)以及規(guī)定等都有相應的責任追究制度，公務(wù)員法對此未做專門規(guī)定。

3、行政公務(wù)人員。公務(wù)員法的監(jiān)管主體是公務(wù)員機關(guān)，同時還包括在其中工作的行政公務(wù)人員。機關(guān)通過在其中工作的行政公務(wù)人員依照公務(wù)員法對其所屬公務(wù)員進行管理。公務(wù)員法的行政公務(wù)人員既可以是從事公務(wù)員管理工作的公務(wù)員，也可以是公務(wù)員綜合管理部門的工作人員，還可以是受委托從事公務(wù)員相關(guān)事務(wù)工作的人員。這些人員在從事公務(wù)員相關(guān)事務(wù)的過程中，必須嚴格遵照法定義務(wù)，如果濫用職權(quán)或違反職責，將承擔法定的個人責任。

4、其他單位和個人。按照公務(wù)員法的規(guī)定，辭去公職或者退休等離職的公務(wù)員必須繼續(xù)遵守公務(wù)員法關(guān)于辭職退休后的有關(guān)義務(wù)，包括保守秘密、遵紀守法、從業(yè)限制等。離職后的公務(wù)員如果違反了這些規(guī)定，應根據(jù)情節(jié)輕重確定其相應的責任。此外，其他有關(guān)單位和個人，包括不依法接受公務(wù)員工資調(diào)查的企業(yè)、違規(guī)接收離職公務(wù)員的單位、參加公務(wù)員考試的個人等，在與公務(wù)員管理相關(guān)的社會生活活動中也必須履行公務(wù)員法規(guī)定的相對人的義務(wù)，服從具有法律效力的命令和決定，執(zhí)行生效的裁決、處罰等。從某種意義講，他們也是法律責任的相對主體或義務(wù)主體。

（三）如何明確公務(wù)員法法律責任構(gòu)成要件

一般法律責任的構(gòu)成包括主體、過錯、違法行為、損害事實以及因果關(guān)系等。公務(wù)員法法律責任構(gòu)成要件除了具備法律責任的一般要件，有相應的法律適用主體外，還要有以下兩個要件：第一，該行為應當是違反公務(wù)員法規(guī)定的行為，即違反上述幾種情形的行為；第二，情節(jié)必須達到一定的程度，這里所說的情節(jié)是指違反公務(wù)員法行為構(gòu)成要件的基本事實之外的其他能夠影響社會危害程度的各種具體事實情況，有輕微、嚴重、特別嚴重之分，包括動機、手段、后果等事實情況。只有具備了上述兩個要件才能對相關(guān)人員加以責任追究。

（四）如何設(shè)計公務(wù)員法法律責任的內(nèi)容與形式

1、公務(wù)員法法律責任內(nèi)容。任何一種違法行為都會相應地引起懲戒性和補救性兩類內(nèi)容，但在責任主體上卻是有所區(qū)別的。對于公務(wù)員機關(guān)及其從事公務(wù)員管理行政公務(wù)人員的違法，其相應的法律責任在內(nèi)容上是不同的。對公務(wù)員管理各級組織的違法，較少要求組織承擔懲戒性的責任，更多地是要求其承擔補救性的責任；對公務(wù)員管理行政公務(wù)人員的違法，更多依據(jù)公務(wù)人員的故意或重大過失情節(jié)，在對組織內(nèi)部責任的承擔上既要求承擔懲戒性責任又要求承擔補救性責任。而公務(wù)員個人違法則是由于公務(wù)員個人不履行或不能依法履行其法定的義務(wù)、違反公務(wù)紀律或從事職務(wù)犯罪活動引起的，應依照相關(guān)法律法規(guī)以及公務(wù)員法定紀律追究其責任，包括接受相應的行政、經(jīng)濟或者刑事責任。

2、公務(wù)員法法律責任形式。公務(wù)員法從一般法律責任規(guī)范出發(fā)，結(jié)合公務(wù)員管理的特點，規(guī)定了法律責任的懲戒性內(nèi)容：規(guī)定了責任人主體（主要是負有主要責任的領(lǐng)導人員和直接責任人員）承擔的受到批評教育或行政處分的法律責任；規(guī)定了違反公務(wù)員法從業(yè)限制的單位及人員承擔的接受行政處罰的法律責任。公務(wù)員法規(guī)定的這些懲戒性措施目的就是通過法律責任制度的懲戒功能，促使公務(wù)員法行政主體謹慎行政、依法行政。

在補救性方面，公務(wù)員法根據(jù)近年來反響較大的問題規(guī)定了相應的補救性條款。對違反公務(wù)員法法律責任規(guī)定的7種情形，上級領(lǐng)導機關(guān)或者公務(wù)員主管部門能夠按照管理權(quán)限，分別予以責令糾正或者宣布無效，以確保公務(wù)員法確立各種法律關(guān)系及法律制度的正確實施。同時，將條例申訴控告一章中規(guī)定的對機關(guān)錯誤人事處理的補救性條款歸并到法律責任中來，規(guī)定了機關(guān)因錯誤的具體人事處理對公務(wù)員應當補救性責任，包括對造成名譽損害的應當賠禮道歉、消除影響等民事法律責任，對造成經(jīng)濟損失的承擔賠償損失等經(jīng)濟法律責任。只有具備了上述的法律責任形式，公務(wù)員法的法律責任體系才比較完善。

在量紀標準方面，公務(wù)員法對違法者應追究的行政責任、民事責任、刑事責任等也做出原則性規(guī)定，有關(guān)的追究規(guī)定遵循法律間關(guān)系處理的一般方法，按有關(guān)法律規(guī)定處理。