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一、關(guān)于行政聽證法治環(huán)境的問題及對策

由于歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實原因，我國聽證制度的法治環(huán)境與行政聽證制度的發(fā)展要求還有較大差距。一方面，社會整體對聽證程序制度在觀念層面認(rèn)識不夠，聽證權(quán)利意識比較淡薄。另一方面，我國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平和政治體制條件還難以滿足行政聽證的要求，這影響了行政聽證制度的進(jìn)一步發(fā)展。行政聽證制度的健康發(fā)展離不開良好的法治環(huán)境。從某種角度而言，沒有良好的法治環(huán)境，行政聽證制度就會成為空中樓閣。因此，我們需要在法律意識、經(jīng)濟發(fā)展、政治體制等方面來營造行政聽證制度良性發(fā)展的法治土壤。第一，在法律意識上，培養(yǎng)民眾的聽證權(quán)利意識。在一個法治國家，公民應(yīng)該有較強的權(quán)利主體意識和法治意識，這是法治發(fā)展的內(nèi)在要求。我國行政聽證程序中存在若干問題，不僅僅是聽證的法律具體規(guī)定，更為根本的是社會整體對聽證權(quán)利的法治觀念問題。我們應(yīng)該從根本上扭轉(zhuǎn)社會對聽證制度的漠視態(tài)度，使公民真正意識到行政聽證是維護(hù)自身合法權(quán)益的有效手段。第二，在經(jīng)濟上，進(jìn)一步深化改革，為完善行政聽證制度創(chuàng)造經(jīng)濟環(huán)境。行政聽證的前提條件是公民、法人或者其他組織存在自己的獨立利益。如果公民、法人或者其他組織不存在自己的獨立利益，行政聽證就失去了存在的基礎(chǔ)。因此，必須進(jìn)一步深化經(jīng)濟體制改革，理順國家、集體與個人的關(guān)系，明確各自的利益范圍，擴充公民個人的獨立利益。第三，在政治上，進(jìn)一步健全社會主義民主制度和整個法律體系，制定一部完善的行政程序法，統(tǒng)一行政聽證程序制度的原則理論，完善行政聽政具體程序的規(guī)定，為行政聽證的有效實行和發(fā)展提供制度保障，為行政聽證制度創(chuàng)造良好的法治保障。

二、關(guān)于行政聽證范圍的問題及對策

目前，我國在行政聽證范圍的問題上，主要是我國行政聽證范圍的規(guī)定過于狹窄，不能適應(yīng)保障行政相對人權(quán)益的需要。如《行政處罰法》規(guī)定，只有“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等”適用聽證程序，卻對行政相對人影響更大的行政拘留則不在聽證之列。國外聽證程序的適用范圍具有三個特點：一是范圍較廣，一般不加太多限制；二是主要適用于對相對人不利的處理處分；三是在有些國家，聽證不僅是用于具體處分行為，而且還廣泛適用于制定法規(guī)等抽象行為。根據(jù)現(xiàn)代行政法治的要求，除了涉及國家機密，涉及國家安全和重大的緊急的事件不舉行聽證外，其他所有不利于行政相對人權(quán)利的行政行為在做出前都應(yīng)當(dāng)舉行聽證。因此，我們建議，進(jìn)一步擴大行政聽證程序的適用范圍，第一，將較為嚴(yán)厲的行政處罰都納入聽證范圍。第二，適用聽證的具體行政行為也不應(yīng)當(dāng)局限于行政處罰領(lǐng)域，凡是行政機關(guān)作出的對公民、法人或者其他組織有重大影響的行政行為，都應(yīng)當(dāng)納入聽證的范圍。第三，某些抽象行政行為也應(yīng)當(dāng)經(jīng)過聽證。因為抽象行政行為作出以后，可以反復(fù)使用，對社會公眾的影響更大，因此，通過聽證來規(guī)范抽象行政行為，可以從源頭上規(guī)范行政行為，也可以取得更高的效率。

