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摘要:在全國墓本取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革自然成為學(xué)界討論的熱點。近年來，“橄鄉(xiāng)并棋”、“精簡機(jī)構(gòu)”的呼聲不絕于耳，支持者頗多，但也有反對者。總的來說，各家的觀點都力求實事求是，具體問題具體分析，進(jìn)免出現(xiàn)“一刀切”的不合理局面。本文匯集了一些知名專家有關(guān)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”的現(xiàn)點，希望能為讀者有所稗益。

關(guān)健詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)行歡體制機(jī)構(gòu)精簡

現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制是取消還是保留，這個問題近年在學(xué)術(shù)界引起了爭論。兩種主要的不同意見已經(jīng)形成:一種意見明確地主張取消現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，另一種意見則不贊成取消，認(rèn)為取消現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制是過激的主張。

取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的想法，主要基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不當(dāng)行政行為及機(jī)構(gòu)膨脹給農(nóng)民造成的嚴(yán)重負(fù)擔(dān)，歸納起來大約有以下幾個方面:

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“三亂”行為，不僅加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且損害農(nóng)民同政府的關(guān)系。行政性事業(yè)收費、攤派、集資、罰沒等款項負(fù)擔(dān)都是不正規(guī)負(fù)擔(dān)。雖有一部分是合法的，但非法的負(fù)擔(dān)占到相當(dāng)大的比重，在農(nóng)民負(fù)擔(dān)總量中居于十分重要的地位，恰恰這一部分是農(nóng)民意見最大的。這些款項無論合法與否，其隨意性都比較大，而且很不正規(guī)，收人記錄也不完整，很難測度，農(nóng)民稱這一部分負(fù)擔(dān)是個無底洞。

2，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能過寬，機(jī)構(gòu)臃腫，支出膨脹仍然是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的重要原因。現(xiàn)在一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都有上百人，多的有二、三百人，甚至四、五百人，其中很多是自聘人員。

3.工作方式、方法簡單粗暴，造成干群關(guān)系緊張，導(dǎo)致農(nóng)民群眾產(chǎn)生抵觸悄緒和思想上的困惑。在一些地方，農(nóng)村基層干部工作態(tài)度粗暴、中飽私囊等情況還不算是最嚴(yán)重的情況，最嚴(yán)重的情況是逼死人命，簡直達(dá)到了“魚肉百姓”的程度。

4，形象工程、政績工程及各類不切實際的項目、指標(biāo)，造成對農(nóng)民利益的損害。凡此類行政行為都打著為農(nóng)民造福牌子，而其背后卻是少數(shù)人利益。這類行為使農(nóng)民漸漸產(chǎn)生對農(nóng)村基層干部和基層政府的不信任感。

5.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“城鎮(zhèn)化”的問題，也使得人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制產(chǎn)生可有可無的感覺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部城鎮(zhèn)化是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作人員把家安在縣城，每天乘車到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上下班的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象造成農(nóng)民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事經(jīng)常找不到人，尤其是雙體日。其結(jié)果，農(nóng)民同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系漸漸疏遠(yuǎn)。

6.長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制事實上就是作為縣級政府的一個部門而存在的，一直沒有達(dá)到一級健全的政權(quán)機(jī)關(guān)的充分條件，沒有具備一級政權(quán)機(jī)關(guān)的充分功能。即使當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能及實際運作，大多也不是按一級獨立的政府而是作為事實上的縣級派出機(jī)構(gòu)來安排的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也大多名存實亡，沒有發(fā)揮作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。結(jié)果，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力行使隨意性過大，難以建立責(zé)任型政府。

7.從鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)己經(jīng)放開了一部分管不了，管不好的事務(wù)，例如教師工資由縣財政發(fā)放，計劃生育工作也已經(jīng)上軌道，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部剩下的工作應(yīng)該主要是收取稅費。如果收取稅費的主要目的是為了養(yǎng)人、尤其是超編的自聘人員、臨時人員，則沒有理由再保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。

8.從環(huán)境因素來看，隨著村級自治能力的增強(qiáng)，村委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)的依賴程度會越來越小，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的不當(dāng)干預(yù)也會更加不滿，必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制存在的必要性逐漸降低

