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一、中國(guó)古代中央行政管理體制沿革

(一)秦漢時(shí)期的三公九卿制

公元前221年,秦朝統(tǒng)一六國(guó),秦王嬴政建立了大一統(tǒng)的中央集權(quán)的秦王朝,首創(chuàng)在中國(guó)封建社會(huì)延續(xù)2000多年的皇帝制度。為了鞏固封建統(tǒng)一,秦始皇采取了一系列措施來(lái)加強(qiáng)中央集權(quán),如“海內(nèi)為郡縣,法令由一統(tǒng)”,[1](P16)“建皇帝之號(hào),立百官之職”等[2](P16),建立了第一套比較完備的、系統(tǒng)的國(guó)家管理機(jī)構(gòu)———金字塔式的中樞行政系統(tǒng)?；实厶幱谶@一系統(tǒng)的頂端,擁有最高的行政、司法、軍事、財(cái)政、人事等各方面的權(quán)力,“天下之事無(wú)大小皆決于上”,[3](P16)且這些權(quán)力是不受任何限制的。其次是“三公”,為秦代國(guó)家的中央中樞決策機(jī)構(gòu),協(xié)調(diào)皇帝處理國(guó)家大事?！叭奔粗肛┫喔?、太尉府和御史大夫府。丞相府是秦代中央最高的中樞決策機(jī)構(gòu),其職能是“掌丞天子,助理萬(wàn)機(jī)”。[4](P273)太尉府為秦代中央最高軍事機(jī)構(gòu),御史大夫?yàn)榍卮醒胱罡弑O(jiān)察機(jī)構(gòu)?！熬徘洹弊鳛榍卮醒氲男姓?zhí)行管理機(jī)構(gòu),則位于第三層次,分別為奉常、郎中令、衛(wèi)尉、太仆、廷尉、典客、治粟內(nèi)史、宗正、少府等,分別掌管皇室、警衛(wèi)、禮儀、農(nóng)業(yè)、司法、民族和外交事務(wù)等。九卿也各有其屬吏,上與三公府對(duì)口,下與郡縣連接,將皇帝及中樞機(jī)構(gòu)的決策,傳達(dá)到具體的執(zhí)行部門(mén),并負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督執(zhí)行。可見(jiàn)皇帝的私人事務(wù)機(jī)構(gòu)與國(guó)家行政事務(wù)機(jī)構(gòu)互相混雜、交織在一起,是封建社會(huì)早期國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置的一種特色。西漢中央機(jī)構(gòu)的設(shè)置基本上是承襲秦制而略有變化,仍以“三公”、“九卿”各府為主體。但隨著社會(huì)的發(fā)展,較秦代而言,西漢機(jī)構(gòu)組織更為健全,職能更加完善,分工亦更細(xì)致。東漢時(shí)期的國(guó)家機(jī)構(gòu),仍大體承制西漢原則,但也作了一些調(diào)整。如東漢初“三公”各府機(jī)構(gòu)名稱已演變?yōu)?司徒府、太尉府和司空府(即西漢時(shí)的丞相府、太尉府和御史大夫府)。其中,太尉府作為東漢中央最高軍事機(jī)構(gòu),位于“三公”之首,不僅掌管武事,同時(shí)也分管諸多行政管理事務(wù),是東漢“三公”機(jī)構(gòu)職權(quán)發(fā)生變化的標(biāo)志之一。東漢時(shí)期國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置變化的另一標(biāo)志是尚書(shū)臺(tái)成為中樞決策機(jī)構(gòu),架空了“三公”府。光武帝劉秀信任并重用身邊的侍臣———尚書(shū),使原歸于少府寺的尚書(shū)臺(tái)機(jī)構(gòu)職權(quán)日益隆重。而尚書(shū)臺(tái)“六曹”機(jī)構(gòu)的設(shè)置,行政分曹辦公,使行政機(jī)構(gòu)的職能趨向完備,為以后“六部”制機(jī)構(gòu)的設(shè)立奠定了基礎(chǔ)?？傮w而言,三公九卿制的行政體制,對(duì)于國(guó)家行政管理的需要,還不十分適應(yīng)。這主要體現(xiàn)在管理國(guó)家政務(wù)與管理皇家事務(wù)的機(jī)構(gòu)沒(méi)有明確分開(kāi),而且行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)中管理皇家事務(wù)的機(jī)構(gòu)所占比例大;一些重要的職能還沒(méi)有專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行;此外,九卿的官署還未固定,職無(wú)常守現(xiàn)象也較普遍。表明在君主專制政治生態(tài)形成之始,行政體制及其運(yùn)作,還處于初創(chuàng)和探索階段。