三、關(guān)于行政聽證信息公開的問題及對策

目前，我國雖有關(guān)于行政聽證信息公開的規(guī)定，但從總體上來看，我國行政聽證會中行政主體的信息公開不充分、不完整和不全面的。這是因為我國有關(guān)行政聽證的法律規(guī)范對聽證公開原則雖做了規(guī)定，但這些規(guī)定多數(shù)屬于原則性規(guī)定，缺乏可操作性，行政主體的隨意性較大。擴大行政聽證信息的公開和透明，有利于加強對行政行為的監(jiān)督，避免暗箱操作可能帶來的腐敗，也使行政決定更加容易獲得行政相對人的理解和執(zhí)行。因此，要切實加強行政聽證信息公開原則的具體落實，保障聽證過程中公開信息充分。無論哪一層級和何種問題類型聽證會，一般都不應(yīng)該以種種借口秘密舉行，而應(yīng)該在開會之前的一定時間內(nèi)通過媒體向全社會公布聽證方案和有關(guān)材料，讓行政相對人通過各種途徑有直接或間接明確規(guī)定聽證代表在接到聽證方案后進(jìn)行一定范圍的社會調(diào)查，以保證他們在聽證會上的發(fā)言并非代表他們自身，而真正代表其背后的利益群體；在可能的情況下，舉行聽證會應(yīng)容許一定數(shù)量的普通公民旁聽；重大事項的聽證會可以通過電視、廣播以及互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行直播；行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)向聽證代表提供客觀、全面的材料；聽證代表應(yīng)該有權(quán)查閱行政機關(guān)的相關(guān)文件資料。只有真正按照上述思路解決了聽證信息公開的問題，才有利于實現(xiàn)聽證會的民主性、科學(xué)性、規(guī)范性、公正性和效率性。

四、關(guān)于行政聽證主持人的問題及對策

我國行政聽證主持人的身份比較含糊，缺乏明確規(guī)定。無論是《立法法》或者是《價格法》，都沒有對聽證會主持人作出規(guī)定。只有《行政處罰法》第42條對聽證主持人資格做了限制：一是非本案調(diào)查人員；二是當(dāng)事人認(rèn)為與本案有直接利害關(guān)系的，可以申請回避。從已經(jīng)舉行的行政聽證會的情況看，許多聽證會的主持人是由作出行政決定的行政機關(guān)委派本機關(guān)人員擔(dān)任的?？梢哉f，行政聽證主持人現(xiàn)有任用機制使行政聽證主持人對行政機關(guān)有過分的利益依賴，使主持人的獨立性、公正性大大降低。美國聽證主持人的選任經(jīng)歷了一個客觀性和公正性逐步增強的發(fā)展過程。最初聽證主持人也是由行政長官指定，沒有獨立的職權(quán)。從1946年《聯(lián)邦行政程序法》確定的“聽證審查官”到1972年文官事務(wù)委員會改稱、1978年國會予以承認(rèn)的“行政法官”，行政聽證主持人的地位日漸獨立。主持人地位的獨立贏得了公眾對聽證程序公正性的信心。我國的聽證主持人需在形式上享有一定的獨立權(quán)，但在實際上因其隸屬行政機關(guān)升遷，待遇、工資完整掌握在行政機關(guān)首腦的手中，在聽證活動中很可能會掣肘于行政機關(guān)的利益，從而使聽證實質(zhì)處于行政機關(guān)的操控下?，F(xiàn)代法治中一個最著名的原則是“每個人不能作為自己案件的法官”。聽證主持人地位的獨立可以增強公眾對聽證程序公正性的信心。筆者認(rèn)為應(yīng)該從制度上解決主持人問題，大膽借鑒美國式行政法官的做法，應(yīng)切實貫徹職能分離的原則，明確聽證主持人的產(chǎn)生辦法以及聽證主持人、聽證人員、書記員的資格、職權(quán)與法律責(zé)任、主持人回避事由，有效增強主持人的獨立性和公正性。

五、關(guān)于行政聽證參加人的問題及對策

在這方面，主要問題有：一是我國現(xiàn)行法律一般只規(guī)定了當(dāng)事人可以申請進(jìn)行聽證，但沒有規(guī)定與案件有關(guān)的第三人是否可以申請參加聽證。二是聽證會的參與人構(gòu)成結(jié)構(gòu)不盡合理，沒有充分照顧有利害關(guān)系的群體?，F(xiàn)代行政法發(fā)展的趨勢之一就是擴大行政相對人對行政程序的參與，體現(xiàn)在聽證領(lǐng)域，各國都規(guī)定，除了行政相對人以外，權(quán)利和利益間接受到影響的第三人，都可以參加聽證。因此，我國的行政聽證應(yīng)當(dāng)借鑒國外有關(guān)規(guī)定，允許和具體行政行為有利害關(guān)系的第三人申請參加聽證。關(guān)于參與聽證人的結(jié)構(gòu)問題，我們應(yīng)在聽證代表產(chǎn)生時增加透明度，特別是在涉及到不特定的個人利益時，聽證代表的產(chǎn)生更應(yīng)該公開、公正、公平、合理，從而保證聽證代表中有各個階層、各個行業(yè)的人員，而且受影響最大的人群應(yīng)該有適當(dāng)大一些比例的代表參加聽證會。比如，春節(jié)鐵路客運提價聽證會，受影響的有探親者、旅游者等等，但是民工和學(xué)生由于收入較低、路途一般較遠(yuǎn)，而成為受影響最大的特殊群體。

