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摘要:檢察機關(guān)的人民監(jiān)督員制度試點工作,經(jīng)過多年的運作,彰顯了其應(yīng)有的功能,對于提高檢察機關(guān)的辦案質(zhì)量,強化檢察隊伍素質(zhì),促進社會的和諧穩(wěn)定起到了積極的作用。但是,在制度設(shè)計、選任機制、監(jiān)督效率等方面還存在著這樣或那樣的問題,有待于我們積極研究和探索,切實予以解決,確保試點工作的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞:檢察機關(guān);人民監(jiān)督員制度;存在問題;解決辦法

自人民監(jiān)督員制度試點工作開始啟動以來,經(jīng)過多年來的實際運作,彰顯了其應(yīng)有的功能,對于提高檢察機關(guān)的辦案質(zhì)量,強化檢察隊伍素質(zhì),促進社會的和諧穩(wěn)定起到了積極的作用。但是在具體操作上,我們還應(yīng)注重把握三個方面的問題:

首先是制度設(shè)計問題

高檢院自2003年試行人民監(jiān)督員制度自以來,各級檢察機關(guān)都依據(jù)高檢察院《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》、《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督“五種情形”的實施規(guī)則(試行)》等規(guī)定,制定和出臺了相關(guān)的規(guī)定和細則,對人民監(jiān)督員制度試點工作進行了較為全面的規(guī)范,確保了各級檢察機關(guān)在試點過程中有據(jù)可依。但是,我們也應(yīng)當(dāng)看出,目前我們試點工作中所依據(jù)的有關(guān)規(guī)定均是出自人民檢察院內(nèi)部,盡管很多專家、學(xué)者及理論研究人員從《憲法》、《人民檢察院組織法》、《檢察官法》等法律中引經(jīng)據(jù)典地找出了設(shè)計人民監(jiān)督員制度的有關(guān)法律依據(jù),但是我們必須承認(rèn)的是,我們現(xiàn)在試行的人民監(jiān)督員制度還沒有得到法律的認(rèn)可或國家權(quán)力機關(guān)的法律支持,如果僅憑高檢院的內(nèi)部規(guī)定而運行的話,它只能作為司法機關(guān)的一項工作制度或創(chuàng)新舉措,與人民監(jiān)督員制度應(yīng)當(dāng)具有的民主性質(zhì)、制約功能、現(xiàn)實操作不相稱,與法治原則的要求是也有一定的距離。至今,人民監(jiān)督員制度試點至今已歷時七個年頭,如果不積極加快推進其法律化的進程,勢必會影響人民監(jiān)督員制度運作的效果。如何對人民監(jiān)督員制度進行法律化?不外乎兩種方式:一是在現(xiàn)行相關(guān)法律中吸納人民監(jiān)督員制度;二是另行單獨制定法律規(guī)定人民監(jiān)督員制度?？墒俏覀兌贾?這兩種方式好是好,但在我國出臺或修改一部法律是要經(jīng)歷漫長的論證過程的,就人民監(jiān)督員制度而言,從試點工作一開始,就有專家學(xué)者提出,應(yīng)將該制度納入相關(guān)法律,但試點工作已有近十年時間了,還沒有出現(xiàn)預(yù)期局面,致使該制度仍處于兩難境地。要緩解目前這種狀況,應(yīng)做好以下幾方面的工作:

一是要加快推進人民監(jiān)督員制度的立法進程。各級檢察機關(guān)要積極進行廣泛深入的調(diào)研,繼續(xù)加大人民監(jiān)督員制度試點工作的宣傳力度,不斷擴大人民監(jiān)督員制度在全社會的影響,用事實來回答社會對“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)疑。同時,要為專家學(xué)者們更深入地調(diào)研論證提供大量翔實的基礎(chǔ)材料,以此提高調(diào)研論證的針對性和有效性,加快推進立法的進程。

二是要搶抓有利于人民監(jiān)督員立法的各種機遇。要搶先做好各種準(zhǔn)備工作,不斷強化與各級領(lǐng)導(dǎo)的請示、匯報,以贏得領(lǐng)導(dǎo)的高度重視,爭取各級的理解和支持,一旦有合適的時機,即可將人民監(jiān)督員制度的立法問題納入其中,這也將會大大縮短人民監(jiān)督員制度法律化的時間。

三是要不斷完善人民監(jiān)督員制度的工作機制。人民監(jiān)督員制度既然是一項好的制度,無論是否能盡快實現(xiàn)法律化,我們檢察機關(guān)也應(yīng)始終保持對該制度堅定有力的支持,在具體操作實踐中,不斷創(chuàng)新和完善各項工作機制,使該項制度更加符合檢察工作的實際,更加有利于在構(gòu)建社會主義和諧社會中發(fā)揮積極的作用。

其次是選任機制問題

實行人民監(jiān)督員制度的目的是在現(xiàn)行檢察制度中增設(shè)一種監(jiān)督機制,把辦理職務(wù)犯罪案件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)有效地置于人民群眾監(jiān)督之下,從而有效保護公民的基本權(quán)利的實現(xiàn)。而實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是人民監(jiān)督員選任問題。但從目前的司法實踐來看,此項工作中還存在著一些缺陷,具體分析如下:

從人民監(jiān)督員的選任方式看,主要是由檢察機關(guān)自身來操作的。根據(jù)最高人民檢察院的規(guī)定,人民檢察院根據(jù)擬選任人民監(jiān)督員的名額,在機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和基層組織中協(xié)商確定人民監(jiān)督員的產(chǎn)生單位。人民監(jiān)督員的產(chǎn)生單位在本單位范圍內(nèi)經(jīng)過民主推薦、征得本人同意、考察后確認(rèn)人民監(jiān)督員人選,由人民檢察院檢察長頒發(fā)人民監(jiān)督員證書。顯而已見,這種由檢察機關(guān)握有主動權(quán)的選任過程,無法回避自己請人監(jiān)督自己的嫌疑。從人民監(jiān)督員的選任條件看,檢察機關(guān)還沒有作出明確的相關(guān)規(guī)定。在具體運作實踐上,檢察院機關(guān)在選任人民監(jiān)督員時,主要還是傾向于由人大代表,政協(xié)委員、機關(guān)干部等來擔(dān)當(dāng),有些地方甚至還規(guī)定了人大代表、政協(xié)委員的比例要占60%以上。根據(jù)高檢院《規(guī)定》第5條,擔(dān)任人民監(jiān)督員只要具備下列四個條件即可:一是具有中華人民共和國國籍;二是擁護中華人民共和國憲法;三是年滿二十三歲;四是作風(fēng)正派,堅持原則,有良好的政治素質(zhì)和較高的政策、法律水平。因此,檢察機關(guān)選任人民監(jiān)督員的現(xiàn)行做法,盡管有人認(rèn)為有不妥之處,但由于上級規(guī)定的任職條件彈性太大,實踐中難以把握。

從人民監(jiān)督員的選任程序看,有一定的隨意性。雖然高檢院的《規(guī)定》中明確了人民監(jiān)督員的產(chǎn)生辦法,對人民監(jiān)督員的產(chǎn)生程序,增加了公布條件,聽取人大、政協(xié)意見,公示等內(nèi)容,但對如何具體選任、由誰管理、如何罷免等問題并無明確規(guī)定,因此,盡管各級檢察機關(guān)在選任人民監(jiān)督時,是嚴(yán)格按程序進行的,但還是有些不知內(nèi)情的人會認(rèn)為這些人是檢察機關(guān)隨意挑選出現(xiàn)的,因而,在社會上產(chǎn)生了一些不必要的誤會。

要解決上述問題,應(yīng)當(dāng)從以下幾方面考慮:

一是界定好選任機構(gòu)?？梢钥紤]把人民監(jiān)督員的選任權(quán)交由地方各級人大常委會,由人大行使人民監(jiān)督員的管理權(quán)、經(jīng)費負(fù)擔(dān)權(quán)等,從而既能使人民監(jiān)督員的監(jiān)督落到實處,又能擺脫公眾對檢察機關(guān)“自己請人監(jiān)督自己”的誤會。

二是把握好選任條件。既要考慮能夠代表人民的意愿,又要具有一定廣泛性;既要能夠勝任監(jiān)督職能,又要能表達人民群眾的訴求。

三是規(guī)范好選任程序?？梢蕴接懕日杖嗣衽銓弳T制度的選任程序來進行。

再次是監(jiān)督效率問題

根據(jù)高檢院《規(guī)定》試行第二十一條:“檢察長應(yīng)當(dāng)對人民監(jiān)督員的表決意見和有關(guān)業(yè)務(wù)部門的意見進行審查,必要時可以聽取人民監(jiān)督員和有關(guān)檢察業(yè)務(wù)部門的意見。檢察長審查后同意人民監(jiān)督員表決意見的,有關(guān)檢察業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)執(zhí)行;不同意人民監(jiān)督員表決意見的,應(yīng)當(dāng)提請檢察委員會討論決定;根據(jù)案件需要,人民監(jiān)督員可以應(yīng)邀列席檢察委員會會議”。第二十二條又規(guī)定:“檢察委員會的決定與人民監(jiān)督員表決意見不一致時,應(yīng)當(dāng)由人民監(jiān)督員辦公室向人民監(jiān)督員作出說明。參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對檢察委員會的決定有異議的,可以要求提請上一級人民檢察院復(fù)核。上一級人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時復(fù)核并及時反饋結(jié)果”。從上述規(guī)定中,我們可以看出,人民監(jiān)督員監(jiān)督意見僅僅只具有程序性的效力。如果檢察長不同意人民監(jiān)督員表決意見的,就必然啟動檢察委員會討論決定程序;參加監(jiān)督的多數(shù)人民監(jiān)督員對檢察委員會的決定有異議的,還可以啟動上一級人民檢察院復(fù)核程序。這種程序性效力顯然不足以制約檢察機關(guān)濫用司法權(quán)。對此,專家、學(xué)者以及許多業(yè)內(nèi)人士提出要強化人民監(jiān)督員監(jiān)督的有效性,使監(jiān)督意見具有剛性法律效果。在多年的試點工作實踐的基礎(chǔ)上,筆者認(rèn)為,在目前的制度框架內(nèi),使人民監(jiān)督員的意見產(chǎn)生剛性法律效果,會造成影響司法獨立性的非議,而如果維持目前人民監(jiān)督員意見的建議性質(zhì),則不免使公眾認(rèn)為人民監(jiān)督員制度是一種擺設(shè)的嫌疑,令人難以信服,使得該項制度又陷入一個兩難境地。因此,在這兩難境地中,有待于我們進一步研究和探索,切實找出其解決之道,切實使人民監(jiān)督員制度發(fā)揮其應(yīng)有的功效。