不贊成取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的觀點，其理由亦有相當(dāng)份量:

l，認(rèn)為取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的主張忽視了中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展和向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民傳統(tǒng)生活方式向現(xiàn)代城鎮(zhèn)生活方式的轉(zhuǎn)變，將是十分漫長的過程。而且，在這個過程中能夠順利從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)民只可能是其中有能力的少部分人，大部分將不得不長期滯留在農(nóng)村。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政還要在這個過程中發(fā)揮不可或缺的作用。

2.如果取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，未來中國社會，尤其是農(nóng)村社會，可能會出現(xiàn)各種波動。由于農(nóng)村人口眾多，且當(dāng)前的實際情況是，經(jīng)濟(jì)、社會、文化乃至政治，農(nóng)村均日漸邊緣化，農(nóng)村的變數(shù)太大，很容易出現(xiàn)各種特殊問題。如果處理不好，不僅農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定會受到影響，整個中國現(xiàn)代化進(jìn)程也會受到影響。

3.取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制后，縣政府不可能直接管理好數(shù)百個村莊。這是一個值得慎重考慮的實際情況，是決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制存廢的重要現(xiàn)實因素。在縣級政府管不了、管不好的情況下取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，等于是將農(nóng)村拋棄。

4.當(dāng)前，絕大部分村委會的治村能力還不是很強(qiáng)，相當(dāng)多的行政村村級組織還有待健全，因此，還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的幫助與扶持。還有村級干部素質(zhì)偏低的問題，宗族勢力的影響和干擾問題，村委會財務(wù)混亂的問題等，都要求鎮(zhèn)重考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的取消與保留。

5.當(dāng)前農(nóng)村社會治安狀況還有較多問題，維護(hù)農(nóng)村社會治安還要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮重要作用。

關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制存廢問題不同意見的爭鳴，表明中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制己經(jīng)走到了十字路口，處在一個進(jìn)行歷史性抉擇的重要時刻。

根據(jù)以上分析，考慮到有利于農(nóng)村基層社會的穩(wěn)定，有利于保持農(nóng)村基層當(dāng)前的社會秩序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的存廢問題，本文認(rèn)為還是取折衷方案為宜，既不徹底取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，也不完全保留現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，而是走改制的路子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革，應(yīng)在理順縣鄉(xiāng)關(guān)系和切實實行政企分開、政事分開的基礎(chǔ)上，在堅持職能綜合的原則下，對現(xiàn)有機(jī)構(gòu)精簡一大半。鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)多達(dá)幾十個，如辦公室、財政所、農(nóng)技站、種子站、廣播站及司法、教育、交通安全、多種經(jīng)營、農(nóng)機(jī)、林政、水政、統(tǒng)計、環(huán)保、土地、后勤等部門，此外還有通訊員、打字員、資料員、炊事員、司機(jī)等人員。機(jī)構(gòu)精簡的辦法，一是合并，二是取消，大量的亭務(wù)應(yīng)向社會轉(zhuǎn)移。凡社會能辦的事應(yīng)交由社會辦理，應(yīng)充分調(diào)動社會管理資源。人員的精簡，主要是清退超編人員、自聘人員和臨時人員，在編人員也應(yīng)按照德才兼?zhèn)涞脑瓌t進(jìn)行調(diào)整。超級秘書網(wǎng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹的一個重要原因是縣鄉(xiāng)關(guān)系不順，因為相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)足,政府機(jī)構(gòu)的延伸。這些機(jī)構(gòu)辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務(wù)，人事關(guān)系卻在縣級機(jī)關(guān)。這仲體制弊端很多，卻長期延用，未能改變。對于鄉(xiāng)公所和自治鎮(zhèn)來說，應(yīng)該是比較有利于理順這種關(guān)系的。對于暫時不改制的鄉(xiāng)和暫不實行自治的鎮(zhèn)來銳，為理順縣鄉(xiāng)關(guān)系，應(yīng)該由縣級政府主動放權(quán)，將其設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)移交給鄉(xiāng)滇，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一調(diào)整和精簡。有一些機(jī)構(gòu)可由縣級政府收回。從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)該有一部關(guān)于鎮(zhèn)自治的法律及相關(guān)法規(guī)，以便依法治鎮(zhèn)。自1980年代以來的幾次機(jī)構(gòu)改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、人員的精簡是膨脹的循環(huán)，成了“上有政策”和“下有對策”之間的一種搏弈游戲。結(jié)束這種搏弈游戲，根本的辦法還是健全法制。