六、關(guān)于行政聽證組織的問題及對策

在這方面，問題主要表現(xiàn)在：一是行政相對人沒有決定是否舉行聽證會的主動權(quán)。二是行政聽證的有關(guān)組織規(guī)定，不能有效保障當(dāng)事人的權(quán)益。在這種制度安排下，很可能產(chǎn)生的一種后果，就是行政主體為了通過自己制定的行政決定方案，既可能使該舉行的聽證不舉行，也可能使已舉行的聽證會流于形式。行政主體對聽證會舉辦與否有明顯的決定優(yōu)勢。行政聽證決定權(quán)優(yōu)勢在行政主體，是阻礙聽證效用發(fā)揮的重要因素。針對這種情況，我們應(yīng)該增強舉行聽證的硬性規(guī)定，要求聽證的組織者對于重大事件或涉案金額較大或法律法規(guī)有規(guī)定的事項，必須告知相對人和利害關(guān)系人有權(quán)提請舉行聽證。對于聽證會參加人的權(quán)利規(guī)定不完善這個問題，我們建議，有關(guān)聽證的法律不僅應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政相對人獲得通知的權(quán)利、申請回避的權(quán)利、閱覽聽證記錄的權(quán)利、申請參加聽證的權(quán)利、委托人的權(quán)利、提出證據(jù)和質(zhì)證的權(quán)利，而且更要規(guī)定行政相對人在行政聽證程序中的請求保密的權(quán)利、當(dāng)事人有陳述其對事件解決意見的權(quán)利、取得全部案卷副本的權(quán)利、閱覽有關(guān)不利處分調(diào)查結(jié)果的筆錄或其他證明該不利處分的事實的資料的權(quán)利等。

七、關(guān)于行政聽證筆錄的問題及對策

在這方面，主要問題有：一是我國關(guān)于行政聽證筆錄的內(nèi)容，現(xiàn)行法律未予明確。這使得聽證筆錄內(nèi)容難以完整、系統(tǒng)和全面。二是我國的行政聽證制度實行的不是嚴(yán)格的“案卷排他”原則，只有《行政許可法》規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，做出行政許可的決定。因此，在聽證結(jié)束后行政決定的做出上，行政主體仍有較大的操作空間。針對這兩個問題，我們認(rèn)為，一是要完善聽證筆錄制度。我國《行政處罰法》第二條僅規(guī)定“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄交當(dāng)事人審核無誤后簽字或蓋章。”至于筆錄當(dāng)中應(yīng)當(dāng)涉及哪些事項未予規(guī)定，這樣寬泛的自由度無疑會使聽證程序形同虛設(shè)。而西方國家一般對此做了明確的說明。以《美國聯(lián)邦行政程序法》為例，其第556條規(guī)定聽證筆錄應(yīng)包含下列事項：（1）任何口頭的、書面的或其他形式證據(jù)的記錄；（2）行政機關(guān)擬定的事實的裁定、法律結(jié)論的裁決；（3）聽證程序中提出的全部文書，申請書。這樣明確的規(guī)定無疑為此后的行政決定奠定了基礎(chǔ)。我國應(yīng)當(dāng)借鑒此種筆錄制度。二是賦予聽證筆錄對行政決定的約束力。美國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定“，證言的記錄、證物連同裁決程序中提出的全部文書和申請書，構(gòu)成行政機關(guān)作出裁決的惟一案卷”?？梢?，聽證記錄具有約束力，行政決定必須根據(jù)聽證記錄作出的案卷作出，否則行政決定無效。我們認(rèn)為，美國聯(lián)邦行政程序法明確規(guī)定的“案卷排他”原則值得我們借鑒。即“聽證筆錄、證物以及在該程序中提出的全部文書、申請書是做出裁決的唯一依據(jù)”.正像伯納德•施瓦茨所說的那樣“：在依法舉行的聽證中，行政庭做出裁決時，不得考慮審訊記錄以外的任何材料。若不遵守這一原則，受審訊的權(quán)利就毫無價值了?！?/p>