(二)隋唐時(shí)期的三省六部制

三省六部制是隋唐時(shí)期的中央行政管理體制。隋唐時(shí)期,尤其是唐朝,是我國(guó)封建社會(huì)發(fā)展的鼎盛時(shí)期,國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)建設(shè)也發(fā)展到了一個(gè)嶄新的階段。隋朝建國(guó)之初,統(tǒng)治者雜采南北朝時(shí)期其他各朝機(jī)構(gòu)設(shè)置的體例,正式置設(shè)并完善了“三省”、“六部”制的機(jī)構(gòu)設(shè)置格局。即中書(shū)省:擬制章奏,出納詔令;門(mén)下省:主掌審核、駁詔及諫議,大凡中書(shū)省所擬之詔令章策,均要經(jīng)門(mén)下省,發(fā)現(xiàn)失誤處即行駁回,以減小過(guò)失;尚書(shū)省:中央最高行政事務(wù)管理機(jī)構(gòu),主掌“六部”。尚書(shū)省所轄“六部”,即吏部、禮部、兵部、刑部、工部、民部。唐朝建立后,唐初的國(guó)家機(jī)構(gòu)大體上沿襲了隋代國(guó)家行政體制,中央機(jī)構(gòu)以“三省”、“六部”為核心。到了唐代前中期,為強(qiáng)化君權(quán),“三省”分權(quán),中書(shū)省、門(mén)下省和尚書(shū)省互相制衡,彼此牽制,帶來(lái)了一系列的弊端?；ハ酄恐谱兂闪嘶ハ喑钢?造成了辦事拖拉,互相扯皮,政令難行的惡果。鑒此,唐高宗便在太宗時(shí)合中書(shū)、門(mén)下于“政事堂”議事的基礎(chǔ)上,又另置“同中書(shū)門(mén)下平章事”,行使宰相的權(quán)力?！叭　遍L(zhǎng)官官職不再輕易授人,中書(shū)、門(mén)下的職能范圍開(kāi)始縮小。唐玄宗時(shí),為了解決因中書(shū)省事雜、文書(shū)冗滯所帶來(lái)的冗弊和進(jìn)一步加強(qiáng)皇權(quán)的需要,正式設(shè)立了翰林學(xué)士院。翰林學(xué)士院置建后,與“中書(shū)門(mén)下”共掌中樞,并逐漸侵奪了“中書(shū)門(mén)下”的部分權(quán)力。翰林學(xué)士與“三省”的長(zhǎng)官們不同,他們與皇帝的關(guān)系非常密切。學(xué)士們大都是皇帝的心腹,對(duì)皇帝是言聽(tīng)計(jì)從,所以,皇帝對(duì)他們比較放心,也容易控制和駕馭。從唐憲宗至昭宗末期,是唐朝宦官專權(quán)的鼎盛期,這股依附于皇權(quán)的惡勢(shì)力,對(duì)它所依附的皇權(quán)構(gòu)成嚴(yán)重的威脅?；鹿賹?quán),皇權(quán)逐漸被架空,唐朝的統(tǒng)治急速滑向衰敗?？傊?“唐代統(tǒng)治者將國(guó)家行政管理機(jī)構(gòu)與宮廷事務(wù)機(jī)構(gòu)截然分開(kāi),職能分工更趨細(xì)致、明確,逐漸形成了系統(tǒng)”,[5](P33)反映出唐代統(tǒng)治階級(jí)在治國(guó)經(jīng)驗(yàn)方面的積累和政治上的成熟。但本質(zhì)上仍是集權(quán),皇權(quán)仍然得不到有效的制約。

