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[摘要]本文首先剖析了BOT項(xiàng)目公眾參與的內(nèi)涵，然后分析了公眾參與BOT項(xiàng)目建設(shè)的必要性，在此基礎(chǔ)上，提出了完善我國BOT項(xiàng)目公眾參與機(jī)制的五個建議：項(xiàng)目信息公開；搭建公眾參與平臺；參與式評價；確定公眾參與的法律地位;準(zhǔn)確把握公眾參與結(jié)果。

[關(guān)鍵詞]BOT公眾參與機(jī)制

BOT(Build-Operate-Transfer)是20世紀(jì)80年代國際上新興起的一種項(xiàng)目融資和建設(shè)模式，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。BOT方式適用于投資額大、建設(shè)周期長、回收見效慢的項(xiàng)目，主要集中在鐵路公路、港口機(jī)場、橋梁隧道等交通運(yùn)輸部門以及電力煤氣等能源部門，還包括醫(yī)療衛(wèi)生、污染處理、供水等公用事業(yè)和電信網(wǎng)絡(luò)等通訊事業(yè)。這些領(lǐng)域都與人民的生活息息相關(guān)，直接影響到相關(guān)公眾的利益。隨著社會的進(jìn)步，每一個公民在社會眾的價值、權(quán)利越來越多的得到尊重。因此,大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中的公眾參與便成為項(xiàng)目建設(shè)過程中一個重要的環(huán)節(jié)。

一、公眾參與的內(nèi)涵

1.參與的定義

全面、準(zhǔn)確的理解參與的內(nèi)涵是建立健全公眾參與機(jī)制的前提。關(guān)于“參與”的定義，在國際文獻(xiàn)中可見許多，而且有一定的差別。奧克力（0akley）等人回顧總結(jié)了眾人對“參與”的理解與闡述，把他們歸納成以下四種。

(1)參與是人們對國家發(fā)展中的一些公眾項(xiàng)目的自愿貢獻(xiàn)，但他們不參加項(xiàng)目的總體設(shè)計或者不應(yīng)該批評項(xiàng)目本身的內(nèi)容。(2)對于農(nóng)村發(fā)展來說，參與包括人們在決策過程中、在項(xiàng)目實(shí)施過程中、在發(fā)展項(xiàng)目的利益分享中以及在對這些發(fā)展項(xiàng)目的評估中的介入。(3)參與涉及人們在既定的社會環(huán)境和背景下有計劃、有組織的爭取增加對資源及管理部門的控制和影響，這些人在過去是被排除在對資源及管理部門的控制和影響之外的。(4)社區(qū)參與是受益人影響發(fā)展項(xiàng)目的實(shí)施及項(xiàng)目方向的一種積極主動的過程，這種影響主要是為了改善和加強(qiáng)他們自己的生活條件，如收入、自立能力以及他們在其他方面追求的價值。

通過分析上述有關(guān)參與的定義，我們認(rèn)為公眾參與屬一種獨(dú)特的管理職能,它幫助社會和公眾之間建立交流、理解、認(rèn)可與合作關(guān)系,它參與各種問題和事件處理,幫助管理部門了解公眾輿論,并對之做出反應(yīng)。

2.BOT項(xiàng)目中公眾參與的內(nèi)涵

相比較于奧克力等人的定義，我們認(rèn)為，公眾參與實(shí)際上具有更廣泛的內(nèi)涵，如在決策及選擇過程中的介入、貢獻(xiàn)與努力、承諾與能力、鄉(xiāng)土知識與創(chuàng)新、利益分享、自我組織及自立等方面，對于任何BOT項(xiàng)目若不能在這些方面得以體現(xiàn)，那將稱不上真正的參與（這里所討論的公眾包括項(xiàng)目的最終服務(wù)對象、項(xiàng)目所在社區(qū)利益相關(guān)者以及其他受項(xiàng)目影響或者影響項(xiàng)目的自然人或社會團(tuán)體）。