(三)五代十國(guó)和北宋時(shí)期的二府三司制

二府三司制是五代十國(guó)和北宋時(shí)期的中央行政管理體制。鑒于唐末五代藩鎮(zhèn)割據(jù)造成的“內(nèi)重外輕”的局面,宋朝統(tǒng)治者把加強(qiáng)中央集權(quán)制視為立國(guó)之本,“在政治與行政上采取了周密的措施來(lái)加強(qiáng)中央集權(quán)和皇權(quán),在中樞機(jī)構(gòu)建制方面,以二府三司制取代了隋朝的三省六部制”。[6]“二府”即政事堂和樞密院,對(duì)掌文武二柄,同為宰相之任。政事堂,襲唐制,全稱“中書(shū)門(mén)下政事堂”,簡(jiǎn)稱中書(shū)。樞密院簡(jiǎn)稱樞府,為國(guó)家最高軍政機(jī)關(guān),其首長(zhǎng)為樞密使,多為文官充任,其職能是掌“軍國(guó)機(jī)務(wù),兵防、邊備、戎馬之政令,出納密命,以佐邦治”。[7](P487)“三司”為五代和宋代的最高財(cái)政機(jī)關(guān)。唐末,為籌財(cái)用,以戶部、度支、鹽鐵三司主國(guó)家財(cái)用出納,三司之名始出。宋立,因其制,以三司總國(guó)計(jì),號(hào)計(jì)省,設(shè)三司使一人,有“計(jì)相”之稱,其職能是“掌邦國(guó)財(cái)用大計(jì),總鹽鐵、度支、戶部之事,以經(jīng)天下財(cái)賦而均其出入焉”。[8](P493)二府三司制將行政權(quán)與軍權(quán)分離,互不統(tǒng)轄,直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé),“這是一個(gè)重大的調(diào)整措施,籍以分割相權(quán),三師(太師、太傅、太保)三公(太尉、司徒、司空)形同虛設(shè),位尊而權(quán)無(wú)”。[9]為了強(qiáng)化皇權(quán),宋代統(tǒng)治者還通過(guò)“分化事權(quán)”、“官與職殊”的方法來(lái)削弱官員權(quán)力,官職分離,名不符實(shí)。官職只是用來(lái)標(biāo)明其品秩、俸祿、章服的依據(jù),而不掌實(shí)權(quán),實(shí)權(quán)掌握在“差遣手中”,這種方法固然使權(quán)力掌握于皇帝一人手中,但也造成了宋代官員冗員過(guò)多,行政開(kāi)支始終高居不下的局面。

(四)金、元和明初時(shí)期的一省六部制

一省六部制是存在于金、元和明初的中央行政體制。由于元朝疆域遼闊、遠(yuǎn)超前代,國(guó)事繁多,而三省制的癥結(jié)在于決策程序繁多,各部門(mén)互相推諉,導(dǎo)致行政效率低下,因而不利于統(tǒng)治。若實(shí)行一省制,將事權(quán)集中,則能提高行政效率,從而達(dá)到避免行政失敗的目的。元世祖忽必烈深受啟發(fā),決定襲金舊制,實(shí)行一省制。即廢除唐宋以來(lái)的門(mén)下、中書(shū)、尚書(shū)三省,并立制,只設(shè)一個(gè)中書(shū)省,其長(zhǎng)官中書(shū)令由皇太子掛名擔(dān)任,是皇權(quán)延伸的象征?！耙皇　贝妗叭　睒?biāo)志著唐宋以來(lái)的分權(quán)制的終結(jié),由多軌輔政制轉(zhuǎn)變到單軌輔政制;也標(biāo)志著集權(quán)政治的高度強(qiáng)化,同時(shí)也進(jìn)一步強(qiáng)化了機(jī)構(gòu)的操作意識(shí),提高了權(quán)力。由于元代以中書(shū)省為最高行政機(jī)構(gòu),而以六部為其下屬機(jī)構(gòu)有利于朝廷分管各種政務(wù),而形成一省六部制?！傲俊睘檎乒芴煜鹿倮暨x授政令的吏部;掌天下戶口錢(qián)糧田土政令的戶部;掌天下禮樂(lè)祭祀朝會(huì)燕享貢舉政令的禮部;掌天下郡邑郵驛屯牧政令的兵部;掌天下刑名法律政令的刑部和掌天下?tīng)I(yíng)造百工政令的工部?？傊?這些變化是適應(yīng)元朝長(zhǎng)期統(tǒng)治的不穩(wěn)固的局面的,也對(duì)地方布施政令和高度集權(quán)制提供了更多的可行性。

(五)明清時(shí)期的內(nèi)閣六部制

內(nèi)閣六部制是明清兩代的中央集權(quán)體制。明朝統(tǒng)治者鑒于“權(quán)臣亂政”和中書(shū)省丞相權(quán)力過(guò)大而危機(jī)皇權(quán)的教訓(xùn),改革舊制,廢除丞相制度,以內(nèi)閣制代替沿用了1500多年的宰相制度,由皇帝直接統(tǒng)帥六部。通過(guò)提高六部的地位,皇帝可以更有效地指揮各部的工作,同時(shí),又便于把全部權(quán)力高度集中于君主之手,進(jìn)一步加強(qiáng)皇權(quán)。總之,內(nèi)閣只是明朝中央最高的輔政機(jī)構(gòu),其職能是顧問(wèn)、參謀、決策等,而六部才是明朝中央最高行政機(jī)構(gòu),直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé),分任朝政最高一級(jí)行政機(jī)關(guān),其職能是執(zhí)行、管理、協(xié)調(diào)各項(xiàng)政務(wù)。清朝前期中央政權(quán)的行政機(jī)構(gòu)在形式上承襲了明朝的機(jī)構(gòu)體制,吏、戶、禮、兵、刑、工六部仍是主要的行政管理機(jī)構(gòu)。清王朝于雍正年間新設(shè)置了一個(gè)中樞機(jī)構(gòu)———軍機(jī)處,逐步取代滿貴族議政的制度,削弱了內(nèi)閣承旨出政的權(quán)力,使之成為一個(gè)徒有虛銜,卻又不得干預(yù)機(jī)務(wù)的經(jīng)辦例行公事的機(jī)關(guān)。隨著許多機(jī)密大事、軍國(guó)要?jiǎng)?wù)都由軍機(jī)處辦理,內(nèi)閣宰輔已是名存實(shí)亡。軍機(jī)處則成為清朝皇帝維護(hù)君主專制體制的得力工具,行使“軍國(guó)大計(jì),罔不總攬”[10](P793)的職能,這些改變有利于封建主義中央集權(quán)制的進(jìn)一步加強(qiáng)和皇權(quán)強(qiáng)化的需要。同時(shí),“在這種體制下,中央政府的行政、軍事、財(cái)政、司法諸權(quán)均集中于皇帝一身,國(guó)政治理是優(yōu)是劣也完全視皇帝個(gè)人的素質(zhì)與能力了”,[11]其弊端也顯而易見(jiàn)。

二、中國(guó)古代中央行政管理體制發(fā)展規(guī)律

通過(guò)對(duì)中國(guó)歷代中央行政管理體制演變的大致梳理,我們可以總結(jié)出中國(guó)古代中央行政管理體制發(fā)展體現(xiàn)出以下幾條規(guī)律。