BOT項(xiàng)目的建設(shè)是一個不斷決策和選擇的過程，公眾應(yīng)該充分參與項(xiàng)目的決策，這既是公眾參與形成的基本條件，也是影響公眾參與的主要因素。除了此之外，公眾參與還指公眾對項(xiàng)目的責(zé)任感，和對項(xiàng)目做出的貢獻(xiàn)，比如在項(xiàng)目可行性研究階段，公眾的建議和支持。另外對資源的利用與控制是鼓勵公眾參與項(xiàng)目建設(shè)的重要前提條件。假如公眾沒有任何對資源的利用和控制權(quán)，那么公眾的參與也只能是停留在出席上了。最后，參與還應(yīng)包括他們要從參與的項(xiàng)目中分享的利益。假如利益分享沒有在項(xiàng)目的總體設(shè)計中充分得到體現(xiàn)，我們也就不能也不應(yīng)該期望公眾能夠積極參與項(xiàng)目的任何一項(xiàng)活動。

二、BOT項(xiàng)目中公眾參與的必要性

BOT項(xiàng)目中公眾參與的必要性主要表現(xiàn)為三點(diǎn):BOT項(xiàng)目一般為大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，它的服務(wù)對象是社會公眾，其所有公共領(lǐng)域的活動應(yīng)代表人民的意志，征得公眾的同意，反映公眾的偏好，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目追求的公共利益，否則這種采用BOT建設(shè)模式的準(zhǔn)公共產(chǎn)品就缺失了其服務(wù)意義;公眾參與有利于提高項(xiàng)目方案的透明度和決策民主化;有助于取得項(xiàng)目所在地各有關(guān)理由相關(guān)者的理解、支持與合作;有利于提高項(xiàng)目的成功率，預(yù)防和減少不良社會后果。一般來說，公眾的廣泛參與是BOT項(xiàng)目取得成功的關(guān)鍵因素之一，公眾參與程度越高，項(xiàng)目的社會風(fēng)險越小，項(xiàng)目成功可能性越高。因此，公眾參與要求從項(xiàng)目的設(shè)計階段就開始介入，并貫穿于項(xiàng)目周期全過程;任何項(xiàng)目決策方案與現(xiàn)實(shí)情況都存在某種程度的偏差,BOT項(xiàng)目也是這樣，公眾參與能發(fā)揮民眾監(jiān)督作用、及時糾正偏差,保證整個項(xiàng)目決策系統(tǒng)正常運(yùn)行。

三、我國BOT項(xiàng)目公眾參與機(jī)制的完善

制定參與機(jī)制的目的在于提高項(xiàng)目建設(shè)的透明度、確保項(xiàng)目的成功以及項(xiàng)目的可持續(xù)性，并有利于避免工程延期或管理方面的沖突。實(shí)踐證明，很多正式或非正式機(jī)制能夠較大地促進(jìn)人們的參與。這里涉及的機(jī)制不只包括社會和經(jīng)濟(jì)方面的機(jī)制，還包括文化方面、政治和法制方面的機(jī)制。因此在BOT項(xiàng)目實(shí)施之前，或者是在項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施及經(jīng)營過程中，建立這樣的正式或非正式的機(jī)制尤為重要，只有如此，并采用一系列具有很強(qiáng)操作性的參與工具和方法，才能實(shí)現(xiàn)公眾參與的最終目標(biāo)。

1.項(xiàng)目信息公開

信息公開，是公眾有效參與BOT項(xiàng)目建設(shè)的前提。滿足公民的知情權(quán)，為其提供足夠的信息，是促進(jìn)和保證公民參與項(xiàng)目建設(shè)的先決條件，信息公開的程度和獲取信息的途徑直接影響公眾參與的廣度和深度。負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批的行政部門、建設(shè)單位、規(guī)劃編制機(jī)關(guān)及承擔(dān)項(xiàng)目竣工監(jiān)測或調(diào)查單位可通過新聞媒體和政府網(wǎng)站公示建設(shè)項(xiàng)目信息，保證信息公開化。無論是通過“座談”、“論證會”或“聽證會”,開展社會調(diào)查,還是征求意見的“公示材料”，定期公布建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展情況及竣工驗(yàn)收審批結(jié)果,都是法律賦予公眾享有知情權(quán)的表現(xiàn),這不僅是民主進(jìn)步的象征,也是將建設(shè)項(xiàng)目的行為公示于天下,讓公眾在充分對建設(shè)項(xiàng)目知情的基礎(chǔ)上,擴(kuò)大公眾參與面。2.搭建公眾參與平臺。