(一)圍繞皇權(quán)的行使而形成的雙軌輔政機(jī)制

皇權(quán)在封建專制主義中央集權(quán)的體制下是不受任何限制的,皇帝擁有最高的行政、司法、軍事、財(cái)政、人事等各方面的權(quán)力,掌管天下事務(wù)。但是,一個(gè)人的能力與精力畢竟是有限的,皇帝對(duì)國(guó)家事務(wù)的管理不可能事事躬親,權(quán)力與能力之間的不對(duì)稱性必然使得皇帝要分出一部分權(quán)力與事務(wù)給其臣子,以協(xié)助皇帝來(lái)處理國(guó)家事務(wù)。于是,有了最初的三公輔政,到后來(lái)的內(nèi)朝與外朝雙軌輔政以及權(quán)臣輔政制?；实蹫榱吮ＷC皇權(quán)至高無(wú)上的地位,不至于使輔政權(quán)力過(guò)大而威脅到皇權(quán)的統(tǒng)治地位,所以也愿意采用三公輔政或雙軌輔政制來(lái)幫助其治理國(guó)家。另一方面,統(tǒng)治集團(tuán)對(duì)輔政體制調(diào)整的基點(diǎn)在于集中權(quán)力和提高統(tǒng)治效能,以適應(yīng)日益發(fā)展變化的社會(huì)和日益復(fù)雜的政治局勢(shì)。統(tǒng)治集團(tuán)對(duì)輔政制度的調(diào)整,目的在于試圖建立一種既對(duì)君權(quán)沒(méi)有威脅損害,使輔政保持忠誠(chéng)馴服,但又能保持高度保密而又具有較高工作效率的輔政體制?？傊?雙軌輔政制是圍繞皇權(quán)的行使形成的,也是皇權(quán)與相權(quán)相互博弈的結(jié)果。

(二)不同的行政管理體制之間具有明顯的因襲、繼承性

自秦朝建立了以“三公九卿”為核心的中央決策與行政管理機(jī)構(gòu)以來(lái),作為中國(guó)歷史上大一統(tǒng)的封建社會(huì)的第一套比較完備、比較系統(tǒng)的國(guó)家管理機(jī)構(gòu),為以后數(shù)千年的封建君主專制政體下的中央行政管理體制的不斷完備、成熟與發(fā)展打下了基礎(chǔ)。如秦代國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)西漢國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置的影響,謂之“漢承秦制”;再如前所述的清朝前期中央政權(quán)的行政機(jī)構(gòu)是在形式上承襲了明代的機(jī)構(gòu)體制,同時(shí)又融入了滿族特點(diǎn)而形成的,吏、戶、禮、兵、刑、工六部仍是其主要的行政機(jī)構(gòu)等等?？傊?各個(gè)朝代的建立不可能完全擺脫上一朝代的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的影響,而重新建立一個(gè)完全不同于以往的朝代,必定要在前朝的基礎(chǔ)上,結(jié)合本朝的實(shí)際情況和社會(huì)環(huán)境來(lái)建立一套適合本朝統(tǒng)治者管理的政權(quán)體系,以便于更好地維護(hù)其統(tǒng)治管理。因此,不同的行政管理體制之間具有明顯的因襲、繼承性。

(三)皇權(quán)與相權(quán)博弈促使行政管理體制發(fā)生變化

以漢代為例,自西漢以來(lái),任“三公”各府長(zhǎng)官者,均為朝廷重臣與皇親國(guó)戚。這些人大權(quán)在握,嚴(yán)重威脅到皇權(quán)的行使。以至東漢立國(guó)之初,光武帝劉秀便對(duì)“三公”、“九卿”諸機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整———削弱、轉(zhuǎn)職、縮編,其目的是為了加強(qiáng)皇權(quán),削弱相權(quán)。又如東漢“事歸臺(tái)閣”,尚書(shū)臺(tái)成為重要的中樞決策機(jī)構(gòu)。光武帝劉秀信任并重用身邊的侍臣———尚書(shū),于是,使原歸屬于少府寺的尚書(shū)臺(tái)機(jī)構(gòu)職權(quán)日益隆重。還有前文所述的明朝廢除丞相制,以內(nèi)閣制代替沿用了1500多年的宰相制度,由皇帝直接統(tǒng)帥六部,建立內(nèi)閣六部制,進(jìn)一步奪取相權(quán),加強(qiáng)皇權(quán);以及清朝軍機(jī)處的設(shè)立也是為了集中事權(quán),鞏固皇權(quán)等等,無(wú)不是皇權(quán)與相權(quán)相互斗爭(zhēng)而促使行政管理體制發(fā)生變化的例證。總之,促使行政管理體制發(fā)生變化的內(nèi)在原因,皇權(quán)與相權(quán)的矛盾,但實(shí)質(zhì)上是君主專制集權(quán)與行政管理要求事權(quán)集中、提高效率的矛盾,最終二者要達(dá)成某種妥協(xié)。另一方面,社會(huì)的發(fā)展和各種政治勢(shì)力的興衰,也是行政管理體制發(fā)展變化的重要原因。如西漢初期,大批功臣宿將結(jié)成的政治勢(shì)力,保證了丞相、御史二府輔政體制的相對(duì)穩(wěn)定;一些新起的官僚和受寵信的外戚,憑借自已的才能和裙帶關(guān)系,在政治上取得了優(yōu)勢(shì),輔政權(quán)也就逐漸轉(zhuǎn)移到這種政治勢(shì)力手中;九品中正制實(shí)行,使士族門(mén)閥政治勢(shì)力得以內(nèi)領(lǐng)朝政,外督刺史,占據(jù)政治上的優(yōu)勢(shì),以及科舉制度的確立,使大批來(lái)自民間的士子進(jìn)入仕途,其中一些人躋身于高位等等。在這種種因素的影響之下,也使得傳統(tǒng)行政管理體制中始終沒(méi)有形成合理的行政領(lǐng)導(dǎo)制度。

(四)體制外的因素介入行政運(yùn)作

體制外因素介入行政運(yùn)作,一直是傳統(tǒng)社會(huì),特別是高度專制集權(quán)社會(huì)行政管理方面不可避免的弊病。隨著封建制度的日臻完善,皇帝為了便于統(tǒng)治,建立了龐大而完備的官僚機(jī)構(gòu)自上而下地管理著整個(gè)國(guó)家。為了使國(guó)家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào),使每個(gè)行政機(jī)構(gòu)有效發(fā)揮其職能,就必須賦予各個(gè)行政機(jī)構(gòu)相應(yīng)的法定權(quán)力、配備人員編制、設(shè)立制度規(guī)范等,這些都是國(guó)家職能機(jī)構(gòu)活動(dòng)程序化、規(guī)范化所必需的。從各個(gè)朝代編撰的“會(huì)典”、“會(huì)要”及典章制度中,我們也可以清楚地看到歷朝歷代對(duì)各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力、編制等所做的明確而詳盡的規(guī)定。但由于皇帝在全國(guó)范圍內(nèi)擁有至高無(wú)上的權(quán)威和絕對(duì)的權(quán)力,皇權(quán)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中占有主導(dǎo)和支配地位,不受任何約束,就不可避免地濫用權(quán)力,獨(dú)斷專行,任意干預(yù)和處理政治事務(wù),從而導(dǎo)致了政治上的混亂與失控。還如,專職君主為了防止大權(quán)旁落,常常引用身邊的宦官或侍從近臣參與國(guó)家大政,這些人身居宮內(nèi),侍從皇帝左右,逐漸演變?yōu)榕c宮外政府官員相對(duì)應(yīng)的所謂的中朝官或內(nèi)朝官。這些官員“往往以皇權(quán)代表的身份出現(xiàn),手握王爵,口銜天憲,經(jīng)常干預(yù)和操縱國(guó)家中樞機(jī)構(gòu)的活動(dòng),成為凌駕于政府百官之上的特殊權(quán)勢(shì)集團(tuán)”,[12]干預(yù)行政運(yùn)作。

三、現(xiàn)實(shí)啟示

研究古代中央行政管理體制是為了更好地完善今天的行政管理制度。借鑒其中有益的部分,同時(shí)也是為了也避免犯相同的錯(cuò)誤。通過(guò)對(duì)中國(guó)古代中央行政管理體制的研究與探討,當(dāng)今行政管理過(guò)程中,存在的行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督體制的不完善;行政主體在行使權(quán)力的過(guò)程中的私權(quán)公權(quán)化;政府機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、法制化程度不高,變化的隨意性很大,人治色彩濃厚,以及行政副手職能定位不明確等問(wèn)題。結(jié)合當(dāng)今行政管理過(guò)程中存在的問(wèn)題,本文得出以下幾點(diǎn)啟示:

(一)權(quán)力互相制約是保證國(guó)家政治活動(dòng)有序進(jìn)行的基本前提

在中國(guó)古代封建社會(huì)君主專制體制下,皇權(quán)至高無(wú)上。雖然存在著自下而上的制約皇權(quán)無(wú)限擴(kuò)張的政治因素,如具有相對(duì)獨(dú)立行政權(quán)力的政治實(shí)體或執(zhí)政大臣,各種典章制度或不成文的約束,以及官僚士大夫集團(tuán)的政治壓力等相對(duì)的制約機(jī)制,但始終不存在與皇權(quán)平行或?qū)Φ鹊闹萍s機(jī)制。中樞機(jī)構(gòu)經(jīng)常遭受皇權(quán)的干預(yù)和沖擊,以至于無(wú)法長(zhǎng)期、穩(wěn)定、有效地行使職權(quán),導(dǎo)致其權(quán)力的大小與效能缺乏恒定性,影響國(guó)家政治活動(dòng)的有序進(jìn)行。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)看,以政府系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督為例,上、下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間是一種相互監(jiān)督的制約關(guān)系,即上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)可以監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員,下級(jí)行政機(jī)關(guān)也可以反過(guò)來(lái)監(jiān)督上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人。但從目前我國(guó)行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督來(lái)看,自上而下的監(jiān)督比較容易實(shí)現(xiàn),也較為有力,而自下而上的監(jiān)督則相對(duì)比較薄弱。通常表現(xiàn)為:對(duì)下基本上做到了“無(wú)所不糾”,對(duì)上則普遍存在著“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”、“失監(jiān)”甚至“禁監(jiān)”的現(xiàn)象,致使一些該糾正的問(wèn)題得不到及時(shí)糾正。因此,應(yīng)逐步將自上而下的單向監(jiān)督模式,轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙潞妥韵露舷嘟Y(jié)合的雙向監(jiān)督模式,才能有效地避免或減少?zèng)Q策失誤和權(quán)力濫用,保證國(guó)家政治活動(dòng)有序進(jìn)行。

(二)加強(qiáng)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性與權(quán)威性是防止私權(quán)公權(quán)化的重要手段

權(quán)力不受監(jiān)督必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗。監(jiān)督的主要目的在于防范行政官吏濫用職權(quán)?！按笮姓笔侵袊?guó)古代政治的基本特征,專制主義集權(quán)政治的本質(zhì)決定了歷朝歷代的橫向權(quán)力監(jiān)督根本不存在,以至于演變?yōu)橹醒敫鳈C(jī)關(guān)權(quán)力越來(lái)越分散,作為“外官”的職能部門(mén)權(quán)力越來(lái)越衰微,而皇權(quán)越來(lái)越強(qiáng)化。作為皇帝近侍的“內(nèi)官”原本地位低下,但自漢朝起逐漸參與軍政,先后出現(xiàn)在尚書(shū)省、中書(shū)省、門(mén)下省、樞密院、內(nèi)閣、軍機(jī)處等要害部門(mén),私權(quán)公權(quán)化。由此可以聯(lián)想到現(xiàn)在有些行政官員,將人民賦予的權(quán)力變成為自身謀利的資本與手段,而對(duì)官員手中權(quán)力的監(jiān)管不足,以及監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性與權(quán)威性不夠是導(dǎo)致政府官員私權(quán)公權(quán)化的重要原因之一。例如,原山東泰安市委書(shū)記胡建學(xué)有句“名言”:“官兒當(dāng)?shù)骄旨?jí),就沒(méi)人能監(jiān)督了”。由此可感受到一個(gè)做到“地市級(jí)”的腐敗官員對(duì)外在監(jiān)督的真實(shí)感覺(jué)。還有,陳希同、王寶森在東窗事發(fā)之前,種種腐敗行為已持續(xù)多年,而且愈來(lái)愈明目張膽,以及近年來(lái)的被揭露的震驚全國(guó)的貪污腐敗官員等等真實(shí)的案件,不能不說(shuō)明我國(guó)在加強(qiáng)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性與權(quán)威性方面,還有很長(zhǎng)的一段路要走。

(三)機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)適應(yīng)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化發(fā)展的需要