首先，公開聽證是公眾參與BOT項(xiàng)目的一個很好的平臺。在項(xiàng)目實(shí)施前或績效評價的過程中舉行公開聽證，廣泛聽取公眾的意見，以保證項(xiàng)目目標(biāo)的可行性、績效評價更符合民意和公眾的利益。其次，民意調(diào)查是公眾參與項(xiàng)目建設(shè)的又一個重要平臺。民意反映了公眾對項(xiàng)目的期待，是構(gòu)成項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)。調(diào)查方式以召開座談會、調(diào)查走訪、民主推薦、發(fā)放問卷、電話問訪、企業(yè)公示等形式征求公眾的意見。最后，成立一個專家評審小組，以隨機(jī)抽取的方式從相關(guān)專業(yè)的專家名單中確定評審組的專家,由專家評審小組對整個項(xiàng)目建設(shè)過程提出書面評審意見，并以法律的形式確定專家以公眾這一特殊的身份參與BOT項(xiàng)目建設(shè)的地位,從而提高公眾參與的水平和質(zhì)量。

3.參與式評價

參與式評價是吸收公眾參與項(xiàng)目方案的設(shè)計和實(shí)施的一種有效方法。參與形式如下:(1)咨詢式參與，由項(xiàng)目評價人員將項(xiàng)目方案中涉及當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)、生活的有關(guān)內(nèi)容直接交給居民討論，征詢意見。一般可用問卷調(diào)查法。(2)邀請式參與，由項(xiàng)目評價人員按不同理由相關(guān)者分組，推選有代表性、較公正的人員座談，此時應(yīng)特別注意聽取反對意見，并進(jìn)行分析。(3)委托式參與，由項(xiàng)目評價人員將項(xiàng)目方案中特別需要當(dāng)?shù)鼐用裰С?、配合的問題，委托給當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)，組織有關(guān)利益相關(guān)者討論，并提出反饋意見。

4.建立健全公眾參與的立法，使公眾參與權(quán)由抽象走向具體

在傳統(tǒng)的BOT項(xiàng)目中，基于各種理由公眾不能有效的參與項(xiàng)目決策，比如：項(xiàng)目公司或者政府認(rèn)為“我們沒時間——我們的計劃和預(yù)算太緊了;”他們”人太多了，很難組織；這些事項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)公眾不會理解；我們是專家，我們的方式就是正確的方式。縱觀這些理由，我們可以看到，公眾難以有效參與BOT項(xiàng)目的建設(shè)很大的原因在于沒有制度和法制來保證公眾的參與。

我國是世界上少有的幾個用根本大法——憲法賦予人民豐富的抽象權(quán)利的國家之一，但因法律體系不完善及傳統(tǒng)人治模式尚未徹底轉(zhuǎn)換，對公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式、保障方式卻一直缺乏相關(guān)法律予以具體化和細(xì)則化。直到《價格法》的出臺，才打破這種局面。價格法規(guī)定:“公共企業(yè)、事業(yè)的產(chǎn)品價格調(diào)整應(yīng)舉行聽證會。”隨后出臺的《行政處罰法》規(guī)定：“對公民和組織作出不利決定時應(yīng)舉行聽證會?！?002年由第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第30次會議通過的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(下稱《環(huán)評法》)對公眾參與做了明確規(guī)定,在總則第5條提出:“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c環(huán)境影響評價”?！董h(huán)評法》的頒布為實(shí)施保障公民知情權(quán)、公眾參與提供了法律依據(jù),提高項(xiàng)目審批的科學(xué)性,減少盲目性、隨意性,在一定程度上消除環(huán)境污染和生態(tài)破壞的隱患,是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的突破。這些都是公眾參與法制化的表現(xiàn)。

5.準(zhǔn)確把握公眾參與的結(jié)果

在公眾參與過程中，由于種種原因，公眾反映的意見多種多樣，錯綜復(fù)雜。項(xiàng)目公司最好成立一個信息分析小組，對公民參與的結(jié)果作客觀、辯證分析，對正確意見要及時綜合和吸取，對那些明顯錯誤的意見要及時解釋、說服，從而贏得公眾的支持，創(chuàng)造一個良好的項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境。另外，為了使得公眾能全部參與到項(xiàng)目建設(shè)過程當(dāng)中來，還應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注社區(qū)中那些“聲音小”的弱勢群體。

四、結(jié)語

面對當(dāng)前我國BOT方式的運(yùn)作仍然不夠完善的情況，我們從公眾參與機(jī)制的角度來分析和健全BOT的建設(shè)。在公眾參與項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，借鑒國際公眾參與的有益成果，不斷拓展視野，進(jìn)行公眾參與理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新。