中國(guó)古代機(jī)構(gòu)設(shè)置在管理國(guó)家事務(wù)、維護(hù)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)方面起到了一定的作用,是值得肯定的。但是機(jī)構(gòu)的設(shè)置更多的是皇帝為了鞏固其統(tǒng)治地位的需要而設(shè)立的,而非是根據(jù)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要而設(shè)立。如官員的品級(jí)與其手中的權(quán)力有時(shí)也不完全成正比;“位居極品”的大臣在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中并不一定處于首要或核心的地位,“位尊而權(quán)不重”。機(jī)構(gòu)的設(shè)置,各級(jí)政府官員手中權(quán)力的輕重大小,不是根據(jù)實(shí)際需要而定,而是取決于皇帝信任的程度,有時(shí)甚至是皇帝維護(hù)其絕對(duì)統(tǒng)治地位的手段。結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況,從行政的角度看,中國(guó)政府機(jī)構(gòu)的規(guī)范化、法制化程度不高,變化的隨意性很大,人治色彩濃厚。如我國(guó)現(xiàn)在公務(wù)員隊(duì)伍中,存在著極少數(shù)手中握權(quán)力的人,隨意增設(shè)或取締機(jī)構(gòu),將其作為自己升遷的臺(tái)階或取得的政績(jī);或?qū)⒆约旱挠H信、熟人等安插進(jìn)政府機(jī)關(guān),擴(kuò)大關(guān)系網(wǎng),造成政府機(jī)構(gòu)惡意的膨脹和行政管理成本的增加;同時(shí)也降低了公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)。總之,機(jī)構(gòu)設(shè)置不是為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,而是為了迎合個(gè)人利益。由于政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不按形式、規(guī)章辦事,盡管建國(guó)以來(lái)、尤其是改革開(kāi)放以來(lái)制定了很多政府機(jī)構(gòu)方面的規(guī)章制度,但在習(xí)慣上、現(xiàn)實(shí)生活中,人們并不按這些規(guī)范辦事。表面上的行政法規(guī)約束不了現(xiàn)實(shí)中的官場(chǎng)邏輯,人們遵從領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的權(quán)威,人格權(quán)威大于機(jī)構(gòu)權(quán)威和法律權(quán)威,領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的言行、意志不受規(guī)章制度的限制。

(四)參謀職權(quán)的界定應(yīng)明確規(guī)范

就中國(guó)古代中樞輔政機(jī)構(gòu)的演變而言,不難看出君主與輔政官之間相互利用也相互排斥。統(tǒng)治集團(tuán)對(duì)輔政制度調(diào)整的基點(diǎn)在于集中權(quán)力和提高統(tǒng)治效能,以適應(yīng)日益發(fā)展變化的社會(huì)和日益復(fù)雜的政治局勢(shì)。統(tǒng)治集團(tuán)對(duì)輔政制度調(diào)整的目的在于試圖建立一種對(duì)君權(quán)沒(méi)有威脅,同時(shí)又能幫助君主處理政務(wù)的制度。君權(quán)與輔政權(quán)之間界限不清,相互矛盾,也導(dǎo)致權(quán)力之爭(zhēng)。聯(lián)系現(xiàn)在行政管理體系中對(duì)參謀權(quán)的界定,也存在著職權(quán)界定不明確與不規(guī)范的問(wèn)題。如行政領(lǐng)導(dǎo)與秘書(shū)之間形成的過(guò)于親密的私人關(guān)系;秘書(shū)冒著領(lǐng)導(dǎo)的名義濫用職權(quán),收受賄賂等。原揭陽(yáng)市政府副秘書(shū)長(zhǎng)賴振才收受價(jià)值300萬(wàn)元的別墅,違規(guī)動(dòng)用住房基金導(dǎo)致1758萬(wàn)元無(wú)法追回,給國(guó)家造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。又如,行政領(lǐng)導(dǎo)與副手之間過(guò)于猜忌,而將時(shí)間與精力耗費(fèi)與權(quán)力斗爭(zhēng)之中,忽視了本職工作等等現(xiàn)象依然出現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)之中。